英国公务员教育培训制度及其启示

文 （国家行政学院，北京 100089）

党的十八届三中全会提出 “全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。政府治理是国家治理体系的重要组成部分，公务员治理能力如何，直接决定着国家治理的效果。公务员教育培训在提高公务员能力方面起着先导性、基础性、战略性的作用。因此，要加强公务员教育培训的针对性和实效性，不断提高公务员的能力。

作为现代公务员制度诞生国，英国的公务员教育培训有着更长的历史，积累了许多正反两方面的经验，值得我国借鉴。从包含目标、管理体制、办学体制、主要内容（课程）、方法论等方面在内的制度全景视角对英国的公务员教育培训加以分析，有利于认识英国公务员教育培训全貌，促进我国公务员教育培训健康、科学地发展。

一、目标：提升公务员的核心能力

从英国公务员制度及公务员教育培训历史演进的关键节点可以探寻公务员教育培训的目标向度。英国公务员教育培训最早可追溯至1613年英国设立的培训政府官员的海莱柏锐学校，该校为英国政府培训了2000多名官员。这可看成是英国公务员教育培训最早的尝试。英国完成资产阶级革命后，公务员制度仍带有很强的封建性质，政府官员大多数由国王任命，官员对国王有较强的个人依附，被称为“官职恩赐制”。政党制度出现以后，大选获胜上台执政的政党，都要将包括政治官职和事务官职在内的大部分职位分派给本党党员，官员对政党形成依附，被称为“政党分赃制”。这两种带有不同依附性质的官职制度造成的结果，一是贪污腐败、卖官鬻爵现象猖獗。二是政府工作缺乏稳定性和连续性，不能形成职业性较强的官员队伍。为了克服这些弊端，1854年，英国出台的《诺斯科特——杜维廉报告》提出建立现代公务员制度的四条原则：将官职分为智力工作和机械工作两类，分别由大学生和低级人员来担任；公开考试择优录用初任官员；所有官员统一管理；实行功绩制，即官员的晋级依据工作成绩而不再依据资历。在该报告的基础上，1855年，英国正式颁布了第一个枢密院令，标志着具有现代意义的公务员制度在英国率先出现。这一制度基本适应了当时的需要，并且被许多国家所效仿。

随着经济社会的不断发展，政府承担了越来越多的职能，英国公务员制度产生了许多新的问题，最突出的是政府工作效率低下。因此，1966年英国首相威尔逊任命富尔顿等12人组成一个专门委员会——富尔顿委员会，对英国公务员制度进行全面的调查研究。1968年，富尔顿委员会向首相威尔逊提交了调查研究报告 《公务员制度》，又称《富尔顿报告》，明确指出当时公务员制度存在的六大弊端：一是公务员制度仍然建立在外行（通才：generalist或者全才：all-rounder）哲学基础上，外行领导内行，特别是处于主要领导地位的行政级公务员。二是实行的品位分类制造就了笨拙的组织形式，严重阻碍了官僚制度适应新任务，阻碍个人才能的施展，并且造成晋升期望的不平等，引起挫折和憎恨，阻碍那些更大管理才能并能适应公务员制度的人进入。三是专家型公务员工作中没有职权，也不能进入相应的决策层。四是公务员缺乏管理技能，一个原因是缺乏相应的培训，另一个原因是他们认为自己是上层制定政策的建议者而不是管理者。五是公务员与社会接触太少，不了解公务员体系以外的世界如何工作，不了解政策如何影响它们，也不熟悉其它组织流行的理念与工作方式。六是公务员人事管理不够完善，除了行政级公务员，大多数公务员缺乏明确的职业规划，低级别公务员的晋升仍然主要依据资历。［1］这六大弊端实际上可以归纳为两个方面：一是公务员的管理（选拔、任用、激励），涵盖前三条和第六条；二是公务员教育培训，涵盖第四、第五条。《富尔顿报告》提出158条改进措施，也可以归纳为两个方面：一是取消品位分类制，实行职位分类制；提高公务员中专家型官员比例以及管理职业化水平。这主要针对弊端的第一方面。二是成立公务员事务部以及公务员学院，改进公务员教育培训，提升管理能力和专业能力。就这两个方面之间的联系来看，前者是根本的，《富尔顿报告》最为突出的是它向长期以来的通才观念提出挑战。［2］从品位分类制转向职位分类制，增加专家型公务员比例和管理职业化水平都是从制度根源解决英国外行治国的弊病。在第一方面的基础上，加强公务员教育培训是提升公务员管理能力和专业能力的主要手段。因此，《富尔顿报告》为英国公务员教育培训提供了清晰的目标框架：提升公务员的核心能力，包括管理能力及专业能力。

富尔顿委员会的建议被首相威尔逊 “广泛地”采纳，1968年公务员事务部成立；1970年，公务员学院（The UK Civil Service College）成立，隶属于公务员事务部。但由于种种原因，《富尔顿报告》所勾画的以“专才”治国理念为首要目标的改革愿景并未彻底实现，学术界普遍认为这次改革是以失败为最终结果的。公务员教育培训也是如此，虽然公务员学院建立之初很好地贯彻了《富尔顿报告》所蕴含提升公务员管理能力及专业能力这一目标向度，但后来的实践中专业能力又逐渐被弱化。公务员学院经过不断实践和研究，提出并建立了高级公务员核心能力框架，包括三大类别九大能力，专业知识和业务能力地位和作用并未受到足够的重视，如表所示，“通才”倾向仍然非常明显。尽管如此，《富尔顿报告》还是大大促进了英国公务员教育培训的发展，把提升公务员的包括专业能力在内的核心能力作为教育培训的目标开始深入人心，使公务员教育培训具有明确价值取向，现代性明显增强。英国政府不再依据传统的考核方法来确认下属在能力上是否不足，而是根据核心能力框架来确定教育培训的需求，每个新任职的高级公务员都必须到公务员学院的发展中心接受2-3天的测评。［3］

二、管理体制：不断变化、多头管理

1945年以前，英国对公务员教育培训进行管理的机构主要有如下几个：财政部公务员委员会，成立于1855年，主要负责公务员考试选录，对公务员教育培训进行监督；全国惠特利委员会，成立于1919年，这是一个半官方机构，由政府代表和公务员代表共同组成，在公务员教育培训中起协调作用；20世纪20年代，根据全国惠特利委员会的建议，政府各部门还设立了公务员进修委员会，1945年又根据《阿什顿报告》在进修委员会内任命专门的部门教育培训官。

1945年，财政部教育培训司成立，成为公务员教育培训的主要管理机构，对政府各部门公务员的教育培训及相关工作进行统一领导。［4］1968年，根据《富尔顿报告》的建议，英国政府成立了公务员事务部，承担公务员教育培训的统一管理职权。

1981年，公务员事务部被撤销，公务员教育培训的统一管理职权分别由内阁、财政部、各部门的人事机构以及全国公务员联盟（1980年由全国惠特利委员会发展而来）共同承担。［5］1996年以后，高级公务员（包括各部门常务次官、次官、副次官、部门主管、助理次官）的教育培训工作由内阁统一管理，中、初级公务员的教育培训事宜由各部门分散管理。

可以看出，英国公务员教育培训的管理体制变化较为频繁，虽有短暂的统一管理，但更多时候呈现出多头管理的格局。

三、办学体制：多元办学、最终走向市场化

《富尔顿报告》为英国的公务员教育培训的办学体制进行了系统的规划：公务员学院不应试图提供公务员们所需要的所有的培训。第一，虽然公务员学院有给予建议和指导的部分责任，但部门应该继续进行他们自己的课程。第二，更多的公务员参加高校和商业学校的课程是最为重要的，不仅是因为这些课程内在的价值，而且能确保公务员不与其它组织的同行业人员隔离。［7］

英国高级公公务员核心能力表

1979年，撒切尔夫人及其右翼政党上台执政，大刀阔斧地推行新公共管理运动：以“3E”即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）为标准对政府政策和管理进行评估。重点是缩小政府规模；执行管理主义，实行决策和执行分开；引入竞争机制，进行市场化化改革。在此背景下，1989年公务员学院被批准为执行机构，与其它承担公务员教育培训的机构一样平等参与市场竞争。从1989年开始政府逐渐减少对公务员学院的拨款，1996彻底停止拨款，公务员学院完全自负盈亏。改革后，英国公务员教育培训在政策方面，强调培训的自愿性、有偿性和市场化。［8］公务员学院的课程设计体现了以顾客驱动、定制服务、以正在进行的工作为培训重点、以提高实际能力为目标的特点。每年都根据市场要求对上一年的课程设计进行回顾，反应良好的课程保留，反之则不再保留。还会制作广告，向顾客推销设计好的课程。

与政府紧密的关系，要求公务员教育培训必须具备政治敏感性或者政策敏感性，要求公务员学院对于国家战略性和整体性问题始终保持关注。但市场化的运作模式使得公务员学院像企业那样关注赢利，更加青睐能够形成广大培训市场的中、初级公务员群体，公务员学院本来的使命未能很好的履行。根据对这种问题的认识，1999年，公务员学院成为内阁办公室下属的管理和政策研究中心（The Center for Management and Policy Studies）的一部分，负责完成对高级公务员的市场化培训。虽然这种变革使学院关注重点一定程度上回归到了高级公务员的教育培训，并且增加了大量的专业资格课程，这些课程更好地体现了政府对高级公务员能力的要求，但公务员学院的市场化运作模式仍然较大地限制了它发挥更大的作用。2005年，公务员学院组建为国家政府学院，2007年更是成为一个独立的政府部门，相当于非内阁部，地位进一步提高，有利于更好地履行使命。但是作为执行机构市场化运作的模式并未改变，这意味着国家政府学院与过去的公务员学院一样，要完全依靠公务员教育培训项目与课程参与市场竞争才能生存与发展，依然面临着履行公共使命与市场化运作之间的矛盾。

四、主要内容（课程）：围绕提升公务员的核心能力而设计

《富尔顿报告》对公务员学院的功能构思就明确指出了公务员教育培训的主要内容：行政管理方面的培训，主要包括专家型公务员（科学家、工程师、设计师）任职前后所需的行政管理课程；对大学毕业后直接在政府的经济、财政或者社会领域从事行政管理工作的人进行后期培训；对30、40岁进入高级管理层的公务员进行的附加培训；最新管理技术的进修培训；对打算进入政府工作的优秀大学生进行预备培训。综合性的管理及专业培训，面向所有层级的公务员并向初级公务员倾斜。［9］可见，《富尔顿报告》对英国公务员教育培训的主要内容的设计与它所构思的“专才”治国理念相符合，并且内容很具有针对性，也符合它所蕴含的提升公务员的核心能力的公务员教育培训的目标。

经过几十年的不断实践和发展，英国国家政府学院形成了一套比较系统的内容体系，一直延续到它关闭。主要包括：（1）政策与政府，部长与议会。目的在于帮助学员掌握与政策相关的知识和技能，涵盖如下主要课程：政策制定与政府学习与发展、部长项目、议会工作的技巧、政策实施。（2）职业与专家发展。目的在于使专家懂得在实际工作中如何发挥他们的专业能力，涵盖如下课程：财务、统计、审计、人力资源、程序、项目管理。（3）个人发展。目的在于帮助公务员促进个人的发展，包括平衡生活与工作以及实施个人影响等一系列个体与人际交往技能。（4）管理发展与商业技能。目的在于帮助公务员特别是刚进入公共机构的公务员面对复杂的挑战。涵盖如下课程：人力资源管理、管理资格、团队管理、领导与变革、资源与时间管理等。［10］除专业知识和业务能力地位和作用存在一定程度的弱化外，与《富尔顿报告》为公务员学院设计的主要内容基本一致，经过不断的发展特别是1989年被批准为执行机构并参与市场竞争以后，内容更多的体现了精细化、个性化、定制化的趋势。

除国家政府学院以外，伯明翰大学公共政策学院、伦敦大学经济学与政治科学学院等知名高校机构都积极参与公务员教育培训，主要内容都依托自身的学科及研究优势来设计，都明确以提升公务员的核心能力为目标。

五、方法论：功利主义

功利主义产生于18世纪末的英国，代表人物是边沁、密尔。“功利原理是指这样的原理：它按照看来势必增大或减小的利益有关者的幸福的倾向，亦即促进和妨碍此种幸福的倾向来赞成或非难一项行动”。［11］功利主义有时也被称为结果主义，具体到公共领域，功利主义认为政府工作效率这一结果是评判政府工作好坏的标准。纵观18世纪后英国的发展史，功利主义在方法论上一直处于主导地位，是指导政府制定决策的主要原则。英国率先建立起现代公务员制度就是功利主义作用的结果，1832年，英国进行了议会改革，代表工业资产阶级利益的自由党开始执政。他们遵循功利主义原则，要求建立一个廉价政府，提高政府行政效率，节约开支，把更多的资金用于发展经济。为此，必须对当时的公务员体制进行改革，建立现代公务员制度。［12］

在公务员教育培训方面，功利主义也处于指导地位。1989年，公务员学院在新公共管理运动的浪潮中被批准为执行机构，停止政府拨款，同其它主体平等地参与市场竞争。在后续的发展过程中，公务员学院始终面临着履行公共使命与市场化运作之间的矛盾，但英国政府出于政府整体效率的原则，坚持不改变公务员学院作为执行机构的现状。在全球经济危机大背景下，功利主义原则更是突显，国家政府学院于2012年最终关闭。

在公务员学院内部的运行机制中也可以看出功利主义的重要影响，公务员学院的培训不拘泥于形式，所有的课程都为短期课程，最短的只有半天。以前长达10周的培训课程被拆分成短期课程，分多次进行培训。这种做法既避免了参加教育培训的高级公务员因长期离岗造成对工作的影响，也可以使他们学一点，用一点，将学习和实践有机的结合起来。［13］

六、对我国公务员教育培训的启示

第一，我国公务员教育培训应更加注重提升公务员的核心能力，特别是专业能力。我国曾于2003年制定了《国家公务员通用能力标准框架（试行）》（下称《能力框架》），将政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力9种能力定为我国公务员的通用能力，作为教育培训、录用、竞争上岗以及考核的依据。这为一定时期内的公务员教育培训提升公务员能力提供了标准。

但这些通用能力仅限于综合能力，实践证明，即使在通用能力层面也还过于笼统。尚未构建起不同领域、不同层次领导人员所需的能力结构，影响了教育培训内容的选择、设计、实施及评估，学员感觉针对性和目标性不强。不管什么领域、什么层级的公务员都使用大致相同的课程、教法。其次，不全面。随着社会的发展，科技日益发达、社会事务的日益复杂，公共管理介入社会事务广度和深度不断加强，公务员专业化要求日益增强，管农的、管医的、管教育的、管工的、管交通的、管组织的都必须对各自领域知识前沿和最重要的问题、挑战有所了解。即便是“通才”，也必须要是一定业务范围内的通才。现代化建设过程中，公务员的专业化水平是决定政府工作效率的重要因素。［14］作为公务员履行职责最基础能力的专业能力未包含在《能力框架》内，在进行公务员教育培训时，专业能力基本处于无标准可依的状态。

我国公务员制度在考录方面实行主任科员以下非领导职务“凡进必考”。首先是对于不同领域的岗位设置报考资格，考试对象学历教育所学专业是重要内容之一，这在知识层面对公务员专业化起到了一定的作用。但对于同一领域，考试科目都主要是行政职业能力测试和申论，主要还是测试公务员的通用能力，对公务员应具备的各自专业知识水平尤其是在此基础上形成的专业能力不能形成有效的甄别。

不仅如此，我国当前实行的是品位分类制度，没有形成有效的职位分类制度，公务员跨领域调动和升职现象比较普遍，又进一步从制度上助推公务员向“万金油”发展。为了改变这一现象，我国应该在保留品位分类制度科学合理因素的基础上，充分吸取发达国家实行职位分类制度的有益经验，建立起符合我国实际的公务员职位分类制度。这样才能为我国公务员教育培训、录用、竞争上岗以及考核提供更科学合理的依据。当然，公务员教育培训在提高公务员专业能力方面可以先试先行，贯彻“分类分级”原则有效设置班次。以工作中遇到的具体问题为导向分类设置班次，［15］以提高专业能力为导向设置班次和课程比例。

第二，进一步理顺管理体制，加强领导。英国的公务员教育培训的管理体制经常变化，出现多头管理现状，对它的高效运行造成了一定负面影响，值得反思。我国公务员教育培训是广义的干部教育培训的重要组成部分。干部教育培训实行的是党委领导，组织部门主管，分级管理，分工负责的管理体制。在此基础上，各级行政机关的公务员教育培训由公务员局负责组织，分级管理。例如中央国家机关公务员教育培训工作由国家公务员局负责组织。管理体制并未彻底理顺。

我国《公务员法》规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”具体包括中国共产党各级机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、各级行政机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关、各级检察机关、各民主党派和工商联的各级机关除工勤人员以外的工作人员。按照当前的管理体制，除各级行政机关的公务员教育培训由各级公务员局组织实施外，“中央机关各部门按照职责分工，负责相关的公务员培训工作，指导本系统公务员业务培训”；“地方各级党委和政府各部门按照职责分工，负责相关的公务员培训工作”。这样，各级人民代表大会及其常务委员会机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关、各级检察机关、各民主党派和工商联的各级机关的公务员教育培训则没有明确规定由谁负责实施。同样是公务员群体，在教育培训上由不同的单位组织实施或未明确组织实施主体，造成组织实施体制的不统一和混乱。

一种可能的理解是，所有公务员教育培训都由各级组织部门统一管理，组织实施主体不同不妨碍工作的开展。但是当前组织部门工作重点是狭义的干部教育培训，目的在于提高党员干部的政治素质、党性修养和理论水平，主要机构是各级党校和干部学院。虽然当前把公务员教育培训作为广义的干部教育培训的组成部分，但是公务员教育培训有自己清晰的功能定位，公务员教育培训制度是公务员制度的配套制度，是公务员管理体制的重要手段，［16］目的是“增强公务员素质和行政能力、提高公共行政管理水平”，［17］主要机构是各级行政学院。因此，如果公务员教育培训不能由统一的部门（如各级公务员局）组织实施，首当其冲的便是淡化了公务员教育培训的特有价值追求，造成与狭义的干部教育培训价值趋同现象，违背了建立各级行政学院的初衷。原因在于，如果公务员教育培训与干部教育培训的价值追求相同，只需扩大各级党校规模即可。价值追求的不同最终会导致两者在班次体系、课程体系、教材体系、学科体系上的不同。［18］

可行的改进思路是在由各级组织部门管理广义的干部教育培训的基础上，作为重要组成部分的公务员教育培训由统一的部门如各级公务员局指导、组织实施。

第三，适当引入竞争机制，不宜盲目市场化。我国当前公务员教育培训的办学体制仍然是传统意义上的计划体制，“培训机构体系的开放度和竞争性不够、优质培训资源不足与资源相对过剩并存”。［19］“按市场化模式重新配置培训资源和培训市场要素”、［20］“政府培训机构、高校、私营培训机构处于同一起跑线上争取客户”［21］等观点越来越引起关注。但从英国公务员教育培训办学体制市场化的过往来看，完全市场化后的“官方”机构面临的主要问题是公务员教育培训必须具备政治敏感性或者政策敏感性与市场化办学体制的赢利倾向之间存在较为突出的矛盾。如果完全市场化，我国公务员教育培训也必然面临这一问题。此外，我国是社会主义国家，公务员教育培训是一种特殊事业，与意识形态紧密相连，知识的密集度高，进入门槛也比较高。［22］完全交给市场，一般的社会机构又很难到达要求。建议可采取有限市场化的策略。具体包含以下几层要求，一是公务员教育培训主管部门要简政放权，保留宏观指导、制定规则、监督检查等职能，把不该管、管不了、管不好的职责，如承担的过多的调训职责，下放给办学机构，使它们真正成为在规则范围内自主办学主体。二是采取新公共管理运动中常见的提供公共服务常见形式如教育培训券、项目招标的形式创造内部市场，通过加强机构之间的竞争提高效率。三是将公务员教育培训中的知识更新的任务以契约外包、特许经营等形式交付普通高校或其它能承担的社会培训机构。

第四，坚持事实求是的方法论。公务员教育培训方法论是指用什么样的方式、方法来认识和实践公务员教育培训，不同的方法论必然在认识和实践公务员教育培训过程中产生不同结果。［23］英国公务员教育培训中所坚持的功利主义方法论以政府工作效率为根本目标，在很大程度上忽视了公务员教育培训通过提高公务员政治素质、党性修养和理论水平、行政能力、公共行政管理水平所产生政治效能、社会效果、伦理道德效应乃至经济效益。1941年毛泽东在《改造我们的学习》一文中指出“‘实事’就是客观存在着的一切事物，‘是’就是客观事物的内部联系，即规律性，‘求’就是我们去研究。我们要从国内外、省内外、县内外、区内外的实际情况出发，从其中引出其固有的而不是臆造的规律性，去找出周围事变的内部联系，作为我们行动的向导。而要这样做，就须不凭主观想象，不凭一时的热情，不凭死的书本，而凭客观的指导下，从这些材料中引出正确的结论”。实事求是是马克思主义中国化理论成果的精髓，是指导中国革命、建设、改革的致胜武器。我国的公务员教育培训也必须坚持实事求是的方法论，从实际出发及时认识并总结内在的规律性，上升为理论再指导实践，使我国公务员教育培训健康科学的发展。

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