全面预算管理在高校内部治理中的应用研究

马静娴，蔡运记

（北京理工大学珠海学院 教务处，广东 珠海519085）

有关现代大学制度与高校内部治理机制之间关系的讨论，是当前学者关注的一个焦点问题。不少学者认为现代大学制度与大学的内部治理机制两者密不可分，并提出现代大学制度在治理层面的有形的制度化结构就是大学治理结构，它们是同一事物的一体两面、大学的治理结构是通向现代大学制度的超组织结构运行机制等观点。［1］完善高校内部治理机制是建设现代大学制度的核心内容，［2］将在企业中已运用较为成熟的全面预算管理引入高校内部治理机制，可以为完善大内部治理机制提供新的视角。

一、全面预算管理概述

全面预算管理最早起源于20世纪20年代的美国，是西方企业内部管理控制的一种主要方法，可以将其定义概括为，将企业的决策目标及其资源配置以预算的方式加以量化，通过预算编制、执行、控制等活动，以实现企业战略为最终目标的企业内部管理活动或过程的总称。［3］全面预算管理是现代企业制度的重要组成部分，经过近百年的发展，从最初的只作为企业内部的一种会计制度，发展成为兼具控制、激励、评价等功能的一种实施企业战略方针的管理机制与管理方式，成为企业有效的管理工具。全面预算管理不是单纯的预测或计划，是通过企业内部各个管理层次的权利、责任安排以及相应的利益分配来优化企业资源配置、提高企业运行质量、改善经营效益及加强风险管控的管理机制和管理方式。它克服了传统企业管理模式中的权责利脱节的不足，建立了一种权责相符、利益驱动的管理新模式。随着我国改革开放的逐渐深入和市场经济体制的逐步建立，全面预算管理在我国引起重视，并被放到企业经营机制和战略管理的高度来加以认识，从而在实践中被一些企业、地方政府大力推行。2000年9月28日，国家经贸委发布的《关于国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》明确提出企业应当建立全面预算管理制度，以现金流量为重点，对生产经营各个环节实施预算编制、执行、分析、考核。2011年11月，国务院国资委下发《关于进一步深化中央企业全面预算管理工作的通知》，要求中央企业树立全面预算管理理念，坚持持续不断地完善并优化全面预算管理体系，以提升国际竞争力。以上规章制度的颁布和实施，标志着全面预算管理的理念已在我国得到广泛认可，并进入到实施和规范的阶段。我国很多企业逐渐在实践中应用了这一管理方法，并取得了良好的成效。

二、全面预算管理在高校中的运用

高校的全面预算管理是集计划、控制为一体的全员、全过程、全方位的内部管理控制系统，将学校的全部教学科研、经营活动及人、财、物纳入预算管理体系，通过预算的编制、执行、分析、考核等环节的管理，重新划分学校与二级院系的管理权，从而形成新的组织结构模式及管理体制，其目的是为了加强资金管理、控制成本、提高效率，最终实现办学理念和目标。

高校全面预算管理的特征在于“全员”、“全过程”、“全方位”。“全员”强调全体人员参与，而非仅仅是财务人员。“全过程”指学校的各项管理活动都要纳入到预算管理，包括教学、财务、人力资源等。“全方位”指的是管理活动的事前、事中、事后都要纳入到预算管理中。

（一）高校实施全面预算管理的方法

各高校的情况不同，实施的全面预算管理也不尽相同。目前已实施全面预算管理或者类似管理方式的高校，大致可分为“小包干”和“大包干”两类。两类方式共同之处在于对各二级院系实行目标管理，在制定各二级院系预算的基础上，将预算内的财权下放给各二级院系，以年度或学年度为单位，以预算的计划、执行等情况作为切入点来对各二级院系办学情况、教学质量等进行目标考核，并根据考核情况确定奖惩，充分调动二级院系及教职员工的积极性。在此过程中，对各二级院系的预算执行过程进行必要的控制，保证其活动不偏离学校总目标。“小包干”方法中包干的经费主要是办公经费、教学业务费、党团活动费、差旅费和接待费，人员工资和津贴等不列入包干的范围。［4］“大包干”的高校实行全面预算管理体制改革后，将二级院系作为独立的核算单位，以该二级院系的学生人数作为基数，将学费收入按一定比例切分给二级院系，将学校教学、科研、人事等各方面的权力与相适应财权下放二级院系，明确二级院系预算管理的职责及相应权限，负责本单位的相关工作。二级院系统筹的资金要负责本学院人力成本、教学运行、固定资产等全方位的事宜。学校将根据二级院系所占办公面积、实验室面积收取一定的租金费用，并逐步将二级院系之间的交互式上课市场化。

（二）高校全面预算管理的原则和组织结构

高校全面预算管理应坚持全面性、一致性、可控性、刚性控制原则，统筹兼顾、量入为出、综合平衡、注重效益、积极稳健、加强对财务风险的控制，以有利于提高学校教学质量、确保实现学校的年度目标及中长期战略规划为前提，按照权责利对等的要求，分解目标任务和计划指标，由各二级院系组织、实施和管理。

为配合全面预算管理的实施，高校可以利用现有的管理机构并加以充实，建立多层次的上下协调的全面预算管理组织结构体系。一是推行董事会制度，建立完善的董事会组织架构，将董事会、党委和校长之间的责任、权利与义务进行明确的界定，这是全面预算管理在高校内部治理机制中充分发挥作用的关键。二是成立学校预算管理委员会，负责审议年度财务预算方案、重大预算调整方案、年度财务决算。三是成立预算与资产管理处，负责组织年度预算编制、执行与控制、分析与考核，并加强对资产的管理等工作。四是成立审计室，审计室不参与学校全面预算的制订和执行控制，负责开展对各预算单位预算执行结果的审计及二级院系主要负责人任期审计等工作，加强监督并为考核提供相关依据。

三、全面预算管理在高校内部治理机制改革中发挥的作用

（一）下放办学自主权，形成以二级院系为中心的校院两级管理

全面预算管理的实施，将人事、财务、业务管理等权力在学校和二级院系之间进行了重新分配，实现了学校集中统一管理向以二级院系为中心的分级管理的转变。不仅极大地调动了二级院系的积极性和主动性，而且将学校从事务性工作中解放出来，从而可以集中精力加强教学和科研等方面的宏观管理。改革的实践证明，实行以二级院系为中心的校院两级管理体制，更符合管理科学的原则及教育的自身规律。通过授权和分散决策权，降低了管理重心，优化了管理层次和管理幅度，并减少了管理环节和信息流动的障碍；同时，拉近办学资源与教学科研第一线的距离，有利于充分调动和发挥二级院系的主动性，增强各二级院系的责任感，激发二级院系的创新精神，并鼓舞士气，从而产生新的办学活力。

（二）推行绩效考核

全面预算管理的实施有助于高校实行严明的绩效目标控制，即建立二级院系及其负责人的绩效目标，实施以测量二级院系、主要负责人个人的工作绩效为目的的绩效考核，并依据目标实现程度确定下一学年度各二级院系招生指标及学费收入切分比例预算。绩效考核可以考虑包含教学工作目标、师资队伍建设、教学科研成果投入与产出、学生工作、预算绩效等。对考核指标实行动态管理，根据实施的情况，不断加以完善和规范。

（三）强调竞争，各二级院系办学情况将趋向分化

实行全面预算管理改革后，学费收入切分比例的依据为各二级院系学生人数，其改革的宗旨就是要通过学费收入切分比例的调整在各二级院系之间加强资金和学生人数方面的竞争。引入竞争机制，二级院系其他各个环节也会发生相应的变化，如办学质量、招生、就业等等，各二级院系办学情况也趋向分化。

（四）资源分配的依据更加重视产出和结果

全面预算管理体制克服了传统管理模式只计投入不计产出的弊端，更加重视二级院系活动的产出和结果。学年度开展预算执行绩效分析工作，全校、职能处室及各二级院系要求提交本学年度绩效分析报告。报告应对本单位办学基本情况、人才培养质量、财务运行状况等有关重要情况进行详细说明，并结合本单位实际情况，对重点经费的使用进行全面分析，突出成绩的同时，要认真研究存在的问题及解决的方法。报告的结果将作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。

高校实施预算管理，通过引入目标管理、绩效评估、成本核算等一些企业中成熟的管理手段和方法，可以提高学校工作效率，提高教师、管理人员的责任感，科学地评价工作业绩。

四、结语

全面预算管理是推进高校内部治理机制改革的有效途径，激发了二级院系和基层学术组织的创新活力，切实提高了高校的内部治理能力。全面预算管理从本质上是一种战略管理，学校的全面预算管理方案包含着学校管理的战略目标和工作思路。高校应明晰自身的发展战略规划，使全面预算管理在高效、合理、规范的管理环境下发挥作用。

［1］龚怡祖.大学治理结构：现代大学制度的基石［J］.教育研究，2009（6）：22-26.

［2］王明清.现代大学制度视域下我国公立高校内部治理结构改革［J］.黑龙江高教研究，2013（7）：1-4.

［3］吴通苗.全面预算管理在高校后勤财务管理中的应用［J］.消费导刊，2009（3）：117，119.

［4］刘启胜.以全面预算为基础构建高校财务管理新体制［D］.广州：暨南大学，2003.