丝绸之路经济带核心区重要增长极：新疆自由贸易试验区建设构想研究

丝绸之路经济带核心区重要增长极：新疆自由贸易试验区建设构想研究

高志刚张燕刘雅轩

摘要新疆自贸试验区建设任重道远，既要借鉴上海自贸试验区的理念和经验，又要从自身实际出发，凸显新疆临近中亚特色和区位优势，发挥丝绸之路经济带核心区的平台作用，推动中国新疆与中亚乃至丝绸之路其他沿线国家的深度融合。加强自贸区顶层组织机构设计，着力推广28项改革事项；依托“对口援疆”的政策资金建设自贸区；“四园”强强联合，推动国际贸易和国际物流发展；借鉴负面清单模式，结合实际提高清单质量；加强法制环境建设，提高抵御风险能力。

关键词丝绸之路经济带核心区新疆自贸试验区建设构想一区四园

文章编号中国图书分类号F127

基金项目：本文系国家社科基金重点项目“中国新疆与中亚国家的能源与贸易互联互通建设战略研究(13AZD083)”、 国家社科基金重大项目“中国新疆周边国家经济安全机制比较和整合研究”(14ZDA088)、新疆软科学项目“丝绸之路经济带框架下中国新疆与中亚国家区域经济合作战略研究”(201442103)的阶段性研究成果。

作者简介：(

□新疆财经大学经济学院院长、教授、博士生导师

上海自贸区自2013年9月29日挂牌以来，全面推动制度创新，扩大开放、功能拓展、产业升级等方面的工作任务，保持了自贸试验区的顺畅运作和试点的稳步推进，保持了自贸试验区经济持续健康发展的良好势头①。党的十八届三中全会明确指出，为构建开放型经济新体制，放宽投资准入，加快自由贸易区建设。2014年12月5日，中共中央政治局就加快自由贸易区建设进行第十九次集体学习。习近平总书记强调，加快实施自由贸易区战略，是适应经济全球化新趋势的客观要求，是全面深化改革、构建开放型经济新体制的必然选择，也是我国积极运筹对外关系、实现对外战略目标的重要手段。积极同“一带一路”沿线国家和地区商建自由贸易区，使我国与沿线国家合作更加紧密、往来更加便利、利益更加融合②。此后，全国各省市推动自贸区建设的进程不断加快。第二批自贸区试验区有天津、广东和福建：天津自贸区积极探索投资和服务贸易便利化改革；广东自贸区以粤港澳合作为主题深化合作；福建打造海西自贸区，实现对台合作。随着第二批自贸试验区名单(天津、广东、福建)的确立，各省(区、市)竞争第三批自贸试验区的趋势也愈演愈烈，其他省份也陆续提出建立自由贸易区的申请。河北省提出“积极争取国家在曹妃甸设立自由贸易区”；辽宁省提出“争取国家批准设立大连自由贸易试验区”；山东省提出“支持青岛市申办建设自由贸易港区”；浙江省积极争取设立舟山自由贸易港区；黑龙江争取设立中俄自由贸易区；吉林省表示将“推动设立吉林省自由贸易园区”；湖北省提出“积极推进武汉内陆自由贸易试验区申报和建设”；四川省提出“支持成都争创西部内陆自贸区”。

上海自贸试验区作为我国先行示范区，已逐步形成一系列“可复制、可推广”的改革创新成果，为新疆自贸试验区的建立奠定了基础。国家实施“丝绸之路经济带”战略以来，为加强与丝路沿线国家的经济交流与合作，促进中国向西开放的广度和深度，确定地处我国西部边陲、与八国接壤的新疆作为建设丝绸之路经济带核心区，使新疆承担着不可替代的责任和使命。新疆要充分利用自贸试验区这一契机，实施丝绸之路经济带核心区战略，进一步深化互联互通建设，打造丝绸之路经济带核心区增长极和对外开放格局升级版。

一、新疆建设自贸试验区的必要性和重大意义

(一)新疆建设自贸试验区的必要性。

一是自贸区是国家战略有效实施的重要依托。多边贸易体制和区域贸易安排一直是驱动经济全球化向前发展的“两个轮子”。我国经济发展进入新常态，妥善应对我国经济社会发展中面临的困难和挑战，更加需要扩大对外开放。加快实施自由贸易区战略，是适应经济全球化新趋势的客观要求，是全面深化改革、构建开放型经济新体制的必然选择，是我国积极参与国际经贸规则制定、争取全球经济治理制度性权力的重要平台，也是我国积极运筹对外关系、实现对外战略目标的重要手段。继西部大开发战略之后，国家又出台了一系列惠及新疆的战略构想。“对口援疆战略”实施已有四年多，成效显著，新疆的经济取得了长足的发展。2013年，新疆生产总值为8360.24亿元，增速达11%；人均生产总值37181元，增速达10%；新兴产业和先进制造业发展迅速，现代产业体系不断完善。2014年，中央确定新疆为丝绸之路经济带建设核心区，把新疆的发展纳入国家战略，新疆迎来了更高起点的发展平台和新的机遇。但是，国家政策的实施应有相应的载体作为依托，而自贸试验区则是目前我国开放程度最高的制度安排和政策平台③。在新疆成立自贸试验区将为惠及新疆的国家战略提供有力的支撑，为国家构建向西开放型经济新体制提供试验平台。

二是自贸试验区是我国向西开放至关重要的环节。2008年国际金融危机以来，我国东部沿海地区的外向型经济受国际经济疲软的制约，外部市场不断萎缩，对我国经济影响较大，而我国与中亚、西亚、南亚等国毗邻的西部地区陆地边境优势还未得到充分发挥，因此向西开放可成为我国构建开放型经济的又一途径。随着我国对外开放程度的不断加深，新疆在我国向西开放战略中的地位日益上升。凭借独特的地缘政治和人文优势，新疆与中亚国家的经贸联系日益密切，而且中亚国家普遍对丝绸之路经济带建设有很大的积极性，加快双方贸易便利化是双方共同的诉求。因此，实现进一步开拓中亚市场并使我国融入欧洲发达经济体的对外开放目标，建立新疆自贸区将成为至关重要的一步。此外，新疆作为中哈跨境合作中心已有多年，并且拥有霍尔果斯和喀什两个经济开发区以及阿拉山口和喀什两个综合保税区，建设自贸区的很多条件日趋成熟。

(二)新疆建设自贸试验区的重大意义。

一是有利于新疆的发展与“丝绸之路经济带”战略进行实质性的对接，能更好地建设核心区。自贸试验区建立之后，境内关外模式将为中国新疆与丝路沿线国家之间的经贸往来提供更为快捷优质的服务，成为贸易畅通、货币流通和政策沟通的重要支撑，可推动丝绸之路经济带贸易便利化进程。

二是有利于承接东中部产业转移，发展丝路产业。自贸区需要产业作为载体，形成园区实体经济，在新疆设立自贸试验区，以区内更加优惠的扶持和发展政策吸引内地企业落地园区，形成产业聚集效应，构建新疆丝路产业体系，不仅能缓解内地产能过剩压力，还可以借力助推新疆产业结构转型升级。

三是有利于打破包括新疆在内的我国西北其他地区向西开放的瓶颈。中亚地区已然成为我国向西开放通达欧洲的必经之地，以自贸区这一便捷通道扩大与中亚各国之间的互惠贸易范围，成功实现新疆与中亚国家的次区域合作，在一定程度上可以应对“俄白哈关税同盟”扩员后所面临的关税壁垒等问题。

四是有利于带动新疆的就业，进而促进新疆的社会稳定和长治久安。自贸试验区建设将成为“丝绸之路经济带”战略实施的重要抓手，园区建设将吸纳更多的劳动力，促进当地人员就业，这在很大程度上不仅能提高收入水平和改善居民生活条件，也有利于新疆的社会稳定和经济发展。

二、新疆建设自贸试验区的有利条件

(一)拥有建立自贸实验区的地缘区位优势和硬件基础。

新疆地处我国西北部，位于亚欧大陆地理中心，毗邻八国，是我国边境线最长的省区，地缘区位优势明显。目前，新疆共有29个对外开放口岸(17个一类口岸和12个二类口岸)，具备国际联运和国际合作的基础，也是我国向西开放的重要门户，具有对外开放和对内辐射的优势。

新疆霍尔果斯经济开发区地处国道312线(上海-霍尔果斯口岸)、陇海-兰新铁路国际新通道的最西端，中哈铁路的连接点，距乌鲁木齐市670千米，距哈萨克斯坦阿拉木图市378千米，具备跨境物流运输的便利条件④。现有中哈霍尔果斯国际边境合作中心位于霍尔果斯经济开发区内，作为中国首个跨境经济、贸易、投资合作中心，自2011年封关运营以来状况良好，积累了丰富的管理经验，跨境自贸区海关监管、出入境边防检查等方面的前期制度准备较为充分。另外，乌鲁木齐在出口加工区的基础上积极筹建综合保税区，而喀什综合保税区和阿拉山口综合保税区的成立也极大地夯实了新疆对外贸易的基础。

(二)自然资源优势和人文优势。

新疆土地面积166.49万平方千米，地大物博，矿产种类较多而且储量大，已发现的矿产有139种，尤其是石油、天然气、煤炭资源量分别占全国陆上资源量的30%、34%、40%，风能、太阳能等清洁可再生能源可利用量居全国前列，是我国重要的能源接替区。随着中哈原油管道、中亚天然气管道等大型能源合作项目相继投运，新疆已经成为“丝绸之路经济带”的能源枢纽，为我国能源战略安全提供重要保障和支持。新疆还是一个多民族聚居的地方，作为丝绸之路经济带上东西方多元文化的交汇点，经过长期的相融共生发展，形成了独特的地域文化和民族文化。境内的维吾尔、哈萨克、柯尔克孜、塔吉克、俄罗斯等少数民族都是跨界而居，双方血缘相亲，民族相连，语言相通，风俗相近，传统友谊源远流长，具有建设“丝绸之路经济带核心区”得天独厚的人文优势。

(三)19省市对口援疆的长期战略优势。

2014年5月召开的第二次中央新疆工作会议，明确提出把对口援疆作为长期战略，而且对援疆工作提出了新的要求，把有利于社会稳定和长治久安作为根本目标，更加重视南疆地区经济的发展，更加重视惠及当地，更加重视经济社会全面发展，实现参与式、包容性、融合式发展，确保到2020年新疆全面建成小康社会目标基本实现。

19省市对口援疆工作开展以来取得了显著的成就，新疆的民生建设、经济发展、产业发展和民族关系改善等方面都实现了新的跨越。中央在政策上给予新疆大力和特殊支持，保证新疆发展拥有稳定的环境和人力、物力、财力基础。尤其是借助于上海、广东、福建和天津对口援疆的有利条件，可以有效借鉴这些地方建设自贸实验区的经验。

(四)新疆作为丝绸之路经济带核心区的战略地位优势。

国家明确了新疆作为丝绸之路经济带国内段的核心区，新疆正以崭新的姿态充分发挥区位、人文和政策优势，努力建设区域性交通枢纽中心、商贸物流中心、金融中心、文化科教中心和医疗服务中心，新疆的发展显示出巨大的发展潜力和美好的发展前景⑤。核心区确定之后，新疆迅速作出反应，出台了相关实施意见和行动计划推动核心区建设，其中交通方面将分北中南三线分别从我国东部最发达的三个经济圈(环渤海、长三角、珠三角)自动向西经新疆通往西亚、中亚、南亚和俄罗斯。3条通道建设完成之后，新疆将成为丝绸之路经济带区域性的交通枢纽中心，便利的交通优势又为另外四个中心的建设奠定了坚实的基础，进一步深化中国新疆全面的对内对外开放格局。

(五)可借鉴上海自贸区成功的经验。

四、新疆建设自贸试验区的思路和构想

(一)建设思路。

第二批获批的广东、福建、天津以及扩容后的上海自贸试验区，都存在“一区多园”的情况，借鉴这些自贸试验区的经验，新疆自贸区可采取一区四园模式，整合乌鲁木齐、喀什、霍尔果斯和阿拉山口的各自优势，形成合力，提高申报新疆自由贸易试验区的成功率。新疆自由贸易试验区范围涉及乌鲁木齐出口加工区、喀什经济开发区(喀什综合保税区)、霍尔果斯经济开发区、阿拉山口综合保税区四地，以乌鲁木齐为主导，与喀什、霍尔果斯、阿拉山口一起形成“一心+三翼”的空间布局。

(二)功能定位。

新疆自贸区的定位是打造丝绸之路经济带沿线自由贸易试验区，以中亚国家为重点，辐射丝绸之路经济带沿线其他国家，促进经贸合作、投资贸易便利化及丝路产业建设。

乌鲁木齐依托出口加工区和拟建的综合保税区建设综合型自由贸易区，旨在推广上海自贸区一系列可复制的成果并探索全方位开放的经验，重点定位金融领域和现代服务业开放领域，推动贸易转型升级，对新疆自贸区进行统筹管理。

喀什经济开发区可依托喀什综合保税区，重点面向吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦、塔吉克斯坦和巴基斯坦，利用独特的区位和便利的交通优势，建设以保税仓储为重点的物流型自由贸易区，以及金融贸易区和优势资源转化加工区。

霍尔果斯经济开发区可依托中哈霍尔果斯国际边境合作中心和拟建的综合保税区，建设出口加工型自由贸易区、跨境人民币创新金融业务试点区、区域性国际金融港以及国际旅游示范区，发展转口贸易和跨境旅游。

1948年，佛州议会成立了中南佛州洪水管理局，作为美国国会对口陆军工程兵团的州级机构，负责配合陆军工程兵团修建各种水利工程以及项目完工之后的运行、维修和管理工作。同时，州原有的沼泽地排水局与湖区防洪局及其职能一并划归新成立的中南佛州防洪管理局，这也是佛州南方水资源管理局的前身。

阿拉山口综合保税区以阿拉山口口岸为依托，重点面向哈萨克斯坦，发挥综合保税区的功能政策，开拓中亚、西亚和欧洲市场，建设区域国际物流中心(国际中转分拔物流配送分中心)、保税加工制造业基地、国家石油储备库和金属矿石储备基地及配套加工基地。

(三)运作机制。

新疆自贸区一区四园的管理运作模式，在明确各自定位的基础上，充分借鉴上海自贸区在建立以负面清单管理为核心的外商投资管理制度、以贸易便利化为重点的贸易监管制度、以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度、以政府职能转变为核心的事中事后监管制度等方面可复制、可推广的改革创新成果，加强自身建设。

新疆成立自贸试验区管理机构，由自治区人民政府的派出机构——自贸试验区管委会统筹管理，同时乌鲁木齐、喀什、霍尔果斯、阿拉山口等各个片区成立相应管理机构，最大限度下放管理权限。这些片区管理机构虽为所在市政府派出机构，却将可行使自治区一级管理权限。自贸区管理体制的核心是“统筹管理、分级负责、精干高效”，要既有利于合力推动自贸试验区建设，又有利于各片区独立自主运作。

乌鲁木齐出口加工区(拟建的保税区)采取深层次开放性、综合型的运作模式，涵盖多个领域，实施外商投资准入特别管理措施(负面清单)管理模式。喀什经济开发区采取保税物流运作模式，实行多种优惠政策，建设以保税仓储为重点的物流型自由贸易区。霍尔果斯经济开发区(拟建的保税区)采取加工运作模式，可利用国际边境合作中心推广跨境电子商务模式，先销售后生产，出口高附加值加工产品。阿拉山口综合保税区运用“境内关外”运作模式，把阿拉山口口岸建设成为集贸易、物流、进出口货物落地加工、边境旅游等为一体的复合型口岸，推动口岸由通道型经济向综合区域型经济转型。

五、推进新疆自贸试验区建设的对策建议

(一)加强自贸区顶层组织机构设计，着力推广28项改革事项。

首先，设置自贸区自治区级领导协调机构，负责组织拟订自贸试验区法规，建立健全法规体系，指导各片区做好相关配套制度工作；研究拟订自贸试验区发展规划和计划，组织研究自贸试验区发展重大问题；研究推动出台自贸试验区综合改革、投资、贸易、金融等政策并指导实施等任务。各片区依托现有的管理架构，设立自贸试验区片区管理机构，作为所在市人民政府的派出机构，负责属地范围内的自贸试验区具体事务。

其次，根据《关于推广中国(上海)自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》(国发〔2014〕65号)，新疆可复制借鉴推广的改革事项28项。其中，在投资管理领域包括外商投资广告企业项目备案制、涉税事项网上审批备案等9项；贸易便利化领域包括全球维修产业检验检疫监管、中转货物产地来源证管理等5项；金融领域包括个人其他经常项下人民币结算业务、外商投资企业外汇资本金意愿结汇等4项；服务业开放领域包括允许融资租赁公司兼营与主营业务相关的商业保理业务、允许设立外商投资资信调查公司等5项；事中事后监管措施包括社会信用体系、信息共享和综合执法制度等5项。

(二)依托“对口援疆”的政策资金建设自贸区。

随着援疆工作的继续深入，内地发达省市持续增加的援疆资金规模，将为新疆自贸区的建设奠定厚实的物质基础，提供了强而有力的资金保障。与此同时，建设新疆自贸区这一宏伟工程也将为援疆资金的合理高效配置提供多元化的投资渠道，从而切实实现“对口援疆”政策的“优势互补、共赢发展”的成效。

(三)“四园”强强联合，推动国际贸易和国际物流发展。

新疆自由贸易试验区可发挥乌鲁木齐出口加工区、喀什经济开发区、霍尔果斯经济开发区、阿拉山口综合保税区的联动作用，解决一区四园之间协调问题，并结合各自的功能定位形成相应的产业支撑。以乌鲁木齐为中心，向西形成三条通道，加紧提升霍尔果斯公路等级、筹建阿拉山口高速铁路海关，扩大中亚一新疆油气管道建设，尽快推进中吉乌铁路建设项目启动、筹划准东一富蕴一北屯一吉木乃口岸铁路建设项目和推进中巴铁路项目筹划工作，确保交通运输多样化、现代化，做大做强交通运输网络化建设，形成“丝绸之路经济带”交通运输的骨干线⑧，将新疆打造成丝绸之路经济带交通枢纽中心和跨境国际物流中心，加深新疆与沿线国家的经贸往来。

(四)借鉴负面清单模式，结合实际提高清单质量。

建立自贸区的直接目的之一就是推动贸易投资便利化，上海自贸区负面清单管理模式在很大程度上推动了贸易投资便利化，新疆建设自贸区在借鉴这一成功管理模式同时，还要积极探索。探索负面清单模式将有助于我国的贸易规则与国际贸易新规则相接轨，进一步增强外国投资者开展对华贸易和投资的信心与积极性，也有助于鼓励国内企业创新，减少政府审批，依靠市场机制打破垄断⑨。新疆自贸区的负面清单要结合新疆贸易的实际情况，清单不可面面俱到，要提高清单质量，减少隐性进出壁垒，明确投资准入标准，旨在增进贸易投资便利化。

(五)加强法制环境建设，提高抵御风险能力。

新疆自贸试验区建立之后，新的贸易业务、投资制度等新的问题都应当有相应的立法进行规定，规避实施负面清单管理模式、贸易投资便利化可能带给市场及企业的安全风险问题。建立全面具体的自贸区投资贸易监管制度，健全投资贸易服务体系，加快金融制度创新，拓宽中资企业投融资渠道，统一规范自贸区内外法律适用机制，设立专门机构解决投资贸易争端问题，通过良好的法制环境提高抵御经济风险能力。

注释：

①内蒙古发展研究中心：《全国部分省市自贸区申请推进情况》[DB/OL]，2014年，http://www.nmg.cei.gov.cn/。

②《加快实施自由贸易区战略加快构建开放型经济新体制》[DB/OL]，http://fta.mofcom.gov.cn/article/ftanews/201412/19394_1.html。

③信莲：《中央支持新疆建设丝绸之路经济带核心区》[DB/OL]，2014年，中国日报，http://caijing.chinadaily.com.cn。

④苏军亚.：《新疆可复制上海自贸区经验》[DB/OL]，2015年，新疆网，http://www.xinjiangnet..com.cn/。

⑤张倪：《秉承向西开放战略自贸区成丝路经济带建设抓手》[J]，《大陆桥视野》，2014年第10期，第28～31页。

⑥沈田、木合塔尔·阿不都如苏利：《新疆在丝绸之路经济带设立自贸区的条件已具备》[DB/OL]，http://news.163.com/。

⑦张建平：《2014年自贸区改革任重道远》[J]，《中国物流与采购》，2014年第4期，第40页。

⑧许建英：《“丝绸之路经济带”视野下新疆定位与核心区建设》[J]，《新疆师范大学学报》，2015年第1期，第61～67页。

⑨祝佳音：《中国上海自贸区建设的进展问题及政策建议》[J]，《吉林金融研究》，2014年第7期。

高志刚新疆财经大学经济学院院长、教授、博士生导师

张燕新疆财经大学经济学院2013级硕士研究生

刘雅轩新疆财经大学经济学院副教授，博士)

〔责任编辑：石梦华〕

●“丝绸之路经济带”专题研究