借鉴国际组织经验，完善环境公众参与制度

◎朱源

借鉴国际组织经验，完善环境公众参与制度

◎朱源

1998年，联合国欧洲经济委员会制定的《关于环境事务中的信息获取、决策制定中的公众参与和获取正义的公约》，提出了环境公众参与三方面的制度建设，即环境信息公开、环境决策参与、环境申诉和救济。国际组织是处理跨国和全球共同事务的机构，主要包括专门处理国际环境事务的国际环境组织、涉及到环境事务的国际组织以及通过国际环境条约建立起来的缔约方大会、秘书处和专门委员会等机构。本文希望通过总结国际环境条约机构（以《保护臭氧层维也纳公约》为例）、欧洲联盟、世界银行、世界贸易组织、北美环境合作委员会以及经济合作和发展组织的国家环境政策评估在环境公众参与上的意愿、做法和经验等，为我国的环境公众参与制度建设提供借鉴。

一、不同国际组织的环境信息公开程度不同

主动和充分的环境信息公开是环境公众参与制度的基础，几乎所有的国际组织都会进行一定程度的环境信息公开。《保护臭氧层维也纳公约》秘书处定期公开各成员国关于耗竭臭氧物质的生产、消费和淘汰等数据，并通过第三方进行信息审核。秘书处还会公开臭氧层观测结果、大气中耗竭臭氧物质浓度、可用的新技术和替代物质等信息。有些国际环境条约秘书处仅收集各国信息并公开，有些进行编辑整合，有些会系统分析。大体来说，对信息报告的要求越高，信息公开的质量就越好。欧盟委员会定期公布长期环境行动计划、年度环境政策、各环境领域的政策、计划和项目等，欧洲环境署也会定期报告欧洲环境质量和趋势研判等，尽可能地公开所有能公开的环境信息。世界银行定期发布环境战略，研究和发布重要行业的环境研究报告，例如水电、采矿等。2015年，世界银行开发了一个网络地图数据库，所有人都可以在网上查到世行资助项目的相关信息，包括环境信息。

虽然世界贸易组织管理的国际贸易涉及到环境标准、环境产品、环境补贴、环境技术等众多环境问题，但其环境信息公开很少。《北美环境合作协议》秘书处可以发布涉及环境信息和环境政策执行的报告，具有一定的独立性。而经济合作和发展组织的国家环境政策评估，会通过记者会或论坛的形式发布报告，向公众展示评估结果和政策建议。

二、不同国际组织的环境决策参与程序各异

相关利益方有参与环境决策的机制化渠道，并能自由地表达意见或建议，甚至有决策权，是环境公众参与制度的核心。《保护臭氧层维也纳公约》规定，任何在臭氧层保护方面有资格的国家、国际机构、政府或非政府组织都可向秘书处申请成为观察员，“除非1/3以上的出席缔约国反对”，极大的提高了公众参与的可能性。观察员可以参与会议、提供建议、发布意见、游说成员国等。而不同利益团体参与欧盟环境政策制定的渠道多样，例如各成员国主要通过部长理事会的谈判和投票；各成员国政府、地方政府、环境团体、行业组织、协会、公司、个人等有进入欧盟委员会的环境政策制定的机制化渠道；此外，越来越多的利益团体也通过欧洲议会来影响环境政策制定。世界银行规定有重大环境和社会影响的项目，需要事先进行环境影响评价，纳入公众参与。

世界贸易组织的贸易和环境委员会允许一些国际环境组织和国际环境条约秘书处参与会议，但主要是信息交流，而缺乏深度对话和实际解决问题。《北美环境合作协议》设立了联合公共咨询委员会，作为公众参与的平台。而在经济合作和发展组织的国家环境政策评估过程中，经合组织秘书处和同行环境专家组成的评估组，会与被评估国相关政府机构、非政府组织、企业代表、环境研究者等进行会谈，评估报告还要通过同行评审会评审，给一些利益相关方提供了参与决策的机会。

三、不同国际组织的环境申诉和救济渠道差异显著

受到环境侵害或损害的利益相关者有畅通的环境申诉渠道，并能获得合适的救济，是环境公众参与制度的保障。欧盟的环境申诉和救济规定，走在了全球的前列。公民、当地政府、商业、利益群体等都可以向欧盟委员会，咨询或申诉成员国不遵守欧盟环境法的问题。收到申诉后，欧盟委员会首先调解或说服成员国政府采取措施。如果发现成员国违反欧盟法，欧盟委员会可以向该国发出警告，提出意见和改正时间。如果这些措施无效，欧盟委员会不仅可以将成员国起诉到欧洲法院，还能处以巨额罚款。欧盟突破了主权国家的司法限制，提高了环境执法力。世界贸易组织虽然有一个强力的贸易争端解决机制，且涉及到的贸易环境问题越来越多，但世界贸易组织不在争端解决专家组中纳入环保专家。在一些贸易争端案件审理中，争端解决专家组虽然接受了环保团体的第三方法律意见，但认为可以不考虑。

《北美环境合作协议》建立了环境投诉机制，任何公民和非政府组织可直接向秘书处投诉一国没有有效执行环境法的问题。如果秘书处认为投诉符合规定，在经过处理程序后，可以公开发布“事实记录”，内容包括对投诉的总结、被投诉方的回应、所有相关的事实信息、附件等。当然，“事实记录”对被投诉对象没有强制力。任何受到世界银行资助项目影响的当地代表、世界银行的执行董事等，可以向世界银行的监察专家组发起申诉，监察专家组将开展独立调查，进行初步评估、收集信息、询问、独立评价、向执行董事会提出建议等。而经济合作和发展组织的国家环境政策评估报告的执行由被评估国政府决定，一般来说，经合组织会敦促被评估国在报告发布后的几年内，提交执行情况报告。

由于国际环境条约缺乏强制的执行力，现在，多数国际环境条约都建立了促进遵守机制。促进遵守机制可接受不遵守国、其他成员国或秘书处报告的某成员国的不遵守条约问题，然后由

执行委员会审查，并向缔约国大会报告和建议措施。缔约国大会决定最终采取的措施，包括处罚措施（例如暂停成员国权利）、警告、财政、技术和管理能力协助、给予遵守过渡期等。

四、国际组织的环境公众参与经验总结

总体来说，国际组织虽在环境信息公开、环境决策参与、环境申诉和救济等方面的做法不一，各具特色，但都取得了一定的成效。欧洲联盟和世界银行在环境公众参与三个方面做得较好，国际环境条约机构、北美环境合作委员会和经济合作发展组织的国家环境政策评估在力推动环境公众参与方面具有一定的特色，而世界贸易组织在环境公众参与方面较为被动。

欧盟将环境政策作为一体化政策的主体部分，已经将公众参与作为原则融入到环境信息公开、环境决策参与和环境申诉和救济中，是现今国际组织中环境公众参与制度建设较为健全和完善的一个。世界银行在环境公众参与上采取的方式也比较多样，环境信息公开、环境决策参与和环境申诉的机制比较健全和有效。

国际环境条约机构是希望将环境公众参与作为推动国际环境条约执行的手段，因此在环境信息公开、决策参与和环境申诉中，提供了多样的机会和渠道。但由于许多国家不愿意向缔约国大会让渡权力，因此环境申诉和救济制度只能从强迫遵守转为推动遵守。北美环境合作委员会建立了环境公众参与的机制和平台，建立了直接受理公民环境投诉的机制，但环境投诉和救济的效果还有待增强。国家环境政策评估能提供一个放松的氛围，坦率讨论热点问题，是其他国际机制所缺乏的。世界贸易组织则运作不够透明，环境公众参与有限。

五、完善环境公众参与制度的建议

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本，……，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与”。环境公众参与是我国现今公民参与公共政策和管理的先行领域，取得了显著的经验。各级环保部门主动公开了大气环境质量、水环境质量等实时数据，受到了社会公众的关注和支持。此外，各级环保部门还对各类环境法规、政策、规划、项目信息等，进行了充分的公开。在公众参与环境政策制定方面，环境议题讨论已经成为每年各级人大和政协会议的热点，各类各级的环境座谈会、研讨会、论坛等也一定程度地影响到了环境政策。除了公众投诉环境问题的已有机制外（例如12369热线等），环境公益诉讼也开始成为公众重视的环境申诉和救济渠道，正在实践和推广中。国际组织具有多样的环境公众参与经验，对我国的环境公众参与制度建设具有借鉴价值，也对公民有序参与公共政策和管理具有一定的启发。

首先，高质量的环境信息公开是环境公众参与的基础。环境信息主要由政府部门掌握，而如果没有高质量的环境信息公开，有意义的环境公众参与也难以开展。上述国际组织的国家环境政策评估都主动发布环境政策和信息，且在信息便利化获取、信息质量审核、信息定期发布等方面各有特色，目的就是让公众更容易获得和了解信息。我国的环境保护部门在环境信息公开方面较为开放，及时公开了各类环境政策文件、项目和审批信息等，并且在环境导则、规范和标准出台前，公开就草稿征求意见。但其他部门在这些方面的信息公开还不够完善，而这些部门掌握了大

量的环境信息。因此，我国应尽快建立系统化的环境信息平台，并逐渐以公众容易理解的方式，以公开为一般而不公开而特例的原则，向公众准确和完整地公开各类环境信息，奠定环境公众参与的基石。

其次，建设环境公众参与平台和明确参与制度是环境公众参与的核心。公众参与平台和参与制度，是公众参与的途径和渠道。例如欧盟在环境政策制定时的多个公众参与渠道，北美环境合作委员会的联合公共咨询委员会，国际环境条约的缔约方大会等，都是机制化的公众参与平台。就我国而言，法定的各级政治协商制度，就可作为环境公众参与的一个平台，因为各级政协委员覆盖了社会各个主要阶层和职业，具有较高的专业性和参与积极性，而且具有法定的参政议政权。当然，在不同区域和不同领域，还应构建各具特色的公众参与平台，提供多样途径，让不同利益群体都能参与到环境治理中。

第三，创建环境申诉和救济制度是环境公众参与的保障。环境申诉和救济制度是为了保障环境权益受损害群体，惩罚和震慑严重的环境违法行为，促进环境遵守。当然，参与申诉人、参与诉讼的第三方乃至发起环境公益诉讼的环保团体都是少数。我国现在已经开始了环境公益诉讼，但对能发起环境公益诉讼的主体，设置了一些限制和条件。另外，公众对环境政策的申诉渠道还较少。政策出台后，社会公众难以通过申诉、行政复议乃至诉讼等形式来表达诉求。而欧洲联盟、世界银行、北美环境合作委员会等国际组织，建立了直接受理公民诉讼的机制，并有相应的处理程序，值得参考和借鉴。

（朱源，环境保护部环境工程评估中心副研究员/责编 刘玉霞）