行政决策中的公众参与模式研究

行政决策中的公众参与模式研究

麻心恬

浙江大学光华法学院，浙江杭州310008

摘要：基于行政任务变迁、现代行政法律关系日趋复杂以及全球风险社会的来临，公众参与型行政决策具有“当为”的强制意义，且是行政效能原则的本义体现。但现今行政决策机关过于考量“效率”因素而关门决策，本文拟从制度实践出发论述公众参与模式与决策目的、决策阶段以及决策参与者之关系，探讨行政效能原则在公众参与模式中的深度具象化，并期望为行政决策公众参与提供实践性的理论指导。

关键词：公众参与模式；行政效能原则；决策目的；决策阶段；决策参与者

中图分类号：D912.1

作者简介：麻心恬(1992-)，女，汉族，浙江杭州人，浙江大学光华法学院研究生，研究方向：宪法与行政法学。

一、引言

目前行政法学界研究公众参与的学者仍以论证公众参与的必要性为核心，并未真正提供一套具有操作性的公众参与装置，然而公众参与装置唯有实践化才可彰显其价值。

本文拟以公众参与机制的形式层面为视角，引出现有制度实践中的模糊规定，探讨在基于法规范要求的同时亦应基于现实考量，探讨公众参与模式与决策目的、决策阶段以及决策参与者之关系，以使效率因素融入效能因素考量实现法治、民主以及决策理性，让公众的压抑情绪在公众参与装置中得以妥当释放。

二、面向行政法基本原则新体系的公众参与模式价值

(一)效率与效能的融合

在依法行政-控权价值之外，行政法的另一根本价值是保障和提升行政效能。效能价值以确保和提升行政效能为诉求，是一种积极面向的价值。纯粹的效率原则只考量成本与目标效益之间的对比，考虑程序的简化与加速；广义的效能原则除了这一点外，还考虑手段在达成规范目标方面的效用。其意味着：当公众参与成为一项法律制度以后，决策机关为了确保行政决策的“合法律性”必须按照法规范的要求展开参与活动；同时，决策机关常常基于现实的考虑开展更多的参与活动，以促进决策的“合法性”。

行政效能原则在行政程序法中体现为行政组织在提供公民参与机会(这往往是耗费成本和有操作难度的)与保障程序效率之间做出平衡，而并非像政府机关仅基于效率考量而进行一系列名为“公众参与”实为“关门决策”形式的听证会，其要求基于不同决策目而选择相应公众参与模式。各类公众参与模式的概念厘清并阐述其所对应的行政决策类型有助于行政效能原则在行政程序法上的贯彻，同时使得公众模式与效率模式得以有机融合①。公众参与的引入装置可能会降低“决策制定”的效率，但是它往往会因为切合民意而提高“政策执行”的效率。②妥当的公众参与模式筛选框架有助于基于决策机关视角的效率最大化，亦是行政效能原则的深度具象化。

三、行政决策中公众参与模式的制度实践与理论评判

在中央层面的制度实践方面，截至2014年04月，有关行政决策程序的重要规范性文件仅有国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》、2008年的《关于加强市县政府依法行政的决定》和2010年的《关于加强法治政府建设的意见》，其他27个部委均没有关于行政决策程序的专门规范性文件。而且，上述国务院的三个规范性文件也不是专门针对行政决策的规定。从严格意义上说，我国目前在中央层面上的行政决策程序存在缺失。因而笔者仅对地方制度层面领域的公众参与模式进行总结与梳理。

(一)地方制度层面的公众参与模式

地方行政程序法有关公众参与行政决策的规定，主要集中在对重大行政决策的程序规定。目前，青海省、广州市等省、自治区、直辖市和较大的市根据《立法法》第73条积极展开地方政府立法，专门出台规范重大行政决策的规章或行政规范性文件。在省级政府中，湖南、山东先后以政府规章的形式，出台行政程序规定，规范包括在重大行政决策在内的一系列行政行为。③

笔者对两个颇具代表性的程序规定进行梳理并进行了简单归纳，详见表1：

表1　地方制度层面公众参与模式之规定

(二)公众参与模式之评判——决策目的、决策阶段、决策参与者

通过对上述制度实践层面公众参与模式的研究，行政决策中公众参与模式容有多端，大致有下列(但不限于)④类别：

A.座谈、协商会。

B.开放式听取意见(包括公众调查以及书面争取意见)。

C.听证会。

D.论证会。⑤

由于本文的公众参与仅指公众参与行政决策而言，不包括专家以中立的身份根据决策的需要提供专业的知识和分析，因此在下文评判中笔者并未将论证会模式以及征求专家意见进行论述。同时，笔者拟以新行政程序观中的公众参与程序功能为视角，将行政决策中的公众参与区分为以资讯提供功能为主的参与、以权利利益防卫功能为主的参与和促成决策形成功能为主的参与，以探讨公众参与模式与相应功能类型之间的关系。因而总括形成了如下四种公众参与模式：座谈协商会、听证会、公众调查以及书面征求意见。四种公众参与模式由于其在双向沟通程度、公共接触程度、以处理特定利益能力以及成本等方面的功能设计取向不同，因此其视行政决策目的、行政决策阶段以及行政决策参与者做交互组合运用，存在很大的调和空间，有待针对具体行政决策的考量因素作有最有效率的安排选择。例如，在以“听证会”为主调的公众参与模式之下，工作人员为了保证不同意见均得到发表，应以“开放式听取意见”为辅助模式，事先询问发言者的“立场”，根据其立场，将其分成五到六人的小组依次到前台发言。⑥

1.公众参与模式与行政决策目的相对应

在下表中，资讯提供功能为主的公众参与类型要求遵循参与成本最小以及公共接触能力最大原则，因此公民调查成为其最理想的对应公众参与模式。

权利利益防卫功能为主的公众参与类型要求遵循处理特定利益较强原则以及讨论对决策结果的约束原则，后位原则类似于国外听证制度中的案卷排他性原则。这种公众参与类型对应的应当是听证会。英国普通法上的“自然正义原则”(Natural Justice)和美国宪法中的“正当程序条款”(Due Process Clause)都包含了听证(hearing)的理念，从渊源上可以看出，听证制度主要是出于对公民权利的保护，其本质是为了进行权益防卫。学界目前对我国实践中运行的听证制度的批评也主要集中中在听证笔录对决策结果没有法定拘束力上，也在另一层面上印证了听证会对决策结果的法律约束力。

就促成决策形成功能的公众参与类型而言，其主张双向沟通能力较强原则，因此座谈会以及书面征求意见成为首选。在我国，座谈会是行政机关与公众面对面谈心的过程，一般而言座谈会的内容对决策目标的确立没有约束力，通常是为了让公众抒发观点和情绪，抚平公众的不满情绪，并将政府的决策理由和对公共利益的考量语重心长地慢慢道来，令公众认同和理解所作的决策。因此，就座谈会的用意来看，座谈会是促成判断形成型最妥当的公众参与模式，详见表2⑦：

表2　参与模式与决策目的相匹配

2.公众参与模式与行政决策阶段相对应

在筛选《青海省人民政府重大行政决策程序规定》中有关公众参与模式内容时，笔者发现此规定决策环节分为两大部分，不仅将公众参与模式应用于促成决策形成阶段⑧，也将其应用于决策的执行以及监督环节，并且在各阶段采用与其阶段相对应的不同种公众参与模式。例如在行政决策的前阶段，公众参与模式采用的方式通常是公民调查以及书面征求意见。在此决策建议阶段期间，参与者不但会对决策准备期间提出很多问题，也会预设一系列之后阶段⑨可能产生的种种反对意见、批评以及理由。在决策程序的后阶段，则可视具体情况采用听证会、座谈协商会以及开放式征求意见等公众参与模式。

虽然《青海省人民政府重大行政决策程序规定》将公众参与模式与决策阶段相对应的做法最终可纳入公众参与模式与行政决策目的相对应这一范畴中，但它独有远见地关注了行政决策的分阶段性和程序性，并将公众参与模式应用于对决策的执行和监督环节，更具有实践可操作性，可为其他各地区在制定法规规章时所借鉴。亦正如城市规划中的公众参与模式制度，其针对特定规划阶段分别作了相关规定。虽然规定内容只是将各类别公众参与模式纳入条文，但是应认可其关注规划阶段的前瞻性，并且个案复杂程度亦无法仅用个别具体条文便能表述最妥当的公众参与模式，此乃复杂的博弈过程。

3.公众参与模式与行政决策参与者相对应

此外，各种参与模式对参与者的身份类别也有相当程度的影响。如下表所示，对书写能力很强的人而言，表示书面意见固无问题，但对蓝领工人而言，而以参与座谈协商会较能驾轻就熟。所以，地方居民的组成，也将影响参与模式的选择，详见表3⑩：

表3　各类参与模式所适合的参与对象

上述各类功能定位下的公众参与模式都有共同的两个功能：一是通过参与格局的设置增加行政决策的可接受性；二是通过参与中的信息释放，克服决策中的信息不对称，从而促成理性决策的形成。

值得提出的是，由于参与模式的多样性和多变性，上述的理论模型仅仅是一个简单的框架式列举，仅仅作为指导性的提示以及启示，相关部门应当针对行政决策的个案性质，并参酌上述参与模式的优点与缺点等个别特性(实践中的公众参与模式可能混合前述三种决策目的以及多种公众参与者类别)作自由选择与组合。

在上述有关研究地方制度层面的公众参与模式时，有不少地区将其出台的重大行政决策规章或行政规范性文件局限在“听证”字眼上而未作其他相关公众参与模式制度的完善，其未考量各类公众参与模式的个别特性而将公众参与模式仅局限概括为听证会。此外各地区均未考虑地方居民的组成对参与模式的选择，这均在一定程度上反应了我国完善行政决策参与模式制度的偌大空间。

四、结语

反思上述公众参与模式的制度面成因，立法设计仍重点落足于行政决策的狭义“效率”考量，未深刻阐明行政效能原则本义，完善公众参与模式制度任重而道远。值得提出的是，上文所论述的公众参与模式是一个简单的框架式列举，仅仅作为指导性的提示以及启示，相关部门应当针对行政决策的个案性质，并参酌上述参与模式的优点与缺点等个别特性(实践中的公众参与模式可能混合前述三种决策目的以及多种公众参与者类别)作自由选择与组合，综合多方因素博弈之下的公众参与模式在兼顾效率价值的同时最大化了效能价值，使得公正模式与效率模式融为一体。

[注释]

①公众参与模式中的公众参与体现为公正模式，而公众参与模式与行政决策目的相对应则体现为效率模式.行政决策过程中，公众模式与效率模式之间的冲突是确实存在的，但并非不可调和，其具有内在一致性.一个理想的行政决策过程应是公众与效率的完美统一两者的协调兼顾，是提高行政决策质量的基本路径.

②刘瑜.民主的细节[M].上海：三联书店，2009：175.

③截止2014年5月，通过地方法律规范和规范性文件对重大行政(或事项)决策程序进行规定的省区(市)级立法有十四个，分别是：汕头市人民政府重大决策量化标准规范(2014.03.01实施)、广西壮族自治区重大行政决策程序规定(2014.01.01实行)、苏州市重大行政决策程序规定(2014.01.01实行)、广东省重大行政决策听证规定(2013.06.01实行)、广州市重大行政决策程序规定(20011.01.01实行)、青海省人民政府重大行政决策程序规定(2009.4.1施行)、云南省人民政府重大决策听证制度实施办法(2009.03施行)、湖南省行政程序规定(2008.10.01施行)、江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定(2008.10.01施行)、天津市人民政府重大事项决策程序规则(2008.7.1施行)、广西壮族自治区行政机关重大决策程序暂行规定(2008.1.1施行)、甘肃省人民政府重大决策程序暂行规则(2007.5.1施行)、重庆市政府重大决策程序规定(2006.1.1日施行)、四川省人民政府重大决策专家咨询论证实施办法(试行)(2004.12.27施行).

④值得提出的是，基于民主法治原则的引申，上述公众参与模式的纳入乃基于法规范要求，其次，在许多场合，法律或命令虽无明文要求，或仅

作最低度要求，但因个案的性质，在现实的要求下，行政决策单位仍有进行或扩大公众参与的必要.

⑤刘瑜.民主的细节[M].上海：三联书店，2009：175.

⑥刘瑜.民主的细节[M].上海：三联书店，2009：175.

⑦Bishop A B.Public participation in environmental impact assessment[J].Environmental Impact Assessment，Lyndon B.Johnson School of Public Affairs，University of Texas at Austin，1975：219-236.

⑧决策建议阶段以及决策准备阶段.

⑨如决策审定阶段以及决策执行与监督阶段.

⑩Westman W E.Ecology impact assessment and environmental planning[M].John Wiley & Sons，1985：118.

[参考文献]

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