创新社会治理的基本原则初探

创新社会治理的基本原则初探

李海民

中央民族大学管理学院，北京100081

关键词：创新社会；治理；管理

中图分类号：D630

作者简介：李海民，中央民族大学管理学院；指导老师：高鹏怀教授。

治理是个人与机构、官方与私人治理其共同事务的总和，多种多样互相冲突的利益集团借此可以走到一起，找到合作的办法。①公共治理是现代治理理念内涵意义的进一步具体化，用“公共”以此可以更加明确具体的界定治理的公共、多元和互动的属性。公共治理已经成为全球化的新型政治行动和社会发展模式，公民成为治理中越来越重要的角色，国家和社会之间森严的界限逐渐模糊，更加多样的参与者使得社会治理展现出生机勃勃的面貌。②社会治理更加强调政府、社会、民众等多元主体的参与和互动，注重运用公共管理的理论，共同管理公共事务。强调创新社会治理，就是要吸取公共治理中那些适合我国国情、符合我国实际的部分，改善和提升治理能力，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。这也就是实现“推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制”的目标。③

相对于社会管理来讲，“治理”与“管理”只一字之别，但却体现出治理理念、治理方式、治理主体、治理目标、治理内容、治理模式、治理效果等的具体变化。习近平指出，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。④可以看出，社会治理强调合法权力来源的多样性，社会组织、企事业单位、社区组织等也同样是合法权力的来源；社会治理更多的是在多元行为主体之间形成密切的、平等的网络关系，它把有效的管理看作是各主体之间的合作过程，它表明在现代社会，原先由国家和政府承担的责任正在越来越多地由各种社会组织、私人部门和公民志愿团体来承担；社会治理是当代民主的一种新的实现形式，它更多地强调发挥多主体的作用，更多地鼓励参与者自主表达、协商对话，并达成共识，从而形成符合整体利益的公共政策；社会治理则在运用权力之外，形成了市场的、法律的、文化的、习俗的等多种管理方法和技术。社会治理行为者有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。⑤

面对社会治理出现许多新情况新问题的实际，当前和今后一段时间，创新社会治理是全面深化改革的重要任务，推进治理体系和治理能力现代化已是当务之急。推进社会治理创新，要提升社会治理水平，加快政府职能转变，解决好政府与市场、政府与社会的关系，通过简政放权，把该放的权力放掉，把该管的事务管好，把工作重点转到营造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。为此，要进一步解放思想，突破利益固化的藩篱，做到简政放权和加强监管相协调、不越位、不错位、不缺位，发挥社会力量在管理社会事务中的作用。要加强顶层设计，建立健全党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。

推进社会治理，必须坚持民主、法治的原则。民主和法治是人类社会治理的基本路径，是推进社会治理发展的制度性保障。缺乏民主的法治，容易走向集权与专制，而没有法治的民主，则容易走向混乱和无序。不坚持民主和法治，社会治理变革就无法有效地规范社会秩序，无法积极促进社会和谐发展。除此之外，依据公共管理的基本理论，立足于我国的实际，创新社会治理还应把握以下几点：

一、治理主体多元化原则

社会治理的主体是制定治理规则、实施治理行为、达到治理要求、实现治理目标的主要发起者和承担者。社会治理主体多元化是在我国市场经济体制的持续完善和中国特色社会主义事业不断推进发展和行政体制改革持续深化的背景下提出来的，是完善治理主体、推进治理创新、适应目前新情况、解决新问题，创新国家治理体系和推进中国特色社会主义事业的基本要求。

我们在以往的社会治理中一直强调，政府是社会治理的主体，政府管了许多不该管、管不好、也关不了的事情，有的还造成了很大的社会负面效应，我们常常听到“有了事就找政府”、“找市长不找市场”的理念就是政府管理权限太大的后遗症。随着改革开放和建设社会主义市场经济体制工作的不断推进，以党和政府为主体的社会管理正在发生深刻变化。传统社会管理，主要是党和政府对社会公共事务进行管理，而社会治理除党和政府之外，还强调社会组织、社区公民等社会各个方面的参与，发挥政府、市场、社会等多元主体在社会治理中的协同配合、相辅相成的作用，体现了党领导下多方参与、共同治理的理念和思路。需特别强调的是，社会组织是社会治理的重要主体，尽快培育发展社会组织，激发社会组织活力，有能力去承接政府下放的社会权力和有关公共服务事项。⑥

具体而言，根据十八大报告和十八届三中全会决定，中国特色国家治理主体的多元化，表现在多方面和多层次。譬如，在治国理政的最高层面，中国共产党是执政者和领导党，人民居于当家作主的主体地位，民主党派是参政主体；在政府治理的内部层面，涉及到中央和地方两个治理主体积极性的发挥；在管理国家事务和社会事务以及管理经济和文化事业方面，人民大众是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督以及民主自治和民主参与的政治主体；在社会治理层面，治理主体的多元化突出地表现在，党委是领导者，政府是主导者，社会组织等社会各方面是参与者，居民是自治者；在推进城乡一体化发展过程中，广大群众可以成为平等参与的主体；在经济治理层面，涉及到政府与市场、社会之间主体性权能关系的协调，需要保障非公有制企业、国有企业、混合所有制企业以及企业内部劳资双方的经济主体性，等等。归纳起来，中国特色国家治理的多元主体，不仅表现在中国共产党、民主党派、人民政协、各级政府、社会组织、居民等国家治理的各层次。而且，也表现在劳动者、知识分子、技术拥有者、管理人员、资本拥有者等社会成员的各方面。比如，四川广元进行创新社会治理的实践，就表现为多个部门和社会各界的积极参与，取得良好效果。四川广元市市委书记马华一语中的：“一切为了群众，一切依靠群众，坚持从群众中来，到群众中去，倾听群众呼声，顺应群众期待，解决群众问题。近年来，四川广元践行群众路线，创新社会治理，充分运用法治思维和法治方式，不断深化‘大政法、大利民、大惠民’的理念，以资源整合为基础，凝心聚力为重点，效能提升为核心，整合了政法部门和社会各方面的资源力量，形成了党委统筹协调、相关部门齐抓共管、人民群众充分支持、全域覆盖、全员参与的工作格局。”⑦

强调的治理主体多元化，就是要让社会治理回归其本质要求，社会的事情社会抓，大家的事情大家办，让党委、政府、市场、社会各自发挥应有的作用，真正实现“九牛爬坡、个个出力”，共同推动“社会”这架大马车良性运行。

二、治理公平化原则

国家治理对象的公平化，就是国家治理主体根据公平正义治理的价值理念，构建公平的治理体系和治理过程，推进经济社会的公平发展，更好地保障和改善民生，让发展成果更多更公平地惠及全体人民，朝着共同富裕的方向稳步前进。从根本上讲，中国特色社会治理是一个回应社会诉求、维护人民根本利益、增加社会和谐因素的过程，其核心目标就是守护社会公平正义。⑧由此可见，国家治理公平化的构成要素和衡量标准，主要包含治理理念、治理主体、体系能力、对象范围、建设重点以及价值目的。⑨

治理公平化原则在主体上的表现，就是从单一主体向多元主体的转化，即是从主客体主体性向主体间主体性的转型。

首先，传统型国家治理，是国家统治主体或国家管理主体对社会大众的单向性统治及其对社会事务的专断性管理。因此，传统型国家治理的主体就是政府或其他国家公权力组织等统治者，社会大众及其群体组织，不能成为主体，只是统治管理的对象客体。而现代型国家治理，则是以国家政权机关为主导的多元治理主体对社会事务的合作共同治理。因此，现代型国家治理的主体是多元的，除了国家政权机关之外，还包括政党、社团、企业组织、社会组织和居民自治组织以及人民群众等。从民主政治的角度讲，人民是最高的主权者。因此，国家治理的公平化，在主体上的一个表现，就是从传统国家单一治理主体向现代国家多元治理主体的转化。

其次，在传统型国家治理模式下，社会成员之间是统治者、管理者与被统治者、被管理者之间的主客体关系。从政治主体性来看，传统的单向性统治管理，表现在人与人之间政治关系上的主客政治主体性，这意味着人“人们之间是政治上的主从关系、等级制关系或统治与服从关系。”在现代型国家治理模式下，社会成员之间则是协商合作、共同治理的主体间关系。这种“主体间主体性超出了主体与客体之间关系的模式，进入了主体与主体之间关系的模式，表现为从‘主体—客体’或‘主体—中介—客体’的关系模式向‘主体—主体’或‘主体—中介—主体’的关系模式转变，它强调主体之间的互动共生关系。”这意味着“人与人之间的政治关系不再像人的主客政治主体性那样，而是强调人与人之间互为主体性，是主体之间的平等关系，不将他人作为客体对待。”总之，治理公平化，在主体上的又一个表现，就是从主客体主体性向主体间主体性的转型。就是要坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。⑩近年来，我国持续出台措施，从权利公平、机会公平、规则公平等方面入手，逐步建立了社会公平保障体系。就公众反映的收入分配不合理、不公平的问题，经过几年的收入分配改革，成效逐步显现：根据2013年1月国家统计局通报，我国基尼系数已经呈现回落趋势，2008年达到0.491的最高值，之后逐年下降，2012年降为0.474，说明收入差及扩大正在趋缓。同时，城乡人均收入比从3.23倍降到3.1倍。可见，收入分配改革已经取得初步效果。⑪

三、治理法治化原则

治理法治化就是依法治理，加强法制保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。⑫其重要方向就是“依法治国”和建设“法治社会”。“法治社会”是党的十八届三中全会提出的新理念，是建设法治中国的新目标、新要求，它既是政治文明建设的新内容，也是社会文明建设的新举措。在概念的内涵与外延上，法治社会与法治政府相对应，法治政府要求所有行政机关及其工作人员依法行政、依法履责，法治社会则要求各种社会组织依法行使自己的社会权力，依法保护社会组织成员及广大公民的权利。⑬具体而言，应做好以下四方面的工作：

一是通过法治宣传教育和严格依法办事，提高各种社会组织和全体社会成员对宪法和法律的信仰，从思想上树立宪法和法律的权威。在培育和发展社会组织中，要特别重视各种法治组织，如法律宣传教育、人民调解、法律援助、法律服务等组织，充分发挥其在法治社会建设中的作用。

二是围绕中央关于社会事业改革创新、社会治理体制创新的总体设想和具体要求，加快制定与之配套的各项法律、法规。及时总结实践中各项改革的成功经验，使其上升为法律、法规，以指导正在进行的改革实践。在这方面，应发挥中央和地方的积极性，尤其是有法规制定权的各省(市)自治区的人大及政府，有立法权的较大市，以及自治州、自治县等，可以在不违背国家基本法律和中央有关改革的基本精神、基本要求的前提下先行一步，以适应各区域各地方经济、文化、社会发展水平的差异，并为国家立法提供经验。

三是充分发挥乡规民约等其他社会规范在社会治理中的作用。城乡自治组织的乡规民约，以及各种社会团体、行业协会商会类、科技类、公益慈善类等社会组织制定的规章制度，虽然不具有依靠国家强制力推行和保护的属性，但在调整社会关系和社会生活中同样起着重要作用。在社会治理中，国家法律与乡规民约等其他社会规范协调、互补、互动，就能够使社会最基本规范和行为准则更好地起到他律、互律、自律的作用。

四是处理好政府和社会组织之间的关系。中央要求“政社分开”，目的是加强各种社会组织的自主性，更好地发挥它们在社会治理中的主动性、积极性和创造性，更好地调动社会组织成员及广大公民在国家各项改革、建设事业中参与和监督的积极性。在推进法治社会建设中，政府必须正确定位，既不缺位、虚位，也不越位、错位，做到有所为又有所不为。政府的主要任务是指导和监督各种社会组织依法开展活动。同时，也必须加强对社会组织依法开展活动的监督，使社会组织的自治活动在政府主导和法律规范的轨道上展开。

治理法治化的原则就是要依法治理，各个治理主体都要维护法治的公平正义，都有守法的义务，谁也没有法律之外的特权，从而实现依法办事和法治治理。

四、基本公共服务均等化的原则

公共服务是政府在市场失灵的领域发挥作用，并实现社会公平的重要途径。⑭党的十八大从我国进入全面建成小康社会决定性阶段这一战略全局出发，在改善民生和创新管理中加强社会建设作出了具体部署，提出了明确要求。在党的十八大报告中，首次提出了“基本公共服务均等化”要求，在“人民生活水平全面提高”目标中，首先强调的就是“基本公共服务均等化总体实现”，标志着基本公共服务均等化成为了社会建设的重要目标，也成为创新社会治理的重要原则。

基本公共服务是建立在一定社会共识基础上，为实现特定公共利益，根据经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国和地区经济社会稳定和基本的社会正义，保护个人最基本的生存权和发展权所必需提供的公共服务，是一定阶段公共服务应该覆盖的最小范围和边界。基本公共服务是政府的基本责任，是公民的基本权利，它体现了发展的社会属性。⑮基本公共服务均等化是指在基本公共服务领域尽可能使居民享有同样的权利，享受水平大致相当的基本公共服务。均等化并不是强调所有居民都享有完全一致的基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下，保障居民都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是“底线均等”。基本公共服务均等化主要包括两层含义：一是要以保障社会公平为前提，实现人人可以享受到基本公共服务；二是要以提高公共服务水平为方向，不断扩充公共服务的内容领域，不断提高公共服务的质量和效率，让人民群众逐步获得更大范围、更高层次的公共服务。

党的十八大把基本公共服务均等化作为全面建成小康社会的重要目标，将实现基本公共服务均等化作为建设社会主义市场经济、转变经济发展方式的重要手段，指出要“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化”。⑯

近几年，我国大力推进基本公共服务均等化，取得了明显成效。比如我国基本公共卫生服务均等化水平明显提高，2011年，我国城乡居民基本医疗保障水平明显提高，基本医疗保险参保人数超过13亿人，覆盖率达到95%，新农合和城镇居民医保政府补助标准从2010年每人每年120元提高到2011年的200元，政策范围内报销比例从60%提高到70%左右。据初步考虑，2012年城镇居民和新农合政府补助标准将提高到每人每年240元，总人均筹资标准达到300元左右……2011年基本公共卫生服务均等化水平明显提高，保障标准大幅提升，服务项目不断增多，受惠人群持续扩大；……基层医疗机构服务效率明显提高，基层医务人员队伍结构优化，待遇增加，活力增强。基本药物价格明显降低，全国平均下降30%，国家统计局2011年上半年满意度调查显示，城乡居民对基层医改满意度达87.7%，基层医务人员满意度达75.3%。⑰

总之，“基本公共服务均等化”关系到全面建成小康社会和全面深化改革开放目标的实现，关系到社会主义市场经济体制的完善，关系到中国特色社会主义政治建设，关系到改善民生和创新社会治理。可以说，加强基本公共服务体系建设，是党的十八大提出的带有全局性、战略性、前瞻性的重大任务。因此，迫切需要站在新起点、新高度上对如何推进基本公共服务均等化进行深入思考。在实践中要切实改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。

五、行政管理服务化原则

行政管理是指运用国家权力对社会事务的一种管理活动。广义上解释，行政管理是指国家政治目标的执行，包括立法、行政、司法等，也指一切社会组织、团体对有关事务的治理、管理和执行的社会活动。狭义上解释，是指国家行政机关对社会公共事务的管理，又称为公共行政。随着社会的发展，行政管理的对象日益广泛，包括经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各个方面。面对日益复杂的行政事务和各个方面的诉求，建设服务型政府已经成为各方面的共识。李克强指出，要建设依法行政、廉洁高效的服务型政府，坚决防止并严肃惩处权力寻租、权钱交易等违法违规行为。⑱

行政管理服务化的核心就是打造服务型政府，服务型政府就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务。它把为社会、为公众服务作为政府存在的、运行和发展的基本宗旨，是在社会本位和公民本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，以公正执法为标志，按照公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府。

按照许耀桐等学者的观点，建设服务型政府，要根据“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”四大标准以及中国的具体国情，当前中国的服务型政府建设，归纳起来具体有12项主要任务。⑲概括起来讲主要涵盖执政理念、运行机制、权力制约、绩效考核等方面的一些内容，大致包括确立政府职能有限理念、推进政府法治建设、建立权力相互制约和相互协调的运行机制、推进政府机构大部制改革、推进政府绩效建设、推进政府反腐倡廉建设等内容。

近年来，我国各地相继开展服务型政府建设，取得明显成效。比如云南省2010年以来，省委、省政府结合阳光政府、效能政府建设，把构建规范统一的公共资源交易平台，实现公共资源公开、公平、公正交易，作为优化发展环境、深化政务公开、打造服务型政府、促进反腐倡廉建设、从源头上防治腐败的重要内容来抓。⑳

总体来讲，服务型政府应该是“阳光政府、创新政府、责任政府、法治政府”等模式交叉、综合渗透的结果。它的建立与发展应遵循以下途径：

一是在政府行政程序上，要坚持公开透明，建设阳光政府。包括政府组织的使命、办事程序、常用法规以及办事结果等政务在内的内容必须向公众公开。

二是在政府行政职能上，明确建设服务型政府的追求。服务型政府理念要成为政府工作的宗旨，寓管理于服务中，为企业发展和社会进步创造良好的、公平的竞争环境，为公民提供完善的公共服务。

三是在政府运行机制上，建设创新型政府。政府管理制度创新首先是为了提高政府的活力和效率，改进政府的工作绩效。通常来讲，政府是一种自然垄断性组织，只有引入创新、激励和竞争精神，才能提高效率和绩效。其次，政府管理制度还要适应政治、经济、文化、社会等各方面的需要，必须进行管理制度的创新。最后，为了解决国内经济发展、社会稳定、民生改善等日益繁杂的问题，也要求政府制度不断创新。

四是在政府行政技术手段上，建设电子型政府。互联网技术的日益发展使得建设电子政府具有现实的可能。所以说，电子政府是信息化时代和互联网发展的产物，也是建设公共政府体制的重要基础。电子政府的建立，可以使公众能够得到更广泛、更便捷的信息和服务，可以大大降低行政成本，提高政府服务效率，进一步规范政府行为方式，改变政府与企业、公众之间的信息不对称，做到透明化、公共化，从而减少滋生腐败现象产生的温床。

五是在政府行政规则上，依法行政，建设法治型政府是根本要求。市场经济是法制经济，市场运行必须是建立在法律、法规的基础上，它们要求政府必须依法行政、依法管理经济与社会事务，摒弃行政过程中的“暗箱”操作，提高行政效率。政府的所有权力要源于法律，源于人民的授权，使行政过程发生在法律和人民的密切监督之下。

总之，社会治理创新涉及到很多领域和方面，本文选取了五个基本方面展开论述，初步探究了社会治理的一些方面，希望能对该领域的研究有所帮助。

[注释]

①杨光斌主编.政治学导论(第四版)[M].北京：中国人民大学出版社，2000：214.

②杨光斌主编.政治学导论(第四版)[M].北京：中国人民大学出版社，2000：215.

③中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过).

④中共中央宣传部编.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社、人民出版社，2014.

⑤陈家刚著.从社会管理走向社会治理[N].学习时报，2012-10-22.

⑥陈光金著.发展社会组织激发社会活力[EB/OL].人民网(前沿观察)，http：//opinion.people.com.cn/n/2013/1124/c1003-23635855.html，2013-11-24.

⑦创新社会治理的广元实践[EB/OL].中国经济新闻网，http：//www.cet.com.cn/dfpd/bwdqzg/1128034.shtml，2014-3-7.

⑧高健，秦龙.社会公平：中国特色社会治理的核心诉求[EB/OL].求是理论网，http：//www.qstheory.cn/wz/shp/201404/t20140414_340038.htm，2014-4-14.

⑨刘俊祥著.论国家治理的公平化[J].福建论坛，2014(2).

⑩中共中央宣传部编.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社、人民出版社，2014.

⑪中共中央宣传部理论局编.理论热点面对面2013：理性看、齐心办[M].北京：学习出版社、人民出版社，2013：19-20.

⑫中共中央宣传部编.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社、人民出版社，2014.

⑬李步雲著.社會治理創新必須納入法治軌道[N].人民日報，2014-01-15.

⑭薄贵利，顾平安编著.政府管理创新前沿问题研究[A].丁元竹著.促进我国的及泵管服务均等化[C].北京：中国经济出版社，2008.

⑮薄贵利，顾平安编著.政府管理创新前沿问题研究[A].丁元竹著.促进我国的及泵管服务均等化[C].北京：中国经济出版社，2008.

⑯在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告<坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗>，2012-11-8.

⑰我国基本公共卫生服务均等化水平明显提高[N].中国经济导报，2012-2-9.

⑱李克强著.认真学习深刻领会全面贯彻党的十八大精神促进经济持续健康发展和社会全面进步[N].人民日报，2012-11-21.

⑲许耀桐，傅晋豫著.当前中国服务型政府建设的主要任务[J].行政论坛，2013(3).

⑳左超.云南省深入推进公共资源交易市场化改革打造服务型政府[EB/OL].中国台湾网，http：//news.xinmin.cn/domestic/2014/08/29/25252052.html，2014-8-29.

[参考文献]

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