改进政治控制，治理塌方式腐败

◎臧志军

改进政治控制，治理塌方式腐败

◎臧志军

近年来，一些地方和部门官商勾结、腐败现象严重，有些甚至达到了局部“塌方”的程度。塌方式腐败的特征是，在某个地区或者领域，贪腐官员和不法商人之间以及贪腐官员互相之间形成盘根错节的腐败利益共同体，出现规模性上下勾结、内外勾结的腐败状况。

从政治学的角度来看，塌方式腐败的出现是局部政治失控的表现和后果。此处的“政治”包含实体和过程两个层面的含义。就实体而言，它指的是社会公共权威意志；就过程而言，它指的是这一意志的形成和落实的过程。局部政治失控指的是在一些地方，因为某种原因，社会公共权威意志暂时性地失去或者部分失去了对权力运行载体及运行过程的控制。

一

政治控制既是社会公共权力合法有效运行的体现，也是其基本保证。我国的政治控制体系主要由以下几部分构成：

首先是人民对于整个社会公共权力系统的控制。我国宪法明确规定，中华人民共和国一切权力属于人民（第2条）。人民是主权者，处于政治系统中的最高地位。因此，在我国所有的政治控制都源于人民对于社会公共权力系统的控制。来自人民的控制是最高等级的政治控制；相对于人民而言，合法的政治系统中的任何其他结构都是其意志的执行子系统。

第二种政治控制是中国共产党对于自身组织以及国家政权的控制。中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。中国共产党的领导是作为主权者的人民的意志体现。为了保证人民的意志经由党的领导加以实现，中国共产党一方面通过对自身组织的政治控制来保证党的统一意志的形成，以及作为这一意志体现的党的方针政策在党内得到遵守和贯彻；另一方面通过依法

执掌国家权力、控制国家政权来保证党的政治纲领在国家层面得以实现。

第三种政治控制是作为国家权力机关的各级人民代表大会对由其产生的其他国家机关的控制。我国宪法规定，人民通过各级人民代表大会行使国家权力（第2条），因此，人民代表大会是社会公共权威意志的形成和确认机关，具有崇高的地位和强烈的政治属性；相对于人民代表大会而言，任何其他国家机关都是社会公共权威意志的执行机关，它们必须向人大负责，接受人大的监督。

第四种政治控制是来自人民政协的控制。这种控制主要通过政治协商、民主监督和参政议政的方式实现。它是一种特殊的控制形式，不具有即时的强制力。

第五种政治控制是政府对于部门的控制。这一控制较少为人注意，不少人甚至不清楚政府与部门之间的区别。在我国，政府是由国家权力机关（人大）产生的、由若干成员构成、依法执掌行政权力的机关。由于政府组成人员数量有限，不可能承担所有行政工作，因此地方组织法规定，县级以上地方人民政府可以根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门（第64条）。政府的权力本质上来自人民（通过人大）的授权，它是人民意志的执行者；就政府与部门的关系而言，政府是政治机关，部门则是政府下属的执行机关；因此，政府对于部门的控制也是一种重要的政治控制。

二

从已经暴露的情况来看，在那些出现塌方式腐败的地区和部门，上述五种类型的政治控制基本处于失效状态。

我国宪法将各级人民代表大会确定为人民实现对整个政治系统和国家政权系统控制的出发点。但是，在一些发生塌方式腐败的地区，腐败官员和不法商人相互勾结在很大程度上控制了人大代表的选举过程。根据中纪委和监察部网站提供的材料，在2012年年底、2013年年初召开的湖南省衡阳市人民代表大会上，在选举产生省人大代表过程中，竟然有98%（527人中的518人）的人大代表收受他人钱财；近74%（76人中的56人）的当选省人大代表存在送钱拉票行为，整个贿选涉案资金高达1.1亿元，送钱当选的省人大代表平均每人投入贿选资金高达196万元。而且在涉案的当选省人大代表中，有35.7%的人（20人）来自人大、政府机关、行政机构及国家企事业单位等“涉官”单位，57.1%的人（32人）为企业界人士，官商出身者合计占到92.8%。在该地方人大选举中，人民对于国家权力机关的失控程度如此之严重，可谓触目惊心。

那些腐败塌方地区和部门的党组织的领导人，将个人利益置于党和国家的利益之上，为了获取个人非法利益而肆无忌惮地侵害党、国家和人民的利益。不仅如此，他们为了保护自己的贪腐，还故意模糊个人与所在党组织、个人与党的区别，以个人代替党组织，将个人作为党的化身，以“党的领导”的名义制造个人独立王国；遇有正直的公民和共产党员对其腐败反党行为进行揭露时，便罗织罪名，进行威胁甚至迫害，在所在地区和部门形成一种极不正常的政治生态。在这些地方和部门，党规国法形同虚设，党组织在很大程度上被腐败分子所掌控；党的领导地位成为他们疯狂地非法攫取个人、家族或集团利益的工具，党的形象受到重创，党和群众的血肉联系受到重大伤害；可以说，党在相当大程度上失去了对这些地区和部门的政治控制。

就人大对政府等国家机关的控制来说，在塌方式腐败的地区和部门，人大已经成为摆设。一些官员甚至不清楚人民、人大和政府三者之间的法定关系，不知道政府的主要工作需要经过人大的审查和批准、地方的重大事项必须经由人大决定，政府有义务定期向人大报告工作；在他们所做的政府工作报告中，通常使用的表述是“政府领导人民，完成了政府确定的工作目标”。人大对于政府行政的监督控制职能没有充分发挥，使得这些地方的政府或者部门及其工作人员胆敢以自己掌管的所谓“实权”来对抗或者取代原本应该通过人大体现的人民的“主权”，随意干预市场交易和公民的日常生活，大规模地利用权力寻租。

人民政协因其委员产生方式的特殊性，在一些地方成为官商勾结的重灾区。一些人利用贿赂等不法手段收买有关领导和相关人员，获取政协委员“头衔”。其目的，一方面是以此洗白自己的身份，捞取政治资本，以便进一步获取非法利益；另一方面则是为了利用政协的参政议政、民主监督职能以及作为交流平台的功能，将自己的利益诉求输送到政策或者行政过程中予以实现。当这些人把持了一个地方的政协的重要职位，或者政协中混入了较多数量的这样的人员，并且形成了一定的政治生态，则政协通过参政议政和民主监督体现的政治控制能力要么消失殆尽，要么被反向运用。那些腐败塌方区的案例就是明证。

政府的政治属性来源于人民经过人大对它的授权。按照我国政治制度的基本原理以及宪法和地方组织法的相关规定，政府的工作部门本身并不是政府，它们只是由政府设置并被授权在政府领导下履行职责的执行机构。政府对其工作部门拥有指挥、监督和控制的权力，任何未经授权的事项，其处置权仍然归属政府。然而，在一些地方因为政府并不主动、积极地作为，导致政府自身形同虚设、政府对于行政系统的控制虚化。其后果：一是政府首长个人甚至其助手个人变成了政府自身；二是政府下属的工作部门实际取代了政府。这种“首长实、政府虚”和“部门实，政府虚”的状况为官商勾结大开了方便之门：一些政府组成成员得以规避政府集体决策的程序，借用政府的权力为个人谋取私利；一些部门得以在处理那些未明确部门分工却又属于政府权限范围的事项时，借用相互扯皮或者拖延不报等方式为个人或者小团体寻租牟利。

三

由上可见，所谓“塌方式”腐败的表现、成因和实质均为局部地区和领域的政治失控，因此，其治理方式应该以改进和强化完善（在某些地方可以说是“重建”）政治控制体系和过程，切实防止和纠正习近平总书记提到过的“人民形式上有权、实际上无权”的现象为根本。在这一过程中，以下几点尤为重要：

第一，人民是主权者，是一切合法政治控制的源头所在。所有关于权力监督、权力制约的制度安排和制度实践应该以切实保障和实现人民对于整个权力体系的政治控制为出发点和目的地。在塌方式腐败的重灾区尤其应该注重通过重建人民对于政治系统的控制来修复政治生态，构建反腐防腐的制度防线并予以落实。人民实现对于政治系统的控制路径在我国宪法上已有明文规定，关键在于通过坚定的政治意愿和强有力的政治领导，推进具体的制度设计和制度实践来加以落实。

第二，执政党对于自身组织体系以及国家政权系统的最大程度的控制，即便在西方政治体制下也是执政党追求的目标，因为这是实现执政党政治纲领的必要条件。只要是基于人民的要求和利益，同时在法律规定的范围内，执政党就应该更加理直气壮地加强对于自身组织内部的政治控制并进而实现对于国家政权系统的政治控制，因为这种控制和人民对于政治系统的控制，在方向上是一致的。

第三，应该重视加强政府对政府所属工作部门的控制，以及政府工作中政府集体对于首长个人的控制。我国宪法规定，国家机构实行民主集中制的原则（第3条）。地方组织法规定，各级地方政府实行首长负责制（第62条），同时规定，政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定（第63条）。由此可见，首长负责和政府会议制度是我国地方政府运行的基本形式。现在不少地方，政府会议的频次偏少，会议时间过短，会议主题过窄和过于程式化，这是导致“政府虚、部门实”，“集体虚、个人实”现象的直接原因。这种状况可以通过强化政府工作中的民主集中制、完善政府会议制度加以解决。一方面应该增加会议频次和时间，另一方面更要支持和鼓励部门首长将需要协调的问题提交至政府会议进行讨论、协调和解决。与此同时，应该正确理解“政府工作中的重大问题”。凡是属于政府职责范围、超越了部门的权限且分管首长个人无法解决的问题都应该视为政府工作的“重大问题”，否则这类问题永远无法依循正常渠道进入政府决策的议事日程，容易成为部门和个人寻租的对象。

第四，政治控制是一个连贯的系统。没有人民对于人大的控制，则人大对于政府和其他国家机关的控制就毫无意义；不代表人民的利益，不回应人民的呼声，不在作为人民意志和党的意志集中统一体现的宪法和法律的范围内行动，则执政党的具体政治控制举措就难言成效。

第五，政情、政务过程对于社会的进一步公开是改进和加强政治控制的前提，不透明则难以知情，不知情则难以有效控制。应该通过制定和实施政务公开法，明确规定只要不涉及国家秘密，并且技术条件可行，所有的政务信息以及政治机关的运作过程都应该对公民透明、可查。政府预算及其使用情况，经人大政治任命的官员的财产和收入情况，政府采购项目支出情况，国有资产、土地变动过程及相关资料等，首先应该列入透明且可核查的范围。

总之，局部地区和部门塌方式腐败频发的根源在于政治的失控，根治这一问题还需改进和强化政治控制。

（臧志军，民革上海市委会理论工作委员会主任，复旦大学政治学系教授/责编 张栋）