生态经济与民政工作创新：基于鄱阳湖生态经济区的思考

涂晓玲

生态经济与民政工作创新：基于鄱阳湖生态经济区的思考

涂晓玲

快速推进鄱阳湖生态经济区的发展，是当前乃至今后很长一段时间内江西经济社会所面临的一个重大战略问题。如何在鄱阳湖生态经济区建设中维护好、发展好广大人民群众的根本利益，特别是提升民政对象的幸福感，乃是民政工作所面临的一个亟需解决的重大现实课题。鄱阳湖生态经济区的发展对民政工作提出了新的基本要求：一是转变民政发展理念；二是加强保障与救助功能；三是推进基层建设。从生态经济视角来看，要创新民政工作策略，就必须：创新民政发展布局；创新民政发展观念；创新民政工作方法；创新民政政策系统；创新民政决策机制；创新民政服务评估机制。

生态经济民政工作创新鄱阳湖生态经济区

涂晓玲，东华理工大学经济与管理学院副教授（抚州344000）。

一、问题的提出

2009年12月12日，国务院正式批复《鄱阳湖生态经济区规划》，这是新中国成立以来，江西省第一个被列为国家战略的区域性发展规划。可以说，快速推进鄱阳湖生态经济区的发展，是当前乃至今后很长一段时间内江西经济社会所面临的一个重大战略问题。而民政工作承接的又是政府重要的社会管理职能，因此，如何在鄱阳湖生态经济区建设中维护好、发展好广大人民群众的根本利益，特别是提升民政对象的幸福感，便成为民政工作所面临的一个亟需解决的重大现实课题。

作为一门学科，生态经济的正式提出源自美国学者肯尼斯·鲍尔在1966年发表的《一门学科——生态经济学》。鲍尔丁指出，传统经济学忽略了人类经济活动所赖以进行的基础——生态环境，结果将人类的经济活动引向了有增长而无发展的歧途。与经济活动相比，经济活动的运行机制是“增长型”的，而生态系统的运行机制则是“稳定型”的（胡宝清、严志强、廖赤眉，2005）。从此，生态经济学开始引起人们的广泛关注。H.T.奥德姆从系统工程的角度，分析了经济发展对能量、能源的依存状况，商品的含能数值、能量的转换率、与国际贸易的关系，以及如何有效地开发、节约、利用能源。在此基础上，他又提出能流、信息流与经济流3个重要概念。1972年，意大利学者莱利发表研究报告《增长的极限》，提出了著名的“增长的极限论”。1974年，莱斯特·布朗创办了著名的世界观察研究所，他指出，经济学家把环境看作经济的一个子系统，生态学家则与之相反，把经济看作环境的一个子系统（黄玉源、钟晓青，2009）。

中国学者从20世纪80年代初开始关注生态经济。1980年，许涤新出版了《生态经济学》一书（黄玉源、钟晓青，2009）。马世骏也非常重视生态经济学的研究，并提出了“社会—经济—生态复合系统”的重要观点。然而，生态经济对于我国多数公民来说，还是一个比较新的概念。生态经济的相关讨论只是在本世纪逐渐热起来。王万山（2001）认为，广义的生态经济涉及生态、经济、社会三大系统层面；狭义生态经济是指人类为加强生态保护而采取的经济行为总和（王万山，2001）。左长清（2000）认为，生态经济建设一方面利用生态经济原理进行资源开发利用，另一方面利用生态系统动态平衡原理和物质循环转化，以提高经济增长的合理性和持续性(左长清,2000)。胡振鹏（2000）认为，生态经济既反对盲目发展经济、过度消耗能源、污染环境的倾向，也反对为了保护环境，消极地限制经济发展的倾向。生态经济强调生态环境保护、建设与经济建设的有机结合。他还指出，要发展农村生态经济，充分发挥农村社区管理与经济组织的作用。还有学者认为，生态经济要建设成多元体系，其中保持稳定的生态社会体系很重要，它的主要任务是围绕民生问题推进和谐社会建设。着力发展教育、卫生、住房、社会保障事业，做到学有所教、病有所医、居有其屋、老有所养，真正体现公平公正。

从本质上来说，生态经济就是要改变传统经济发展模式中过度使用自然资源的状况，从而达到生态、经济、社会和资源之间的平衡与协调。近年来,民政工作创新发展在国内民政业务主流媒体的讨论较多，主要集中在如何有效落实党和国家的方针政策，创造性地发展民政事业。李立国（2011）指出，民政工作改革要树立科学的思维方式，坚持群众观点和路线，注重借助社会力量，善于运用市场机制和现代工作手段。

综观已有的研究，尽管有些观点是从生态经济的视角来谈民政工作，但是，如何在生态经济的框架下实现民政工作的创新仍然缺乏系统性和完整性。已有的研究要么偏重于通过保护环境实现生态经济的发展；要么单纯从民政工作业务本身来谈创新，基本上没有将生态经济与民政工作创新融合在一起。因此，大部分观点和论述较为零散，进一步深入探讨和研究生态经济与民政工作创新的空间还很大。特别是从鄱阳湖生态经济区的角度来探讨民政工作创新，具有重要的理论和实践意义。

二、鄱阳湖生态经济区对民政工作的基本要求

民政工作应紧紧围绕鄱阳湖生态经济区功能分区的要求，不断推进改革创新。“根据自然生态系统的不同特征和经济地域的内在联系，将鄱阳湖生态经济区划分为湖体核心保护区、滨湖控制开发带和高效集约发展区。依据各区域资源环境承载能力、发展现状和开发潜力，界定区域功能，明确发展方向。”“湖体核心保护区的范围为鄱阳湖水体和湿地，以1998年7月30日鄱阳湖最高水位线（吴淞高程湖口水位22.48米）为界线，面积5181平方公里。湖体核心保护区的区域功能是强化生态功能，禁止开发建设。”“滨湖控制开发带的范围为沿湖岸线邻水区域，以最高水位线为界线，原则上向陆地延伸3公里，核定面积3746平方公里。湖体核心保护区的区域功能是构建生态屏障，严格控制开发。”“高效集约发展区的范围为区域其他地区，面积4.22万平方公里。高效集约发展区的区域功能是集聚经济人口，高效集约开发。高效集约发展区的基本要求是稳定提高生态空间，集约整合生活空间，优化拓展生产空间。”①国家发展改革委：《鄱阳湖生态经济区规划》，大江网，2010-02-22。这样的功能区分，要求民政工作革新现有的理念和工作方式，适应并服务于生态经济。

（一）转变民政发展理念

推进鄱阳湖生态经济区建设，必须遵循产业经济生态化、生态经济产业化的理念，以促进生态与经济协调发展为主线，以体制创新和科技进步为动力，转变发展方式，创新发展途径。通过推进鄱阳湖生态经济区建设，不仅要在社会管理水平、社会服务水平、应急处理能力、公共安全保障能力、城乡居民生活水平以及城乡基本公共服务均等化等方面有所提高和突破，而且在创建生态城镇、绿色乡村等方面也要取得明显成效①国家发展改革委：《鄱阳湖生态经济区规划》，大江网，2010-02-22。。总而言之，生态经济与传统经济增长方式相比有本质的不同。生态经济在经济发展和环境保护中寻求一种可持续发展平衡。因此，作为一切发展基础动力的生态经济对民政发展方式的影响无疑是深刻的。

（二）加强保障与救助功能

根据《鄱阳湖生态经济区规划》的要求，所有工业企业必须按照国家要求做到持证排污和达标排放，防止产业承接中的污染转移；要淘汰工艺落后、污染严重、不能稳定达标排放的生产能力，污染排放不达标或对当地环境影响严重的企业必须实行“关停并转”，要建立并实施水污染排放强度大的工业企业退出机制；要大力实施交通沿线绿色通道工程，推进实施农田林网工程，合理布局城镇和产业密集区周边的开敞式绿色生态空间②国家发展改革委：《鄱阳湖生态经济区规划》，大江网，2010-02-22。。然而，根据工业企业发展规律，实行退出机制，必将有工人下岗失业。若原工业企业抗风险能力强，则工人下岗失业后可能不会增加社会负担。但是，若原工业企业没有构建起职工的失业保障，那么，民政部门就要承担起失业工人的保障责任。此外，在构建生态屏障的过程中，必然有一部分群众将实施移民搬迁，如果他们出现暂时生活困难，那么，民政部门应提供及时的救助③国家发展改革委：《鄱阳湖生态经济区规划》，大江网，2010-02-22。。

根据《鄱阳湖生态经济区规划》的要求，要完善困难群体的就业援助制度，通过公益性岗位援助等多种途径，对所有就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。对缺乏劳动能力的贫困人口，加大救济和救助力度；要实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接；要实施农村危房改造，改善困难群众居住条件；要完善社会救助体系，以低保、医疗、教育、住房等专项救助为重点，突出政府救济的主体作用，大力推动社会互助，加快发展并规范社会慈善事业和社会福利事业④国家发展改革委：《鄱阳湖生态经济区规划》，大江网，2010-02-22。。

由此可见，在推进鄱阳湖生态经济区建设的过程中，一方面，民政工作要起到兜底保障的作用；另一方面，对民政对象可能遇到的突发困难，民政部门应有超前的应急预案，不仅要立足于帮助其度过难关，更重要的是要变“输血”为“造血”，以达到助人自助。

（三）推进基层建设

根据《鄱阳湖生态经济区规划》的要求，要推进社会主义新农村建设，优化村庄布局；要加强乡村规划与城镇规划的衔接，形成布局合理、节约用地、城乡贯通的村镇建设格局；要加强农村党组织和基层政权建设，推进村务公开和民主管理，依法保障农民自治权利；要大力开展农村环境综合整治，不断改善农村卫生条件和人居环境；要倡导农民崇尚科学、诚信守法、抵制迷信、移风易俗，形成男女平等、尊老爱幼、邻里和睦、勤劳致富的社会风尚；要支持一万个行政村建设新村庄、发展新产业、塑造新农民、培育新经济组织、形成新风貌、创建好班子；要重点建成一批国家级和省级生态文明村；要培育适应区域化、专业化、规模化发展要求的农民专业合作组织，培养专业化服务人才；要围绕构建和谐社区，进一步完善社区综合服务中心、就业服务中心、社会保障服务机构、社区卫生服务中心和健身娱乐文化等设施；要加强社区基层组织建设，健全社区居民自治、民主管理等相关制度，强化规范化管理，提高服务水平⑤国家发展改革委：《鄱阳湖生态经济区规划》，大江网，2010-02-22。。由此可见，未来的民政工作应将推进基层建设放在一个突出位置。此外，民政部门还应充分利用社区管理、殡葬改革、基层民主发展等平台不断满足湖区民政对象的发展需求。

三、生态经济视角下民政工作的创新策略

根据一定的规则，选择、组合、改变或操作问题的给定条件，以弥补问题初始状态与目标状态的差距，其可称为“策略”（甘华鸣，2001）。通俗地说，策略就是寻找恰当的方式与手段，以较高的效率达成目的。创新过程由一系列因素构成，而策略则为其中重要元素之一。鄱阳湖生态经济区民政创新改革策略就是寻求生态经济与民政发展的耦合性所采取的应对办法。

（一）创新民政发展布局

鄱阳湖生态经济区被划分为湖体核心保护区、滨湖控制开发带和高效集约发展区，相应地，鄱阳湖生态经济区民政创新发展也要按此进行布局（见下表）。

表 鄱阳湖生态经济区民政工作发展布局（框架）

应该特别说明的是，以上框架仅是一种预期性假设。民政业务在鄱阳湖生态经济区具体如何布局，需要进一步探索。但是，可以肯定是，民政业务在鄱阳湖生态经济区的布局过程中需要对现有的民政工作进行有效的整合，特别是那些有损湖体核心保护区、滨湖控制开发带生态平衡和生态发展的民政发展理念和民政业务要限时退出，并及时找到替代的跟进方案。将民政布局有效地列入当地生态经济发展规划，与生态环境与生态经济协调发展，这是推进生态民政发展的根本动力。

（二）创新民政发展观念

转变过去民政工作中的“恩赐”和“施舍”观念，增强主动服务意识；转变安于现状观念，增强科学跨越意识；转变发展方式，增强人本和民主意识，确立民政发展理念新定位。民政工作方式要由临时性向制度性、常规性转变，实现用制度管人管事；建立起有利于科学发展的民政机制，工作内容向城乡并重拓展，向管理和服务并重拓展，向既保障群众生存权，又维护民政对象发展权和民主政治权益拓展。本着“开放、透明、参与”的理念，“加大社会开放度，增强社会透明度，扩大社会参与度”。

（三）创新民政工作方法

从20世纪80年代开始，就有学者提出,民政要专业化和学科化。其核心是要建立一套完整的民政理论和服务方法，从而确定民政发展的独创性规律（有称之为民政学）。但是，这套理论和方法始终没建立起来。其原因大致可归为两点：一是认为民政既没有理论也没有方法，没必要去总结，说不定什么时候就不叫民政而叫其他了；二是认为可以用社会工作的理论和方法来代替，甚至干脆就认为“民政工作就是中国特色的社会工作”。

民政文化在中国历史上发展了几千年，特别是其中的助人文化、安老恤孤文化具有鲜明的特色，而且其历史轨迹也特别清晰。总结中国特色的民政工作方法，对于认清新形势下民政对象的诉求，以及指导做好民政工作具有重要的意义。

本研究认为，民政工作方法在历史的积淀中已经形成了独特的技术含量。可以归结为三个层次：一是理念层次，即它是基于一个指导思想去为工作对象服务的，现行的“以民为本，为民解围，为民服务”和20世纪流行的“上为中央分忧，下为百姓解愁”等民政理念都较好地契合了实际。二是伦理层次，民政职业伦理解决的是民政作为一个行业的行为规范。当前，民政职业伦理仅是以国家公职人员的通行伦理守则为参考，独自的民政伦理还没有建立起来。三是技术层次。民政技术应该是民政工作方法的核心，他解决了如何做好民政工作的问题。处于社会转型时期的民政对象需求多元，既有物质需求，也有心理需求。特别对于心理需求，传统的民政工作方法是解决不了的，必须采取现代民政技术去解决。现代民政技术能整合社会工作、心理咨询、公共政策、社区管理等方法的核心内容，既体现中国传统文化，又融合现代社会的先进治理技术。

（四）创新民政政策系统

民政政策种类繁多，已经形成了一个独特系统。但是，不管这个系统多么庞大，其总是在国家社会政策大系统中运行。社会政策是国家为解决个人能力不能摆脱困境而供给福利的制度，涉及到众多的社会群体。当前我国社会政策的出口由多个部门掌控，造成政策之间无法衔接。民政对象应该是国家社会福利涵盖最广的群体，几乎涉及到社会的各个层面。如果仅靠民政政策的力量来解决他们所遇到的问题，肯定解决不好。因此，让民政政策与相关社会政策进行有效地衔接，就显得非常重要。比如，低保政策与国家扶贫政策的整合、蓝天计划与教育救助政策的整合、大病医疗救助制度与居民医疗保险制度的整合、民办社会组织的设立制度与建立现代社会工作制度的衔接等等。

当然，进行整合或者衔接不应变成管理部门间的利益搏弈，而应将真正的利益置于民众和国家之上。要认真研究相关部门出台的社会政策与民政对象的利益相关性与紧密性，要以一种宽大的胸怀与相关权力部门去协商，争取民政对象利益的最大化。

（五）创新民政决策机制

各级民政部门都建立了“外脑”与“智库”，以帮助科学决策，这些举措改变了民政部门过去“闭门造车”的局面，使得出台的民政政策更加切合社会实际以及更容易实现民政对象的根本利益。

本研究认为，鄱阳湖生态经济区民政工作的创新在大力推进专家参与机制的同时，还应该更多地重视和发展“民众参与机制”。与专家参与机制相比，民众参与机制可能更“草根”，但其优越性与独特性也不容忽视。突出的是民政对象身处“利益点”上，体会更为真切，更能体会一项民政政策所带给的“痛痒”。专家不是利益相关者，可能做到更客观，更理性，但难做到“事在其中”。有时，专家会以一种行政视角去审视问题，难以为民政部门提供客观公正的决策参考信息。

建立民众参与机制的核心是“还权于民”，运用民政长期打造的社区平台和网络系统平台，将民政政策的决策面拓宽到最底层的受众。民众参与机制中的“民众”至少包括三个群体：直接的利益既得群体、利益相关群体、纯粹的事外群体。如果动员这些群体的参与，就能使我们民政决策置于一个较为客观的现实生态中，那样，民政政策的决策风险就会随着民众的参与，降低到最小程度。在运行民众参与机制时，民政部门要去除传统民政决策中的“精英意识”，克服高高在上的行政姿态，真正做到“问政于民”与“问计于民”。

（六）创新民政服务评估机制

民政服务的评估机制可能涉及民政对象需求量化方法、民政政策效率测评、民政服务标准化等方面。搞清楚民政对象的需求是做好民政工作的基础，应认识到民政需求不是凭空想象和粗略推测，而是来自科学方法的测量。民政需求可能是变动的，但是，它是有规律可循的，可以在社会科学研究的工具范围内测量到其真实性。建立一套切实可行的民政对象需求量化方法，有利于民政部门把住民政服务的入口关，推进民政发展的科学化。民政政策效率测评涉及到民政行政行为投放过程中的科学性、公正性和结果的效益性。这种测评不再是由类似年终考评组深入基层“民政评民政”，而是应该由第三部门或者专家系统来担任相关角色。

建立标准化的服务体系是现代民政的基本要求。服务体系虽然很庞杂，操作起来有一定难度，但这个服务体系是民政部门一个自律、自省的工具。包括基本理念、基本伦理、操作流程、操作标准、违规处罚等内容。标准体系的建立有利于民政部门从传统行政执法向现代公共服务的转变。

四、小结

生态经济发展为人类破解生态熵①所谓熵定律就是热力学第二定律。热力学第一定律告诉我们能量是守恒的、不灭的，只能从一种形式转变到另一种形式。这是不是说我们就可以高枕无忧地滥用那万世不竭的物质和能源了呢？不幸的是热力学第二定律表明，能量只能不可逆转地沿着一个方向转化，即从对人类来说是可利用的到不可利用的状态，从有效的到无效的状态转化。用加尔文的话来说，这种无效能量已“从人们那里不可挽回地失去了……尽管它并没有湮灭”。而物理学意义上的熵，就是这种不能再被转化作功的能量的总和。参见杰里米·里夫金、特德·霍华德著，吕明、袁舟译《熵：一种新的世界观》，上海：上海译文出版社，1987年2月第1版，第3～4页。带来的困境以黎明曙光。在人类一味追求超现代性之后，“保持一湖清水”的生态经济发展模式，使构建经济与社会“安全阀”的民政工作在鄱阳湖生态经济区改革发展中发挥着举足轻重的作用。只有保持生态健康，才有人类健康和社会健康，这是生态文明认识论的一大成果。本研究认识到，民政创新是实现生态发展与经济发展的耦合力量，因为民政机制的复原力与整合力为这种耦合提供了可能。然而，生态经济发展对民政工作提出的挑战也显而易见：与传统民政工作和一般区域性民政工作相比，生态民政存在较大不同。民政部门应认识到这种差别的现实性和紧迫性，在保护生态和促进经济发展中，民政工作者不是机械主义者，应不断更新现有知识，掌握生态经济的本质规律，并及时发现和校正生态与经济之间的排斥系数，促进鄱阳湖生态经济区的经济社会和谐发展。

[1]甘华鸣，2001，《创新》，北京：中国国际广播出版社。

[2]胡宝清、严志强、廖赤眉，2005，《区域生态经济学理论、方法与实践》，北京：中国环境科学出版社。

[3]胡振鹏，2000，《农村生态经济建设的理论与实践》，《当代财经》第10期。

[4]黄玉源、钟晓青，2009，《生态经济学》，北京：中国水利水电出版社。

[5]李立国，2011，《改善思维方法和工作方法》，《社会工作（实务版）》第1期。

[6]王万山，2001，《生态经济理论与生态经济发展走势探讨》，《生态经济》第5期。

[7]左长清，2000，《关于建设江西生态经济区的思考》，《中国水土保持》第11期。

编辑/陈建平

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1672-4828(2015)05-0116-06

10.3969/j.issn.1672-4828.2015.06.008