人民陪审员制度的审视和完善——以西部某基层法院派出人民法庭陪审运行机制为样本

◎邹德胜 唐代文

人民陪审员制度的审视和完善
——以西部某基层法院派出人民法庭陪审运行机制为样本

◎邹德胜 唐代文

基层人民法院既是社会治安综合治理的主力军，亦是司法工作联系群众的桥梁和纽带，是直面群众，实现司法公开、公平、公正与民主的“桥头堡”。而体现司法民主，让基层群众参与司法、见证司法、监督司法的一项重要政治、法律制度就是人民陪审员制度。该制度实施以来，在防止司法擅断，尽可能地促进道德与法律、司法与民意的统一和融合上起了重要的作用。但是，在当今“诉讼爆炸”和促进依法治国的大时代，法制逐步健全、司法职业化进程不断推进与人民陪审运行机制的相对不完善之间的矛盾，使得人民法庭人民陪审员制度在司法实践运行中遭受了越来越多的责难，“审而不来”、“陪而不审”、“审而不议”、“陪审形式化”的社会评价使得陪审制度的实践陷入了困惑之中。本文拟以西部某基层法院派出人民法庭近5年人民陪审员制度运行情况为样本，通过文本分析，实证调研等形式，以实现人民陪审员制度的司法民主价值为基点，重新审视其运行机制，并提出相应的改革建议。

一、陪审制度运行“光鲜”数据下的困惑

陪审制度贯彻在一审，重心在基层。全面贯彻实施《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）以来，人民陪审员制度表现出蓬勃的生机与活力，人民法院系统考核数据中一审案件陪审率呈现逐年提升的势头。人民陪审员制度似乎在良性的轨道上发展，但却遭受了司法体系内外不同的评价。一方面，人民法院系统对人民陪审员制度实施状

况保持乐观的态度，积极探索改革创新。根据最高人民法院关于人民陪审员制度报告，2014年上半年一审普通程序案件陪审率达71.7%，比2006年提高52%。同时，人民陪审员队伍不断壮大，工作机制不断完善。以重庆法院系统为例，2014年率先进行人民陪审员倍增计划，基本实现人民陪审员与审判员1∶1的比例，该市某基层法院聘任人民陪审员90名，已超过该院审判员员额。当年1～11月，四个派出人民法庭一审普通案件陪审率达100%，超过上级考核要求。另一方面，人民陪审司法实践却难以得到社会及学界的肯定，人民陪审员的司法地位和权能发挥程度难以令公众满意，“陪审形式化”作为普遍现象，不时遭受“口诛笔伐”。通过调研，发现现行人民法庭人民陪审员运行机制存在如下问题。

（一）人民陪审员的群众性、代表性不强

接受同类人的审判，让司法融入民主的因素，是陪审制度最初设立的初衷。但根据全国第六次人口普查公报，每10万中国人中，仅有8900余人受过大学教育，在人民法庭所处农村中，群众受高等教育程度尚远远达不到这一水准。而现行人民陪审员候选资格关于大专学历的规定，无疑把绝大多数民众拒之门外。并且在司法实践中，人民陪审员制度实施中的“精英化”策略和功利主义，更是减少了广大群众代表进入人民陪审员队伍的机会，这亦成为人员陪审员制度体现司法民主价值的一大障碍。就现任人民陪审员中的农民代表指标进行统计，通过西部某基层法院四个派出法庭近两届人民陪审员组成（表1）分析，农民代表所占法庭人民陪审员比例仅为20～38%，高中学历以下人民陪审员占23～30%，代表广大农民的农民陪审员比例处于相对较低水平，这显然与国情和制定人民陪审员制度的初衷相悖，文化及职业的“高低贵贱”并不应成为人民陪审员候选资格的主要条件，人民法庭作为乡村司法的主体，人民陪审员应主要代表广大农民群众的利益和意见，现行机制无疑不能很好地体现这一价值。

表1 西部某基层法院人民法庭2009～2014年两届人民陪审员组成统计表

（二）人民法庭人民陪审员参审机制缺乏协商性与均衡性

《决定》没有对参审案件范围作出具体规定，人民法庭人民陪审启动程序具有浓厚的职权主义色彩，一般由法官根据需要决定是否启动陪审程序，该过程中当事人及人民陪审员的参与性和协商性不能得到体现。其次，由于人民法庭在选择人民陪审员时，因操作性和客观条件等限制，随机抽取规定贯彻不到位，一般根据“便利”和“好用”原则依职权确定，导致人民陪审员“忙闲不均”，一方面“陪审专业户”工作繁忙，另一方面，多数陪审员“被坐冷板凳”，一年内仅参与少量甚至没有审过一件案件。以西部某基层法院派出人民法庭2011～2013年统计数据为例（表2），每年均有1名陪审员参审案件过百，过半的人民陪审员极少或没有参加过审理案件。

表2 西部某基层法院2011～2013年度人民法庭陪审数据统计表

（三）人民陪审员的权利义务弱化

虽然《决定》明确规定人民陪审员不得担任审判长外，审判时与法官有同等的权利，但是在司法实践调研中发现，人民陪审员在审理案件过程中，存在以下现象：审前准备不充分，如极少或没有阅卷、参与庭前调查；庭审时不发问或发言不积极，多表现为附和法官意见。如重庆某地区法院2008~2012年人民陪审员的庭审发问率分别为19.6%、19.8%、20.1%、19.2%、19.2%，合议经常发言率仅为8%，合议意见分歧时服从法官百分率达43%。此外，无论是法律规定，还是司法实践，均没有对人民陪审员的责任和义务作出详细规定，如错案追究责任等内容，这亦是人民陪审员的权利义务时被弱化的重要原因之一。

二、人民陪审员制度备受诟病的原因剖析

（一）“先天不足”：现行立法不能保障人民陪审员权能的发挥

建立陪审员制度的初衷不仅仅是司法的需要，更是政治协商与民主的选择，是司法与民意博弈和融合的结果，是司法公正和公信的重要保证，是司法民主化和公开化的象征。人民陪审员在参审过程中是民意的代表，不仅享有参审的权利，还应享有监督的权利，就此一点，人民陪审员应当具有独立且特别的法律地位，其行使职责不应受司法、行政机关的干涉，人民陪审员制度的立法理应受到足够重视。人民陪审员在履职中不应只“陪”，还应“审”和“监”，这既是义务，亦是权利。现行人民陪审员制度不仅只有单行法律作出较为模糊的规定，司法实践中人民陪审员的地位与权利亦与审判员不可同日而语，而且人民陪审员所有审判行为均在人民法院的主导、节制下进行，基本无法独立行使与审判员相同的权利、义务，反而有沦为“附庸”或“陪衬”之嫌。其次，陪审制度的贯彻实施似乎成为法院单方面的事情，由法院主导选任、管理和培训，这与人民陪审员发挥“参审”和“监审”的职能相悖。这种机制下产生的人民陪审员在群众中的地位和公信度，以及民主职能的真正发挥值得商榷。

综上，人民陪审员立法位阶不高，内容不具体完善，是无法保障人民陪审员制度充分实现其应有价值的“先天不足之处”。

综上所述，笔者在本文中主要针对智能变电站顺控操作的概述、具体原则、实际发展现状，以及具体的应用问题等展开了较为详细的阐述和合理的分析，并对此提出了几点关于笔者个人的思考与建议，进一步凸显了整个智能变电站在现阶段的发展过程中需要不断使顺控操作逻辑编制工作更加顺利和完善。同时，这对于整个电力行业的稳定发展，以及整个社会的顺利运行来说都具有一定的积极作用。

（二）“发育不良”：现行人民陪审员运行机制抑制了陪审员权能的发挥

《决定》颁布实施后，迅速在全国得到贯彻实施，人民陪审员工作开始走向法制化和规范化。但在实践工作中，人民法院无论在人民陪审员的选任、履职，还是管理、保障中均显现出浓厚的职权主义色彩，影响了其权能的充分发挥。

1．选任程序“职权化色彩”浓厚。实践中，人民陪审员选任基础缺乏广泛性，基层法院基本以往年结案数（主要为需要陪审的普通程序案件）、行政村镇人数分布为权重，确定需要招录人民陪审员的人数，在经过宣传和公告后，以自我推荐、乡镇社区推荐为主，提出相应人选，经与司法行政机关联合政审，由法院院长报请人大任命。

理论上，是否担任人民陪审员应取决于公民的意愿，而实践中，多数符合条件的公民缺乏参审的积极性，不愿担任人民陪审员，而个别“有认识”的“精英”则将其当做政治资本，穷尽办法跻身于陪审员队伍，从而丧失人民陪审员应有的广泛代表性。另一方面，人民法院出于效率和功利性考虑，对人民陪审员的提名权、资格审查权以及报请任命权的间接影响，必然便于工作开展的考虑，打上为便利法院工作“量身定制的标签”，由此产生的陪审员的认同感和代表性必然受到影响，这与人民陪审员的民意代表地位不符，影响人民陪审员的代表性和独立性。

2．思维受职业法官“引导”。人民法院人民陪审员办公室（基本挂在政治人事部门）负责人民陪审员的管理和培训工作。培训包括岗前培训

和年度培训（2~3次）。培训内容主要为诉讼程序、诉讼礼仪和针对性的法律专业知识。

人民法院主持的人民陪审员的培训必然具有一定的倾向性，职业法官的知识结构、思维方式、价值取向必然会影响人民陪审员的认识和思维，其潜移默化的价值引导亦会禁锢人民陪审员的独立判断。

3．参审范围及程序受限制。现行法律关于参审案件范围界定标准模糊，使得贯彻人民陪审制的随意性较大，陪审程序的主导权仍然掌握在法官手中。已有的调研样本表明，多数基层法院各业务庭室均置有陪审员名录（大部分法院采用庭室固定配置模式），业务庭室根据需要启动陪审员参审程序。陪审启动主要由法院决定，次为当事人申请。实践中，因《决定》规定的随机抽取细则存在不完善之处，并且由于乡村司法的特点，其已发生异化。陪审人选一般由承办庭室或承办法官选定，陪审员参审职能主要通过“坐庭”及参与合议实现，很少行使事实调查和庭前阅卷等权利义务，大多数陪审员在合议时选择附议或事后签字的方式行使审判权。此外，法律理论功底薄弱的人民陪审员的参审权利涵盖事实调查与法律适用两个方面，事实上这是一种权利的滥用，究法律适用而言，道德与公序良俗的民意可以作为判决的重要参考因素，但不应具有相等的决定权重，这与依法治国的根本宗旨不符。

法院对参审机制的主导权必然会抑制人民陪审员民主司法职能的发挥，这亦是人民陪审程序的“硬伤”所在。

4.管理缺位。单行法律规定，除因犯罪、死亡等重大原因外，人民陪审员一般在任期内不得被免职。司法实践中，人民陪审员的责任追究和退出机制一般由各地人民法院灵活掌握，在形式上则通过人民代表大会任免。

人民陪审员与人民法院没有固定的组织关系，其权责机制既不健全，亦不统一，对人民陪审员的履职监督显然乏力，极大可能导致管理疏漏。司法实践中，有个别品行不正的陪审员影响了群体的民意代表性，进而影响了人民陪审员的公信度。

三、增加人民陪审员行使权能的保障与人民法院保持足够的克制是人民陪审员制度改革的可选方向

对现行陪审制度的评价，人民法院与社会似乎是从不同的角度进行，其实是不同价值取向的碰撞。区别在于，人民法院观点可以归结为实用论，注重政治价值和实用价值，社会观点更为倾向个案价值，注重公平正义。陪审制度的应有之义应当具备上述两种价值，但更应注重公平正义价值，以提高司法民主性和公信度。完善现行陪审制度，更应考虑社会的评价和呼声。笔者认为，公平正义的内在要求在于“权利、机会、规则、分配公平”，人民陪审制度作为司法民主的产物，其公正性应充分表现在“人民性”、“陪”、“审”方面。“人民性”的要求在于每一位适格的居民或农民都有成为人民陪审员的平等机会，成为陪审员的居民或农民应具有普遍的代表性；“陪”要求人民陪审员“见证司法”和“建议司法”；“审”要求人民陪审员掌理司法，应表现为“独立提出具有群众代表性意见”、“明辨是非”。充分发挥人民陪审员的应有价值，必然应顺应人民陪审员制度的内在要求。针对现行陪审运行机制存在的问题，应从两个方面加以创新：一是实现人民陪审员权利义务的扩张，保障其权能的发挥；二是人民法院应在陪审制度的实施中保持充分的克制和容忍，保障司法过程的协商性与民主性。

（一）提高人民陪审员政治法律地位，健全陪审立法

提高人民陪审员的政治、法律地位，保障人民陪审员的权利，需要将人民陪审员制度作为基本的政治、法律制度通过高阶立法予以确认。首先，应以宪法修正案的方式让人民陪审员制度入宪，给予其保障充分发挥重要功能价值的宪法地位。修正案应明确人民陪审员仅向同级人民代表

大会负责，行使职权不受任何个人、社会团体和国家机关的干涉，人民法庭人民陪审员应向乡镇人大负责。其次，应尽快制定通过与《法官法》具有同等法律位阶的《人民陪审员法》，对资格条件、选任程序、参审方式、陪审范围、保障措施等内容作出具体规范。第三，最高人民法院应通过出台相应的司法解释对司法实践中呈现的问题予以规范和细化。

（二）增强人民陪审员的“代表性”，改革选任机制

人民陪审员制度最本质的政治法律价值在于“人民代表性”。在学界对陪审员的“精英化”论和“平民化”论之争中，笔者更倾向人民法庭人民陪审员“平民化”。“平民化”注重其来源的广泛性、代表性，选任程序的参与性和民主性。首先，根据国情，并考虑今后人民陪审员仅在认定案件事实中具有表决权的趋势，放宽人民陪审员的选任条件。基层法院机关法庭面对城区群众，其人民陪审员候选资格可放宽到高中学历，派出人民法庭人民陪审员则可放宽至义务教育初中学历层次。其次，选任程序应祛除人民法院的职权化因素，取消其名额决定权和任职资格审查决定权，实行选用分离。由同级人大参考借鉴基层人大代表选举办法和程序，在听取人民法院陪审工作报告，统筹当地百姓的文化程度、职业比例、经济水平以及案件数量等因素的基础上，确定人民陪审员比例和数量，并向社会公开候选名额及名单，主持资格审查，并轨人大代表换届选举产生人民数据，成立与人民法院联网的陪审员数据库。第三，同级人大要健全人民陪审员考评机制、候补机制和退出机制，保障和监测人民陪审员数据库的动态运行。第四，选任人民陪审员应强调人民陪审员的综合素质，拒绝不诚实守信，或有不良记录、或有违法违纪行为的人当选。

（三）完善人民陪审员的权利和义务，完善参审机制

参审机制是人民陪审员履行职能的重要环节。首先应高度重视启动程序的公开性、公平性、参与性和民主性。可施行当事人选择与人民法院决定相结合的方式确定启动程序，把“人民陪审员参与普通程序审理”作为硬性规定，双方当事人一致有相反意见除外。其次，完善陪审员的个案随机抽取程序，需要启动人民陪审程序时，应在双方当事人在场的前提下，通过与人大机关联网的陪审员数据库公开随机抽取参审人民陪审员。其三，案件审理中应注重发挥人民陪审员的善于调解和事实调查的长处，赋与其阅卷权、事实调查权和事实表决权。但其在案件法律适用上的建议意见，无论采纳与否，均应作为参考并载入庭审笔录。第四，应加强人民陪审员的责任意识，细化、强化参审考核。一是在年度考核中，人民陪审员无故三次不参与审理事务的，应考虑取消陪审资格；二是把阅卷工作、依职权调查工作、表决意见纳入考核内容，怠于行使义务的，影响其考评和连任资格；三是完善责任追究机制，人民陪审员参与案件应实行终身负责制，在履行职务过程中，其身份应视同国家审判人员，审判行为应纳入职务犯罪调整范围。

（四）预防人民法院的“影响、渗透、转化”，改革管理培训机制

在人民陪审员履行职务过程中，人民法院应保持充分的克制和容忍，避免“左右”人民陪审员的思维和审判权行使。人民陪审员可实行管用分离和培用分离。管用分离，即为避免其行使职务受“干扰”，人民陪审员的日常管理考评应脱离人民法院，由人大工作机关和司法行政机关联合管理。培用分离，即为避免人民陪审员思维被人民法官“潜移默化”，人民陪审员的培训工作可考虑由司法行政机关和社会中介机构（例如律师协会等）承担。

（邹德胜，民革党员，重庆市忠县人民法院研究室审判员；唐代文，重庆市忠县政协副主席，民革忠县工委会主委/责编 张栋）