美国海外经济利益维护及评述——兼论中国海外经济利益维护能力的提升

文 （..国家行政学院，北京 00089；.沈阳化工大学，辽宁沈阳 04）

经济利益是美国推动其全球战略的重要组成部分之一［1］，处于海外利益的核心地位。美国政府通过编织世界经济规制网络，进行海外利益的战略布局；通过系统地完善国内机制，为海外经济利益提供保障；通过安全、外交、文化等多种手段融合，调动社会各方力量，实现利益的最大化。

一、美国海外经济利益维护

（一）编织世界经济规制网络，布局海外市场

二战结束前后，随着美国在经济上的优势日趋明显，开始致力于编织世界经济规制网络，通过主导建立国际货币基金组织（IMF）、世界银行和世界贸易组织（前身为关贸总协定）在内的国际金融和贸易体系，构建了全球经济治理机制框架。

以怀特计划为基础成立的IMF以稳定国际汇兑、加强国际货币合作、提供短期贷款化解国际收支不平衡为目的，通过向成员国提供经济建设所需资金和重建国际货币新秩序促进世界经济发展。伴随着成员国得到IMF的资金援助，美国的海外经济利益也得到了扩大。1997年亚洲金融危机爆发，美国利用在IMF中的单边否决权，向受援国提出了经济结构调整要求。IMF要求受援国开放资本账户，重视出口适合西方消费的自然资源和农产品，承担私人银行全部的坏债。受援国家在国内外巨大的经济压力下，毫无讨价还价能力，只能被动接受国际组织提出的要求。韩国在接受了IMF的援助后，投资自由化率高达99.7%。外国资本可以自由流动，无风险进出韩国。借此机会，美国大量廉价收购了韩国银行和其他金融机构以及制造业，成功进入韩国市场。结构调整计划为美国获得了巨大的盈利机会。

2008年美国在面对国内经济衰退，全球经济增长乏力的双重压力下，借助全球经济治理机制，向新兴经济体伸出了橄榄枝，借助新兴经济体的力量促进经济复苏、逃避维护世界金融稳定的责任。美国财长多次公开表达新兴经济体应该在IMF中拥有更多的话语权，应增加IMF的权重以及在执行董事会中的席位。在美国的主导下，2008年IMF通过决议，声明要增加新兴市场国家的份额和发言权；2010年通过了力度更大的改革决议，不仅要增加新兴市场国家的份额，同时对执董会的构成及产生方式要进行实质性改革。尽管金砖四国国内经济发展压力巨大，但是仍承诺向IMF注资730亿美元①截止到2012年6月G20召开洛斯卡奥斯峰会的数据。。而美国作为世界上第一大经济体，在全球经济发展面临困难的情况下，没有向IMF新增注资，没有承担相应的国际责任。为了拉动美国经济增长，2009年在G20框架下，美国以推动全球经济再平衡为由，呼吁各国促进全球的经济再平衡，要求贸易伙伴国提高环保和劳工标准，确保各项贸易协定落实，以此为由助推美国企业公平进入海外市场。由此看出，作为一系列国际规制建立的倡导者和制定者，美国通过编制的全球经济规制体系，能够左右体制的改变，使其服务于美国经济，使其助推美国经济利益扩展的的加速器，使美国成为经济全球化发展的最大受益者。

（二）完善国内机制，完善维护的系统性

为了保障海外经济利益的获得，美国政府在机构设立、法律保障、信息、保险、资金等多个方面进行系统设计，通过完善国内机制，统筹协调各个部门为经济利益的扩展提供公共服务。

机构上，国家安全委员会（National Security Council，NSC）②1947年依据《国家安全保障法》设立，美国总统主持的最高级别的国家安全及外交事务决策委员会。主要协助总统处理外交及安全事务，海外安全顾问委员会 （The Overseas Security Advisory Council，OSAC）则是由国务卿主导的促进政府和私人企业间就海外安全事务对话的机构。1994年美国贸易促进协调委员会（TPCC）成立了服务业出口工作小组，专门推动美国服务业的出口贸易发展。2010年奥巴马政府成立了包括商务部、国务院、农业部和贸易谈判代表的内阁级别的“出口委员会”，2012年奥巴马签署成立了贸易执法中心（Interagency Trade Enforcement Center,ITEC）用以协调跨部门的贸易执法行动。通过建立高级别、跨部门的多个协调管理部门，为美国扩大海外市场，争取更多的经济利益提供保障。

制度上，出台了一系列有利于保障海外经济利益的法律法规。通过《经济合作法》、《肯希卢泊修正案》、《1974贸易法》、《1988年贸易和竞争综合法案》等法律法规，打击和报复他国企业，迫使他国向美国企业开放市场③《1974年贸易法》中的“301”条款是美国最著名的解决“不公平贸易”立法。而《1988年贸易和竞争综合法案》又进一步形成了“超级301”条款和“特别301”条款，以保护商品、劳务、投资、知识产权等领域。。1977年美国政府出台了 《海外反腐败法》（Foreign Corrupt Practices Act，FCPA），明确了海外行贿行为的违法性，通过国内立法，来规范跨国公司在海外的经营行为，向世界申明了美国反对商业贿赂行为。2011年美国出台了《战略贸易授权许可例外规定》，简化了对部分国家的出口管制许可，推动出口贸易发展④美国对中国出口情况调研报告，中国贸促会，2014年5月16日.。

信息服务方面，商务部在国内19个城市设立了出口协助中心，该中心与遍布全球的美国大使馆联系，通过中心网络向美国公司提供出口方面的信息和咨询服务。为了帮助企业开拓新兴市场，美国政府在全球新兴市场中选择经济高增长的代表性城市设立商务中心，与联邦政府、国内商会和重要企业配合，在新兴市场中获取商业线索，预测市场行情，评估贸易伙伴等。1993年出口协助中心建立了“大项目出口对策支持网络”和“大项目出口对策支持中心”，通过搜集并提供外国政府重大工程、采购、基础设施建设等项目信息，促进美国企业进入海外市场。强大的信息服务，减少了企业参与国际竞争的信息不对称，提高了企业的市场竞争力。

保险方面，提高建立保险制度，为企业解决后顾之忧。作为自负盈亏的政府机构，海外私人投资公司（OPIC）以美国政府的名誉和信用担保，为企业提供长期政治风险担保，通过双边投资协定的国际制度安排，取得东道国的“代位求偿权”，为企业获得了保障承诺，并将之上升到国际法高度。OPIC提供的服务主要包括货币不可兑换风险担保、财产没收风险担保和政治动乱风险担保。随着海外私人投资公司业务上的醇熟，公司扩大了风险担保的范围，包括租赁担保、石油天然气担保和自然资源项目担保，为企业向发展中国家、风险大的地区投资解决后顾之忧,为私人企业充分利用国家资本进行海外投资获得利润提供了机会。

资金方面，美国通过国家进出口银行、海外私人投资公司等机构为企业提供融资。1993年克林顿政府为了促进国家出口战略的实施，设立了资本项目限制性援助基金，将援助和出口联系在一起，反击其他竞争对手提供的附加条件援助，以促进美国产品的出口。海外私人投资公司通过给中小企业提供中长期贷款，降低中小企业的保险登记费，对投资项目调查差旅费进行补助等多种形式为中小企业的发展提供支持。

（三）运用多种手段，展现维护的灵活性

海外经济利益的最大化是美国在国际政治经济舞台上最终追求的目标，只有实现经济利益，才能维护其超级强国的形象，保障其霸权地位。实践中，美国凭借其强大的军事力量、雄厚的经济实力和灵活的外交手段，扩大海外经济合作。

军事上，美国保留了在欧洲、东亚和波斯湾地区的军事存在，主要目的就在于塑造这些地区的政治、安全、经济格局，通过降低美国海外市场的贸易和投资壁垒，扩展海外经济利益［2］。

外交上，以援助换市场，将美国的资本和商品源源不断地输入到受援国。通过经济援助方式，加强企业与受援国的联系。1961年美国政府设立了国际发展署，该部门的主要职责就是负责美国对外援助与私人投资。2012年国际发展署负责的对外经济援助占38%，国务院占37%、财政部、农业部、卫生及公共服务部以及其他部门各占9%、6%、3%、7%。政府各个部门从职能出发积极参与对外经济援助。作为回报，受援国往往允许美国企业进入当地市场进行投资、参与基础设施建设。政府外交为美国企业全球性的生产布局提供了便利，促进了资源的有效配置。

表1 2012年美国对外经济援助的资助机构

文化上，美国文化的“全球意识”成就了美国的国际化。美国将民主与平等作为其价值导向，通过文化的强势传播，对美国采取的民主制度加以宣传，提升了国家的影响力，树立了政府的公信力，进一步使强大的国家信用和政府的公信力为支撑的美元赢得了世界的广泛接纳、持有和使用［3］，垫定了了美国经济利益全球化的基础。

（四）调动各方力量，发挥维护的协同性

在维护海外经济利益的体系上，美国形成了政府、非政府组织（NGO）、跨国公司（TNC）三位一体的多元主体参与的结构。

政府通过外交途径，采用首脑会晤、谈判、协商外交等多种形式，为企业寻找出口和投资机会。伴随总统出国访问，跨国公司必然同行，通过为企业和受访国搭建平台，促进双方增进了解，推动企业走向海外市场。在重大战略问题上，政府积极征询企业意见，做出科学决策，做好全球的经济布局。

图1 美国海外经济维护的主体

1945年杜鲁门政府时期，美国提出了针对于不发达国家实施援助的“第四点计划”，提出“不发达地区必须有个坚实的经济基础”、“美国是有能力提供这种援助的唯一国家”，政府在政策上允许私人和NGO对外进行技术援助。1952年福特基金会（Ford Foundation）开始对印度提供农业项目的技术援助，通过培训、教育和农业技术交流，促进印度农业的改良。作为非政府组织，福特基金会为改善美印双边关系、为美国企业成功进入印度市场起到了关键作用。通过农业改良项目，美国的商业巨头控制了印度农业所需的种子、化肥、农药，将生产所需的农机设备推广到印度市场。通过政府、NGO、TNC三位一体的参与，为美国全球战略部署做出了重要的贡献，扩大了海外经济利益。

二、美国海外经济利益维护的简要评述

（一）美国获得的海外经济利益

在美国大力维护和拓展海外经济利益的战略下，美国的对外贸易和国际投资，获得了巨大的市场效益。

1.出口方面

2008年金融危机爆发以后，奥巴马政府提出了“国家出口振兴行动”（National Export Initiative，NEI），通过借助世界贸易组织和地区贸易投资一体化来迫使其他国家开放市场，扩大出口，增加就业，提振经济。尽管2013年中国替代美国成为全球最大的贸易国家，但是美国在服务贸易方面的仍具有明显优势。2013年美国贸易总额达到2.3万亿美元的历史新高。其中，货物出口额为1.58万亿美元，服务贸易出口额为0.66万亿美元（见图2）。NEI实施四年来，新增3000家企业从事出口业务，为美国提供了1130万个就业岗位，达到了20年以来的最高值①美国商务部.。货物对外贸易依存度从2009年18.2%提高到2013年23.8%，美国经济增长的动力有三分之一源于出口。

图2 1990-2013年美国货物及服务贸易出口额

表2 美国对各地区的直接投资（1990－2012）（单位：百万美元，%）

资料来源：世界银行数据库。

2.国际投资方面。美国的海外资产从1990年24156.5亿美元增加到2013年237098.4亿美元。二十余年来，直接投资从8533.3亿美元增加到70800.6亿美元，证券投资从4255.4亿美元增加到91830.6亿美元。美国的跨国公司遍布全球，其中欧洲、拉美和亚太地区是吸引美资的热点地区。其中对欧洲地区的投资从1990年2133.68亿美元提高到2012年24770亿美元，占比从50%提高到55.62%。对拉丁美洲的投资从1990年707.5亿美元提高到8692.68亿美元，占比从17%提高到19.52%。对亚太地区的投资从1990年635.85亿美元提高到2012年6513.05亿美元，占比从15%调整为14.63%（见表2）。

（二）美国海外经济利益维护的简要评述

纵观美国海外经济利益的维护与拓展，其维护机制的形成源于国家策略的选择。美国以国家利益为中心，通过向全球提供公共产品，赢得公信力，形成各国对美国的依附，建立霸权。通过不断完善的国际经济治理机制，提高美国的影响力，形成美国海外经济利益扩张的制度保障。

1.以国家利益为中心。二战结束以后，美国经济优势明显，为了成为全球的领导者，美国以国家利益为中心，调整其经济政策。1945-1967年美国贸易政策完全服务于外交政策［4］，实施的自由贸易政策，对提振欧洲、日本等国家和地区的经济起到了积极地促进作用，同时形成了西方国家在政治、经济上对美国的依赖。进入七十年代，西方国家的崛起对美国的霸权地位形成了挑战。1971年美国结束了长达80余年的贸易顺差，为了维护领导者的地位，美国政府开始审慎调整贸易政策。一方面将贸易政策置于外交政策首位，发挥贸易的引擎作用。通过协商、谈判等方式协调与西方国家的贸易关系，通过贸易优惠的承诺来缓解发展中国家的对立情绪［5］。另一方面，注重完善国内市场规制，贸易主导思想从“自由贸易”逐渐转向“公平贸易”、“管理贸易”、“战略贸易”，美国开始对日本、欧洲的商品采取限制措施。但是，这一做法仍然没有遏制住其出口利益受损的势头。90年代美国彻底实施了“公平贸易”、“战略性贸易”，利用关贸总协定中的“灰色领域”，通过“自我约束”等方式限制其他发达国家的竞争［6］。新世纪以来，在国内经济下滑、新兴经济体高速增长的双重压力下，美国一边阻挠多边贸易谈判的顺利开展，一边另起炉灶主导建立新的区域谈判，试图以更高的贸易标准，遏制新兴经济体的发展。如今，美国与自贸区国家的贸易往来已经占美国对外出口的46%以上①迄今为止，美国已和20个国家签订了自贸协定，包括澳大利亚、巴林、加拿大、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、多米尼加共和国、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、以色列、约旦、墨西哥、摩洛哥、尼加拉瓜、阿曼、巴拿马、秘鲁、新加坡、韩国。资料来源：美国商务部.。而在WTO的多边谈判中，美国提出诸多不符合发展中国家经济现状的要求，导致多边贸易谈判停滞不前。同时，美国频繁制裁“不公平贸易”。自WTO成立以来，美国一直是贸易摩擦最多的国家，1995-2012年各国向WTO提起的诉讼案478起，其中美国作为原告的103起，占总数的21.5%，是所有国家起诉案件最多的国家。

2.以公共产品为切入点。按照金德尔伯格的研究，提供国际安全是公共产品领域中的重要内容之一［7］。二战结束以后，美国以维护世界和平，提供公共产品，来建立国家的公信力，增加别国对美国的依附。

经济上，美国政府连续四年向欧洲提供130亿美元的金融、技术的援助，帮助欧洲经济复苏；鼓励欧洲不要各自为政，实施统一的复苏计划。莫奈评价美国这一倡议认为“这是历史上第一次一个大国没有奉行分而治之的政策”［8］。

安全上，美国积极铲除殖民主义，通过联合国建立以国际规则为基础的国际体系，推翻旧秩序，使弱小国家主权得到了原则上界定和捍卫。同时，通过与其他国家建立军事同盟，来保障别国的国家安全。1947年美国作为领头人与北美、拉美18个国家签订了《美洲国家互助条约》。作为美国带头签署的第一个集体防务条约，条约以维护地区安全为主要内容。1949年美国与西欧、北美等主要发达国家建立了北大西洋公约组织（简称“北约组织”）。作为西方国家组建的第一个国际军事集团，北约组织的条款中明文规定，任何缔约国的领土完整、政治独立或安全受到威胁时，各缔约国应共同协商。各缔约国同意对组织内部任何一个成员国的攻击，都应视为对缔约国全体的攻击。美国在北约组织中的核心地位，决定了其能够操纵北约核打击力量的使用，保证了美国在军事上成为一个超级大国。通过该组织美国成功进入欧洲，并在欧洲占据了遏制苏联、控制西欧的有利地位。在亚洲，1951年美国与日本签署了《日美安全保障条约》。条约中规定，美国有权在日本国内及其周围驻扎陆海空军。美日结盟成为美国在远东地区反苏、遏制中国的重要军事基地；同年美国与菲律宾签订了《美菲共同防御条约》，并建立了40个军事基地。1953年美韩签署《美韩共同防御条约》，美国同样有权力在韩国建立军事基地。1954年在美国倡导下，美、英、法、澳大利亚、新西兰、泰国、巴基斯坦、菲律宾八国成立了东南亚集体防务条约组织，并与蒋介石签订了 《美台共同防御条约》。1955年美国在中东地区又积极倡导建立巴格达条约组织。这些防御条约构成了美国在亚洲地区的军事联盟。

通过军事同盟，美国不仅为饱受二战之害的国家提供军事支持和维护国土安全的保障，还通过资本主义意识形态的扩张，巩固了霸权，控制了亚欧大陆，实现了其在全球的战略布局。

3.以国际制度建立为基础。美国强大的经济和军事实力，构筑了其有效配置资源的能力，使美国有能力主导建立一系列国际组织，并形成对其海外经济利益有利的制度保障。二战以后，美国通过建立多边组织，构建了自由开放的国际贸易体系和以美元为中心的货币体系，建立以美国为中心的国际经济新秩序。

在国际货币基金组织（IMF）的贷款中，一般会附加上有利于美国的政治条件；利用IMF作为其经济扩张的重要工具，操纵国际金融，形成了美元在国际储备、交易以及干预世界经济的重要特权。世界银行在建立之初，资金主要由美国提供，因此美国在世界银行中也具有主导地位，形成了要获得世界银行的贷款，就要购买美国商品的局面，世界银行也就成为美国扩大海外利益的重要工具。布雷顿森林体系将世界经济利益纳入到美国控制的经济秩序当中，美元作为世界货币，吸收世界财富，控制着整个资本市场的交易规则，使美国海外经济利益得到了充分的保障。

一旦美国经济利益受损，政府就会迅速采取措施加以维护。70年代美国向拉美国家提供了大量的美元廉价贷款。当美国经济受阻时，美联储立刻将贷款利率提高到20%，直接导致了拉美债务危机，带来了拉美经济“停滞的十年”。1985年美国联合七国集团，迫使日本签订广场协定，通过日元升值将财富转移到美国，带来了日本“失去的十年”，导致日本经济至今都没有恢复到之前的增长水平。2009年美国实施量化宽松的货币政策，产生了巨大的溢出效应。增发的美钞，引起了国际金融市场动荡，带来了新兴经济体流动性过剩的压力，新兴经济体通胀率的提高，无不和美国投入巨资救市相关。同时，由于美元在国际储备的核心地位，导致各国持有的美元资产损失严重。

作为全球主要储备货币的发行国，同时作为国际货币基金组织唯一具有单边否决权的国家，美国对全球的货币汇率有直接的控制权，直接压缩了其他国家货币政策的空间。通过美国在金融领域内的领先优势及美元的特殊地位，建立了美国干预经济的超能力，树立美国经济的超级霸权，为其海外经济利益的拓展创造环境。

三、美国维护海外经济利益的启示

（一）挖掘公共产品，树立大国形象

2001年9月6日联合国大会发布了“执行《联合国千年宣言》的行进图”报告，其中指出，全球十大类公共产品主要包括人权、国家主权、全球公共卫生、安全、和平、跨国界的通信和运输体系、协调跨国界的制度基础设施、知识的集中管理、全球公地的集中管理、多边国际论坛的有效性。中国在参与国际事务的过程中，要想赢得多方信任，必须从公共产品中挖掘各方合作的议题，要承担更多的大国责任，树立大国形象。

1.不要试图去改革现行的国际体制机制，而是根据现实提出符合更广大的发展中国家利益的新机制，在全球经济失衡、经济增长乏力的过程中，充分挖掘各方的利益契合点，既要关注新兴经济体的利益，又要注意平衡发达国家的利益。强调政策的包容性和协同性，强调责任和义务，才能和其他国家共同解决国际事务。

2.在与广大发展中国家的合作中，应注重人才培养、技术输出、加强公共卫生等内容，协助其他国家解决制约发展的核心问题，才能更容易赢得不同政治团体的信任。

3.在挖掘公共产品的过程中，应充分发挥文化的纽带作用，让更多地国家了解中国，接受中国。美国通过传播民主和平等的核心价值，借助文化的力量，提升了公信力和影响力。中国则应借助儒家的和谐思想，将富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善的社会主义核心价值观在国际事务中进行传播。让更多的国家了解中国文化的精髓，而不是仅仅通过充斥海外的中国产品，以简单的中国制造来建立中国的形象，这种无内涵的形象或者定位，无法增进彼此之间的了解，无法将中国文化传递出去。只有在海外市场的扩展张，让公众从思想上接受中国文化，才更容易接受中国政府和企业，才能使海外经济利益得到保障。

（二）提升各方参与的主动性

在中国扩大海外经济利益的过程中，其核心还在于自身的水平。调动各方参与的主动性，是中国要向美国学习的重要内容。

作为政府，应进一步提高外交手段和技巧。作为新兴大国，中国政府在国际事务的处理上，经验尚浅，应加强议题设置、议题决策和执行能力。

作为企业，应积极发挥资源配置的决定性作用。一方面致力于提高自身的竞争力，改变掠夺资源的企业形象，企业自身应该秉持中国文化的精髓，注重在经营过程中，坚持“君子好财，取之有道”、“己所不欲勿施于人”以及道家提倡“天下为公”，“天下大同”的理念，灵活运用公共宣传等手段，以东道国本土企业的形象参与地方经济、社会建设。另一方面，注重提高自己的法律意识，加大维权的力度。

作为非政府组织，要充分发挥桥梁作用。行业协会通过搭建企业与政府的对话平台，将企业的信息传递给政府。智库既可以为政府建言献策，也可以通过各国智库的民间交流，加强各方了解。

（三）提升制度建设能力

1.在《反不正当竞争法》的基础上，约束和规范中国企业在知识产权、反垄断、反贿赂等方面的行为，能够在国际规则下参与市场竞争。

2.应为企业在贸易、保险、信息咨询、安全等方面建立政策保障体系。一是在保险制度上，降低企业海外投资的风险。利比亚危机中，中国受损的188亿美元的合同只有4亿人民币得到了保险赔付，可见我国在海外投资保险制度建设上的不足。从提供服务的企业来看，目前只有中国信保一家公司为企业海外投资提供保险，同时，中国尚未出台规范海外投资保险的法律法规。这就要求我们尽快建立海外投资保险法，加快完善和其他国家签署的双边投资保护协定，来适应中国资本“走出去”的要求。同时，应该有更多的商业保险公司提供相关服务。

二是在贸易方面，政府继续关注搭平台、做配套，积极推动外贸发展。一方面，积极推动企业转型升级，另一方面，通过减少通关时间、通关费用等贸易便利化措施来促进外贸发展。

三是在金融政策上为企业投融资服务。一方面，为进一步落实中小企业投融资服务。另一方面，政府致力于与其他国家签订本币互换协议，降低企业成本，加速人民币国际化进程。

四是在信息披露上，应进一步加大信息的搜集与公开。借鉴美国的做法，充分利用遍布全球的中国大使馆的作用，进行海外市场合作的需求信息的搜集工作，及时传递给企业，为海外经济利益的获得提供全方位的保障。

［1］黄仁伟.美国全球战略的经济因素及对我国经济安全的影响［J］.世界经济研究，2004（02）.

［2］罗伯特·阿特，美国大战略［M］.北京大学出版社，2005.

［3］涂永红.大国货币之文化篇［M］.科学出版社，2014（07）.

［4］张建新.霸权、全球主义和地区主义——全球背景下国际公共物品供给的多元化[J]，世界政治与经济，2005（08）.

［5］门洪华.霸权之翼：美国国际制度战略［M］.北京大学出版社，2007：195.

［6］王勇.从经济“冷战”到相互依存和全球主义［J］.国际政治研究，2002（01）.

［7］转引自查尔斯·金德尔伯格，1929-1939年世界经济萧条［M］.上海译文出版社，1986.

［8］罗伯特·A·帕斯特编，胡利平、杨韵琴译，世纪之旅—七大国百年外交风云［M］.上海世纪出版集团，2001：242.