政府购买助残服务契约责信架构研究

陈云凡 王丹

政府购买助残服务契约责信架构研究

陈云凡 王丹

一个公开透明、资源共享和注重社工伦理的管理架构，有利于培育政府与社会关系，促进政府与社会关系发展成公私协力的关系。在政府向社会组织购买助残服务过程，政府与民间通过契约建立新型关系。由于这种新型关系既不是一种严格上下层级管理，也不是一种严格市场竞争过程，所以无论由上而下的管制监督模式，还是基于绩效的委托代理管理模式都存在一定的不足。为建构政府与社会自主、对话的伙伴关系，应该引入责信机制，使委托者与受托者更重视职责归属、信息获取、响应性、服务质量与绩效评量的面向。

责信购买服务网络治理

陈云凡，湖南师范大学公共管理学院副教授；王丹，湖南师范大学公共管理学院社会保障硕士研究生（长沙410081）。

一、引言

政府向社会购买服务己经成为我国地方政府社会治理机制创新与完善的主要路径之一。政府购买服务源自于西方国家，主要是为应对福利危机。政府购买助残服务是残疾人服务供给的新思路，推广政府购买残疾人服务政策有助于实现政府、残联组织和社会力量的优势互补。我国政府购买助残服务经历了三个发展阶段。第一个阶段是探索阶段。地方探索服务最先起源于上海。1995年，上海罗山会馆开始尝试向社会组织购买相关的服务，随后上海、广东、四川、江苏、浙江、北京等省（市）开始相关试点，并不断拓展购买范围。第二阶段为选择性试点阶段。选择性试点阶段主要由中国残联主导。为探索加强和创新残联组织社会服务管理新模式，中国残联根据党的十八大提出“在改善民生和创新管理中加强社会建设”的要求，按照《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》的部署，在北京、江苏、安徽、湖北、广东、四川等6省（市）开展加强和创新残联组织社会服务管理试点工作。第三阶段为全面试点阶段。全面试点阶段主要由国务院推动，各部门协调，共同在全国各省市开展政府购买助残服务试点。2013年9月26日，国务院办公厅颁布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），对政府购买服务作出框架性的顶层设计，明确将残疾人服务纳入政府购买服务范畴。十八届三中全会提出加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式，探索实践政府向社会力量购买服务的新要求。国务院及时部署和推进政府向社会力量购买公共服务工作。2014年5月，由财政部、民政部等六部委共同出台的《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》（以下简称“意见”），为各省政府购买助残服务试点提供了指示。当前政府购买助残服务在各地取得较大的成就，截至2014年底，全国共有为残疾人提供服务的机构16389个，全国共有各类社区服务机构31.1万个①《2014年社会服务发展统计公报》，http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201506/20150600832439.shtm l。。在政府购买助残服务过程中，政府的角色也随之产生了莫大的变化，其中透过民间力量与政府治理模式的“公私协力伙伴关系”（Public Private Partnership,PPP，以下简称公私协力）已成为政府管理的新兴型态（王俊元，2011）。但是在政府主导的公共服务供给模式变革过程中，出现了基层政府购买服务“内卷化”倾向，即政府购买服务的规范越来越精致、复杂，但政府供给服务的实际运行机制没有根本变革，甚至还得到加强。具体表现为购买服务规范“精致化”与“形式化”并存；承接服务项目的社会组织“行政化”、“逐利化”；接受服务人群“奶油化”（杨书胜，2015）。政府由以前的直接供给者，变成服务品质的监管者，随着承接购买服务的社会组织加入，政府、社会组织和服务对象三者之间互动关系发生变化，责任归属更复杂，以前以政府与服务对象关系建立的责信架构显然已不相适应。

二、责信的意涵与发展

20世纪80年代以来，社会福利多元化的趋势为政府社会福利服务递送提供了新的选择。福利多元主义、福利混合经济以及福利国家私有化等概念都主张引入非政府部门力量，以补充或替代政府部门社会福利角色，达到提升社会福利服务品质。购买服务契约（Purchase of Service Contracting）成为服务递送的主要机制之一。购买服务契约指公共部门经由契约关系向私人部门购买特定服务，供给特定群体的一种策略（Malka,1990）。从理论上来论，政府可利用市场竞争的力量，达成效率、绩效、降低成本、改善服务质量等诱因，但从实务上发现以下相关问题：首先，政府使用采购法等法规加以管制，而造成参与竞争厂商不足；其次，购买服务之后，公共部门将承担风险通过契约转让给私人部门；最后，政府部门利用书面契约促进采购程序透明化但却面临信息不对称的障碍（Greve,2008）。在传统购买服务契约委托框架下，政府与民间非营利组织基于一种委托-代理关系，但风险、资源与服务输送的责任都在服务提供者身上（Greve,2015）。责信（accountability）成为解决上述问题有效手段之一。责信概念超越了责任（responsibility）和绩效概念。责信不仅指正式制度中命令连锁关系所定义的责任，而且包括绩效、响应性，甚至伦理等广泛的期望（Kearns and Afione etal.,1996）。即指行动者为其策略或行为负责的一种动态过程，且必须镶嵌在多元利害相关人的关系网络中，并带有正式与非正式的负责意义。责信概念演变经历了一个发展过程(Navare and Gem ikonakli,2010；Cappellaro and Longo,2011)。

（一）科层治理中的责任

科层治理中的责任主要分为政治责任和官僚责任。政治责任是指民选政府对选民的责任，指公务人员的行政行为会透过各种制度化的过程（例如法律、民主的政治体系等等），影响人民的生活。官僚责任则指涉官僚体制对民选政府的责任。在传统官僚体制内，每一位在特定部门中的公务员，皆有一个职位与角色，并向其上司负责。程序、正式规则与制度，皆在层级节制之上理性的发展与进行（Hughesand Hughes,1998）。但是，上述两种课责形式在传统的官僚模型中很难实现，主要原因有二。一是传统模型对官僚负责的责任往往偏重于对错误行为或策略的责任，而不是对成就的责任。因此，公务人员养成避免发生错误以规避风险的习惯。二是政治领导者对于较低阶层的业务往往认识有限，因此无从进行管理上的监督，再加上绩效衡量的标准不适当，官僚课责便无从确保（A lford and Hughes,2008）。由于科层模式中政府是提供社会福利服务的主体，因此，责任的课赋当然也就仅限于官僚结构之中，组织内部上、下层级间的责任关系。在此架构之下，行为者的互动受制于正式规则、组织架构与正式的权威。然而，在现今混合式经济盛行的趋势中，新的行动者加入福利业务的提供行列，不同的行动者皆镶嵌于正式与非正式的网络关系之中。科层责任模型在应用上受到挑战，特别是涉及多元行动者之间在福利服务提供的互动网络关系时，责任概念可能略显狭隘。

（二）市场治理中的绩效

由于科层治理中的责任不足，再加上受新公共管理的影响，公共部门开始引进私人部门管理的特质，即透过更弹性化、更契约化，以及更参与化的方式，使公共部门的管理能更有效率与效能，而不再是遵循着传统的方式（Asthana and Richardson etal.,2002）。该模式强调透过服务供应者之间的竞争，降低服务递送的成本，以增加国家或社会人群服务的总体产出（DSW and PhD,1993）。在强调新公共管理的影响下，政府的公共服务已经逐渐走向直接以绩效向民众负责、案主为中心、更具响应性的服务及管理者个人责任，这些概念正在改变公共服务的责信体系，以及政府与公民间的关系（Martin,2008）。受新公共管理影响，绩效呈现了两个基本面向：一是重视顾客服务导向。Osborne&Plastri对于如何进行政府再造加以说明，认为公共系统及组织的根本的转变以创造其目的（purpose）、诱因（incentive）、责信（accountability）、权力结构（power structure）及文化（culture）而达成，这五项构成改变政府的策略性要素。其中，针对“责信再造”的途径则包括顾客选择、竞争选择、顾客质量保证。显见顾客的地位受到相当的重视（David and Osborne etal.,2005）。二是结果导向。过去政府在服务的供给上因为占有主导的地位，责任的课赋因此遵循着公部门既有的行政作业程序与预算制度等流程而进行。现今由于民间力量的参与，服务的供给更为多元，其中，市场竞争机制当中的结果导向，就成为责任课赋的方式之一。过去购买式服务契约发展初期，将责信的焦点置于服务提供的过程（process），而当代的购买式服务契约，则将焦点置于服务提供之后的结果与绩效（Martin,2008）。绩效机制中强调绩效和正式方式，管理途径的基本目标是获致成果而非墨守成规，以及改善对顾客的响应性、加强对成本的概念、最有效率地使用资源。但把私人部门的责信管理概念应用于公部门，并非完全没有问题。首先，责信的改善必须透过明确列举组织业务的详细内容。大众必须拥有较完全信息以了解管理者的活动，使责信获得改善（Hughes and Owen etal.,2003）。其次，当公共部门透过契约或其它机制将责任转移至民间部门时，也将遭遇因两部门的差异所产生的困难。这是由于公、私部门之间存有追求公共利益与营利本质上的差异，若以私部门的管理责信的精神套用于公部门，可能会产生如追求效率极大化而忽略案主权益的现象（Hughesand Owen etal.,2012）。

（三）网络治理机制中的责信

网络治理受到当代契约理论影响，认为社会福利购买服务网络中存在着行动者多元、行动者之间互动性增加以及单一行动者在网络中支配能力有限三个基本特征。在契约委托的网络中，政府部门、受委托的民间机构、以及顾客三者之间的互动关系复杂，过去强调以过程或绩效为主的单一责信的概念已不适用，每个行动者多少都必须为其在网络中的行动负责。简言之，网络中的责信架构应该建立在网络成员间的互动上（Yang and Hsieh etal.,2009）。契约委托网络的出现，不仅建构了政府、非营利组织和服务对象三者之间的契约文化，也展现了异于传统的课责架构。过去单一课责的概念已不适用，取而代之的是一套融合正式与非正式课责的课责系统，也就是网络责信的概念（Carsten and Greve,2006）。对于政府购买助残服务的责信构面中，从网络治理观点切入有助于理解问题；由于政府缺乏充分的资源，因此便将服务提供交由私部门或其它组织负责，于是新的公共服务网络便成形了。在新的公共服务网络中，责信应该具体包括哪些构面成为当前研究的主要点。代表性主要包括两种观点：一是以政府购买社会服务的效能为基础建构的责信构面。该观点的责信构面的理论假设是责信应该超越契约规范，设计清晰明确的责信策略，具体责信构面包括：（1）法律责信，指经过正式的国家监督、外部行为与财政审计依标准、任务所设立的外部行为控制；（2）专业责信，反映提供高阶机关或个人的治理、尊重专业、经常性磋商与支持最佳实务行为的工作契约；（3）政治责信，强调对关键利害关系人的响应，如服务购买者（Romzek and Johnston, 2005）。二是以社会组织响应为主建立的构面。该观点将社会组织的响应分为消极和积极两种，提出四项责信应覆盖的范围，具体为：（1）法律责信，指遵守响应的法律精神与法规条文；（2）协商责信，指对于利益相关者能给予高度回应；（3）裁量责信，指以专业知识进行正确且合理的判断；（4）预期责信，指对于未来的过程以及趋势能有所预期并参与相关规划。该观点认为法律责信和协商责信是属于被动消极的，而裁量责信与预期责信是属于主动积极的（Kearns,1996）。

三、政府购买助残服务责信构面内容分析

在政府购买助残服务过程中，政府与社会组织通过契约建立新关系，但也带来新的风险。与经济市场不同，社会服务市场往往难以形成完全竞争，使用服务者亦无法享有充分的选择权，这让政府在民营化的过程中，难以置身事外。为促进“公私协力伙伴关系”的建立，责信应该在公共服务网络基础上建立。从公私协力角度出发，风险、成本效益、社会与政治影响、专业、伙伴协力与绩效测量为协助公共管理者改善伙伴效能的基本面向（Forrerand Kee etal.,2010）。本研究从政策网络角度出发，围绕服务对象、购买服务部门、社工机构董事会、社工机构管理人员、社工和人民代表大会，基于政府购买服务契约中的委托方与代理方应该重视职责归属、信息透明、回应力、服务质量与绩效批量提出专业责信、法律责信、道德责信、政治责信与市场责信五项构面。具体见图1。

一是法律责信。指政府会对社会组织所得到授权的责任范围加以明确界定，政府有权指示社会组织如何执行相关义务，社会组织需向政府部门提出工作报告。

二是专业责信。指政府会明定绩效标准，并以其标准对社会组织的表现作判断，依照绩效评估的结果作出奖惩。

三是道德责信。指政府将其职权授予社会组织，社会组织具有一定有裁量权。包括社会组织对于服务人员在服务输送过程的职业伦理管理与维持。社会对于单位内部的服务人员在服务输送过程的个人职业伦理管理与维持。

四是政治责信。指社会组织和服务对象对政府事务的参与及影响程度。社会组织在契约所载明规定之外，在政府的授权范围内，取得融通性与便利性，甚至在契约所规定服务量与服务方式之认定等方面，都具有某种有利协商的弹性空间。

五是市场责信。社会组织与政府部门公平分享信息，政府部门对于社会组织的管理以购买程序公开透明。

图1 政府购买社会服务网络中的责信面构成

四、政府购买助残服务责信构面AHP分析

政府购买助残服务责信具体构面以及权重如何分配，本研究采取AHP分析方法。

（一）实施步骤

第一步：决策问题的界定与决策群体的组成。以规划小组的模式界定决策问题的范围后，再根据问题所涉及的领域，聘请相关领域之专家，成立决策群体。本课题决策专家包括4位专家和8位资深社会组织负责人（从事公益服务五年以上，政府向其购买助残服务达到10次以上），具体分布是广州、上海、长沙和西安，每个城市选取1位专家和2位资深社会组织负责人。

第二步：问题结构的建构。与层级分析法相同，将问题分为目标、评估准则与替选方案等层级。本研究根据已有的研究，建构正式契约和关系契约相对应的指标。正式契约主要对应专业责信和法律责信；而关系契约主要对应伦理责信、政治责信和市场责信。具体指标见表1。

表1 责信构面及具体含义

第三步：问卷的设计与调查。透过专家问卷进行调查，而问卷的设计以1～9来表达准则间的重要程度，并且使用成对比较（pairw ise comparison）方式。具体计分方法见表2。问卷向决策群体发放，总共发放12份，有效回收12份。

表2 计分方式

第四步：专家偏好的整合。由于专家对于问题认知不同，得到的可行性计划或方案的重要性程度也不同，故必须进行专家偏好的整合。

第五步：建立矩阵。将专家评估尺度建立超级矩阵，将超级矩阵乘以各集群的权重，正规化为加权矩阵（weighted supermatrix），再将加权矩阵多次相乘以后，将会收敛成固定值。

第六步：一致性检验。检定成对比较矩阵之一致性(consistency)，系利用最大特征值(λmax)及优先权重，计算一致性指标(Consistency Index,C.I.)、一致性比率(Consistency Ratio,C.R.)。在评估准则或替代方式的一致性时，C.I.值均应＜0.1，若C.I.值≥0.1，则不符合一致性要求；而C.R.值均应≦0.1，若C.R.值＞0.1，显示决策者的判断前后不一致，会影响分析的正确性，故须保留等待整体层级综合权重之一致性评估检验；若其整层级一致性比率(Consistency Ratio Hierarchy,C.R.H.)值仍＞0.1，则须重新进行要素分析并建立级结构。

第七步：选择最适合指标。计算各个指标的相对重要性。在每一个评估准则下，分别进行各个可行指标的相对重要性比较，建立成对比较矩阵，并求取最大特征值及对应的特征向量，即可据以求得各指标的相对重要性权重。优先权重值愈大者，被采纳之优先级愈高。

（二）分析结果

采用Expert Choice 2000软件对责信构面权重进行分析。总模型和各构面的C.I.值均应＜0.1，即都通过一致性检验。结果显示：

一是道德责信、政治责信和市场责信比重较大。从责信各构面的权重来看，从传统契约管理进行定义的正式责信（法律责信和专业责信）占的权重比较低，仅占0.147，其中法律责信为0.056，专业责信为0.091；以网络治理角度进行定义的责信构面（道德责信、政治责信和市场责信）占的比重较高，总共达到0.853，其中道德责信权重为0.158，政治责信权重为0.225，市场责信权重为0.47。这也同时验证了关系契约在政府购买服务管理中具有较重要地位。

二是结果导向比较明确。从法律责信与专业责信指标权重可知，在法律责信构面里，绩效监督要求占的权重比较大，达到0.592，其次是财务指标要求，其权重为0.266；在专业责信构面里，社会服务数量占的权重最大，达到0.552，其次是社会服务品质，其权重达到0.358。从这些数据可知，在正式合同里，应该重点以结果导向去评价政府购买的助残服务。

三是强调个人职业伦理的管理和维持。道德责信在责信构面中占的权重较大，其权重为0.158。在道德责信指标里，个人职业伦理的管理和维持的权重最大，达到0.722。

四是强调合同的弹性化。在政治责信的各个指标中，社会组织对政府购买服务合同裁量占的权重最大，达到0.611；其次是服务对象对于政府购买服务决策，其权重为0.252。这说明在政府与社会组织签订购买服务契约时，应注重契约的弹性化，授予社会组织的一定裁量权。

五是强调信息的公开分享。在市场责信的各个指标中，信息透明占的比重最大，达到0.698。这说明信息透明是政府购买助残服务中的重要因素。

六是公开、弹性和社工伦理是对政府购买助残服务管理的重要方面。从整体权重可知：排在首位的是信息透明，占到0.328；其次是社会组织的适当的裁量权，占到0.137；再次就是个人职业伦理，占到0.114。

表3 责信构面权重分析

五、结论与建议

（一）结论

一个公开透明、资源共享和注重社工伦理的管理架构，有利于培育政府与社会关系，促进政府与社会关系发展成公私协力的关系。在政府向社会组织购买助残服务过程，政府与民间通过契约建立新型关系。由于这种新型关系既不是一种严格的上下层级管理，也不是一种严格的市场竞争过程，因此，无论是由上而下的管制监督模式，或是基于绩效的委托代理管理模式都存在一定的不足。为建构政府与社会自主、对话的伙伴关系，应该引入责信机制，使委托者与受托者更应重视职责归属、信息获取、响应性、服务质量与绩效评量的面向。本文基于网络治理视角，建构了责信构面。通过采用AHP分析方法，得出：道德责信、政治责信和市场责信在责信架构中起着至关重要的作用。同时责信架构应该以结果为导向，强调个人伦理的维持与管理，政府应授予社会组织一定的裁量权，并加强信息分享。

（二）建议

结合相关研究，政府购买助残服务的责信架构：一是应建立以道德责信、政治责信和竞争责信为主的责信架构。责信构面应具体包括法律责信、专业责信、道德责信、政治责信和竞争责信，尤其应加大道德责信、政治责信和竞争责信的建设。二是应强调结果导向，政府向社会购买助残服务时，应减少过程方面的控制，加强结果方面的指标权重。三是应加强授权管理，政府应在适当范围内，增加社会组织在服务过程中的裁量权。四是应加强信息分享建设，政府与社会组织应该建立良好的沟通机制，及时、准确地分享相关信息。五是应加强社会工作者伦理维持和建设，建议制定社会工作者伦理守则。

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编辑/陈建平

中国博士后基金面上资助项目“政府购买社会服务契约责信架构研究”（2013M 540629）；中国博士后基金特等资助项目“政府购买社会服务契约责信架构研究”（2014T070771）；中国残联2014-2015年资助项目“政府购买助残服务契约责信架构研究”（2014&ZZ002）；湖南省社会科学基金项目“以资产为本推进新城区社区建设”（项目编号：11YBA233）阶段性成果。

D675

A

1672-4828(2015)06-0003-09

10.3969/j.issn.1672-4828.2015.06.001