新标准下工程开工令签发若干问题的探讨

刘勇（淮北职业技术学院建筑工程系，安徽淮北235000）

新标准下工程开工令签发若干问题的探讨

刘勇
（淮北职业技术学院建筑工程系，安徽淮北235000）

建设工程开工前施工单位应向监理人提交开工报审表和相关资料，监理人就工程是否具备开工条件进行审查，经发包人同意后签发开工令。新近颁布实施的一系列标准对建设工程开工前项目管理机构的组建、合同管理、建筑务工人工费和安全文明施工费专户管理、专项施工方案的审批、施工机械管理等条件提出了新要求。只有做好开工审查才能保证施工的顺利进行，顺利完成合同预定的目标。

开工报审表；审查；开工令；签发；合同管理

《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2013-0201）通用条款7.3.2条要求“监理人应在计划开工日期7天前向承包人发出开工通知，工期自开工通知中载明的日期起算”[1]；《建设工程监理规范》（GB/T50319-2013）第5.1.8条规定“总监理工程师应组织专业监理工程师审查施工单位报送的工程开工申请表及相关资料，由总监理工程师签署审查意见，报建设单位批准后，总监理工程师签发工程开工令”[2]。由此可见工程开工令的签发既涉及时限问题，也涉及开工条件的审查问题，不具备开工条件就不能签发开工令。近几年国家颁布实施了一系列新规范、新文本、行业规章，与老的标准相比这些新标准对工程开工令的签发条件提出了新的要求，下面就新增加的若干问题加以探讨。

1　项目管理机构的组建问题

工程开工前施工单位应建立起满足项目施工要求的质量管理体系、技术管理体系和质量保证体系，这样才能保证工程项目的安全施工和工程质量。而这些管理体系能否有效、能否运转正常，取决于由项目关键岗位人员所组成的项目管理机构的工作质量。建设工程施工项目现场关键岗位人员包括项目经理、技术负责人、施工员、质量员、安全员、标准员、机械员、资料员、劳务员、取样员（可兼职）等[3]。项目管理机构的组建包括这些人员的任职资格和人员数量两方面的问题。

1.1任职资格问题

担任项目管理机构关键岗位工作的人员，必须是受过专门培训取得建设行政主管部门颁发的相应岗位资格证书的人员，否则不得上岗。其中项目经理、项目技术负责人应由其所在企业任命。项目经理不仅要具有注册于本企业的建造师注册证书，还应取得省级住建部门颁发的安全生产考核合格证B证；新标准根据工程规模和技术复杂程度从学历、技术职称和专业技术管理经历等方面对项目技术负责人提出了明确的任职资格要求，比过去只作笼统规定更具有可操作性。文献[3]规定：对需由特级施工总承包资质才能承建项目的技术负责人应具有本科及以上学历、与工程项目相适应专业的高级职称、从事相关专业技术管理10年以上；需一级施工总承包资质承建项目的技术负责人应具有大专及以上学历、与工程项目相适应专业的中级职称、从事相关专业技术管理8年以上；其他工程的项目技术负责人应具有中专及以上学历、与工程项目相适应专业的助理工程师职称、从事相关专业技术管理5年以上。根据《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2013-0201）和《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》（建市[2014]118号）的规定，施工单位在施工现场派驻的项目负责人、技术负责人、质量负责人、安全管理负责人与施工单位应订有劳动合同，建立劳动工资关系并由企业为其缴纳社会养老保险，只要有一人以上未建立上述关系的就会被认定为挂靠施工[4]。施工单位在报送开工报审表时应提供相应证明资料，否则将不能通过审查。监理、建设单位发现挂靠施工行为也负有向建设主管部门报告的义务。

1.2人员数量的要求

施工单位应根据工程项目规模的大小、技术复杂程度及专业要求配备满足施工管理要求的质量、安全生产等方面的管理人员。根据文献[3]、[5]施工项目关键岗位人员配备标准的规定，对房屋建筑和装饰工程建筑面积不大于10000m2的应配备至少6人，其中质量员、安全员各不少于1人；10000～50000m2的至少8人，其中质量员、安全员各不少于2人；50000～100000m2的至少10人，其中质量员不少于2人、安全员不少于3人；100000m2以上的工程每增加50000m2施工员和质量员各增加1人。对市政基础设施工程、设备安装工程的管理人员按工程造价的大小配备，工程造价≤5000万元的至少6人,其中质量员、安全员各不少于1人；5000万元～1亿元的至少10人，其中质量员、安全员各不少于2人；1～1.5亿元的至少11人，其中质量员不少于2人、安全员不少于3人；造价在1.5亿元以上的工程造价每增加5000万元，施工员、质量员各增加1人。

审查时还要特别注意劳务分包单位也应配备项目专职安全生产管理人员，这一要求在实际工作中很容易被忽视。劳务分包单位施工人员在50人以下的应不少于1名；50～200人的不少于2名；200人及以上的不少于3名。同时劳务分包单位还应根据所承担的分部分项工程施工危险性的实际情况增加安全生产管理人员，配备总数不得少于工程施工总人数的5‰[5]。

2　施工许可证问题

根据《中华人民共和国建筑法》和《建筑工程施工许可管理办法》（住房和城乡建设部令18号）的有关规定，工程项目开工前“发包人应当办妥工程开工所需的各项审批许可手续”[6]，否则就属于违法施工。严格意义上讲，施工项目未取得施工许可证（或未经开工报告审批）等许可手续的是不能开工建设的，监理人也不应签发开工令。但监理人作为发包人委托的咨询单位无权阻止委托人在无施工许可等情况下强行开工的指令，最多也只有建议权，使得监理人在实际工作中处于两难境地。不签发开工令，工程实际已经开始施工；签发开工令，施工又是违法的。这也是长期困扰监理单位和主管部门的一个难题。2013版建设工程监理规范不再把是否取得施工许可证等作为监理签发开工令的必备条件解决了这个难题[7]。这一改变主要是因为土地使用证、规划许可证、施工许可证等各项许可审批是建设单位的行为，监理人无权干涉，而开工令签发的审查针对的是现场施工条件是否满足开工需要，这是两个不同性质的问题；监理单位是咨询性质的单位，其对工程项目的管理权主要是基于委托人在监理合同中的授权，监理人无法承担委托人授权以外的责任。所以如果施工单位报送开工申请后，只要经审查施工现场具备了开工条件，即使建设单位暂时还未取得施工许可证，监理人在经发包人批准的情况下也应签发开工令。但从合同“诚实信用”的履行原则出发，监理人在所签发的开工令时可以注明“施工许可证暂未办理”的意见，以提醒委托人。

3　合同管理方面

工程开工令签发之前发承包双方必须已经签订了书面承包合同。合同管理是监理人项目管理中最核心的工作。

3.1总承包合同的备案问题

建设工程的施工由于合同标的额大、履行周期长、容易产生纠纷等特点，以及国家对工程建设推行信息化管理的需要，建设工程施工合同实行备案管理制度。以往的规定是施工合同签订后由承包单位送到有关部门办理合同备案手续。2014年11月1日开始施行的《安徽省建设工程造价管理条例》第十一条第3款规定，“合同签订之日起十日内，发包方应当将与承包方订立的合同送工程所在地建设主管部门备案”[8]，即合同的备案主体发生了改变。同时该条例第十六条还规定“发包方支付工程款时，应当将相应建筑务工人工费、安全文明施工费转入承包方在银行开立的专户”[8]。根据该规定，开工审查时施工单位还应提供在银行开立这两项专用结算账户的证明资料。

3.2关于分包

承包人应按专用合同条款的约定进行分包，确定分包人。如果合同中未约定分包内容，承包人在分包之前应取得发包人的同意，否则就是违法分包。承包人必须将工程分包给具有相应资质和承包能力的分包单位，并订立书面分包合同。除总承包合同另有约定外，承包人应在分包合同签订后7天内向发包人和监理人提交分包合同副本[1]。监理人在进行开工审查时不仅应审核总包单位对分包单位的管理制度、分包单位的资质、分包单位的主要施工管理人员资格等，还应在施工过程中对分包单位的施工人员实行实名制管理[1、3]。

如果专业工程由发包人直接发包，监理人还应审核发包人与承包人、由发包人直接发包的专业工程的承包人之间是否签订了施工现场统一管理协议，该协议应作为专用合同条款的附件[1]以利于总承包单位的现场管理。

4　工程开工报审表及相关资料的审查

工程开工报审表及相关资料的审查，主要是施工单位所报开工报审表的形式审查和《建筑工程施工质量验收统一标准》（GB50300-2013）中“施工现场质量管理检查记录表”所列内容的审查。

4.1工程开工报审表的形式审查

工程开工报审表中建设项目或单位工程的名称应与施工图中的工程名称一致。开工报审表是施工单位自查认为具备开工条件后提出的开工申请，是施工企业的行为而非项目部的行为，所以开工报审表虽然由项目经理代表施工单位签字申报但应加盖施工单位公章。实际工作中不少开工报审表只加盖项目部印章是不符合规定的。

4.2相关资料的审查

新版统一验收标准（GB50300-2013）与老版验收标准（GB50300-2000）规定的“施工现场质量管理检查记录表”内容差异不大，这里仅就增加的要求进行讨论。

4.2.1施工组织设计、专项施工方案

施工组织设计是指导工程施工的纲领性文件。合同通用条款规定承包人应在施工合同签订后14天内，但至迟不晚于开工令载明的开工日期前7天向监理人提交详细的施工组织设计，并由监理人报送发包人[1]。施工组织设计提交前施工单位应先完成企业内部审批，即应先由施工单位的技术、质量、安全部门审核，然后由施工单位技术负责人审查批准后方可提交。发包人和监理人在收到施工组织设计后7天内确认或提出修改意见。对监理人和发包人提出的合理意见和要求，承包人应自费修改完善[1]。开工令签发前应重点审查承包人修改完善的情况。工程施工过程中根据工程实际情况如需修改施工组织设计，应同样履行上述审批程序。

4.2.2专项施工方案的审查

施工单位应提交危险性较大的分部分项工程清单、安全管理措施和相应的管理制度，并应在施工现场明显位置公示。危险性较大的分部分项工程施工前，施工单位还应在施工组织设计的基础上编制专项施工方案，专项方案应由施工单位技术负责人签字批准。实行总承包的专项方案由总承包单位负责编制，并由其技术负责人及相关专业承包单位技术负责人签字。对超过一定规模的危险性较大的分部分项工程，施工总承包单位应组织专家对专项方案进行论证，形成专家论证报告作为专项方案修改完善的指导意见[9]。施工单位根据专家论证报告修改完善专项方案后，经单位技术负责人、项目总监理工程师、建设单位项目负责人签字后再实施。所以开工审查时既要审查专项方案本身，还要查看有无专家签字的论证报告和建设单位签字。

4.2.3机械设备管理

监理规范要求，签发开工令前“施工人员应到位、施工机械设备应具备使用条件”[2]。所以应审查施工单位为实施合同而雇用的特殊工种人员、机械员是否已接受过专门的培训并已取得政府有关机构颁发的上岗证书；对施工用塔机、施工升降机、物料提升机等垂直运输设备应审查是否已完成安装验收和使用备案，施工单位报送的机械设备管理制度也应审查。

5　结语

新近颁布实施的一系列标准对开工审查提出了新的要求，比以往的规定更细致、更具操作性。未雨绸缪，认真做好开工前的审查把这些新规定、新举措真正落到实处，是保证工程施工顺利进行、有效减少合同纠纷、确保施工质量和施工安全的前提，只有这样才能更好地完成合同的预定目标。

[1]住房和城乡建设部，国家工商行政管理总局.GF-2013-0201，建设工程施工合同（示范文本）[M].北京：中国建筑工业出版社，2013.

[2]住房和城乡建设部，国家质量监督检验检疫总局.GB/ T50319-2013，建设工程监理规范[S].北京：中国建筑工业出版社，2013.

[3]安徽省住房和城乡建设厅.关于进一步明确建设工程施工现场关键岗位人员配备标准和岗位职责的通知（建市[2014]186号）[EB/OL].http://www.ahjst.gov.cn.

[4]住房和城乡建设部.建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）（建市[2014]118号）[EB/OL]. http://www.mohurd.gov.cn.

[5]住房和城乡建设部.建筑施工企业安全生产管理机构设置及专职安全生产管理人员配备办法（建质[2008]91号）[EB/OL].http://www.mohurd.gov.cn.

[6]编委会.建设工程施工合同（示范文本）（GF-2013-0201）使用指南[M].北京：中国建筑工业出版社，中国城市出版社，2013.

[7]中国建设监理协会.建设工程监理规范（GB/T50319-2013）应用指南[M].北京：中国建筑工业出版社，2013.

[8]安徽省人大常委会法制工作委员会，安徽省建设工程造价管理条[EB/OL].http://www.ahjst.gov.cn.

[9]住房和城乡建设部.危险性较大的分部分项工程安全管理办法（建质[2009]87号）[EB/OL].http://www.mohurd.gov.cn.

(责任编辑：郝安林）

TU71

A

1673-2928（2015）02-0069-03

2015-02-28

安徽省高职高专专业带头人项目资助（皖教秘人[2011]2号、[2013]189号）。

刘勇（1969-），男，安徽濉溪人，淮北职业技术学院副教授、高级工程师、硕士、注册一级建造师、注册监理工程师。主要研究方向：施工技术与项目管理。