前期物业管理中的服务纠纷与政府职责

张文波

导读：前期物业管理相较于后期物业管理具有其自身的特殊性，很容易引发建设单位、物业服务企业和业主之间的纠纷，突出表现为建设单位的遗留问题阻碍前期物业管理工作的开展、前期物业管理期限过长，前期物业服务合同终止难度大和前期物业服务质量不高三个方面。建设单位在前期物业管理中占主导地位是前期物业管理发生纠纷的根源，解决前期物业管理疑难法律问题的对策在于强化政府在前期物业管理中的管理职责，具体来说包含强化对前期物业服务企业选聘的监管、加大对前期物业服务合同内容的审查、主导首次业主大会的筹备过程和及早介入解决前期物业服务纠纷四个方面。

一、案例介绍

2014年8月，重庆市某区法院受理了重庆某物业管理有限公司诉袁某某等人物业服务费纠纷共计7案，原告认为被告在不同的时段存在拒缴物业服务费及公摊水电费的情况，欠缴物业服务费及滞纳金3千～5千元不等。经承办法官了解，业主拒绝缴纳物业服务费主要是认为：原告作为开发商选定的前期物业服务企业，其物业服务严重达不到业主要求的标准，包括安保问题严重导致业主财产被盗、房屋质量有瑕疵、共用部位被占用等。因此，承办法官在接手上述案件后考虑的不仅仅是物业服务合同上所列的物业服务费具体标准，还按图索骥寻找矛盾的深层次根源：一方面建议业主采取合法方式进行维权，应当依约缴纳物业服务费；另一方面建议业主成立业主委员会来选聘新的物业服务企业，争取彻底解决小区的物业服务质量问题。据统计，物业服务费纠纷在该区法院审理的物业管理纠纷中占到了98%以上的比重，其中绝大部分都涉及到前期物业服务公司在前期物业管理中的物业服务质量问题。

现阶段，因业主欠缴物业服务费引发的物业服务费纠纷是实践中最为常见，也最为人们关注的物业纠纷。尽管物业服务费纠纷从法律层面上看属于物业服务合同的履行问题，即业主拖欠物业服务费，但其实并非如此简单，其产生具有深刻的背景因素，有其发展的脉络，具体可分为纠纷埋设阶段、纠纷爆发阶段和纠纷延续阶段，纠纷埋设阶段则主要体现为前期物业管理中建设单位、物业服务企业和业主之间的纠纷。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）对前期物业管理没有进行专门规定，《物业管理条例》第三章对前期物业管理进行了专章规定，上述规定对于规范我国前期物业管理活动起到了十分重要的作用，但前期物业管理有其较大的特殊性，很容易引发建设单位、物业服务企业和业主之间的纠纷。[1]

二、前期物业管理的特殊性

前期物业管理相较于后期物业管理具有其自身的特殊性，明晰前期物业管理的特殊性是研究前期物业管理疑难法律问题的前提。

第一，前期物业服务合同的签订主体和履行主体不一致。前期物业服务合同的签订主体为建设单位和物业服务企业，而履行主体则是业主和前期物业服务企业，业主被排除于合同签订过程之外，前期物业服务合同是通过业主的书面承诺从而对业主产生法律效力。前期物业服务合同签订主体和履行主体的不一致，更容易引发业主与建设单位、前期物业服务企业之间的纠纷。[2]

第二，建设单位在前期物业管理中占主导地位。一方面，前期物业服务企业由建设单位选聘，并与其签订前期物业服务合同，而实践中建设单位选聘的前期物业服务企业往往与其有较深的利益关系，这导致部分业主将前期物业服务企业视为建设单位的利益代言人；另一方面，建设单位在首次业主大会筹备及召开中占主导地位，在某种程度上决定了首次业主大会能否顺利召开，进而决定着前期物业管理何时结束。因此，建设单位既决定着前期物业管理何时开始，也对前期物业管理何时结束有重要影响，可以说其在前期物业管理中占主导地位。

第三，业主权利在前期物业管理中易受侵害。由于业主被排除于前期物业服务合同签订过程之外，建设单位选聘的前期物业服务企业往往与其有较深的利益关系；而建设单位作为业主购买房屋买卖合同的相对方，与业主之间往往具有利益上的对抗关系，这导致业主在面对建设单位和前期物业服务企业时处于明显弱势地位，权利极易受到侵害。

第四，前期物业管理期限具有不确定性。尽管前期物业服务合同可以约定期限，但是期限未满，业主委员会与物业服务企业签订的物业服务合同生效了，前期物业服务合同即终止。这就可能出现两种非常规的结果：一是由于业主委员会很快与新的物业服务企业签订物业服务合同，导致前期物业管理期限极短；二是由于迟迟不能成立业主委员会或业主委员会迟迟不能选聘出新的物业服务企业，导致前期物业管理期限极长。

三、前期物业管理的疑难法律问题

前期物业管理的特殊性很容易引发建设单位、物业服务企业和业主之间的纠纷，造成法律适用中的难题，影响了通过法律手段规范前期物业管理的效果。

（一）建设单位的遗留问题阻碍前期物业管理工作的开展

前期物业管理是建立在对特定物业之上的管理，是对已经形成并投入使用的场地和设施的管理，而这些场地和设施是由建设单位所形成的，因此建设单位对前期物业管理的认识和重视程度直接影响了后续的前期物业管理水平。

现阶段，建设单位的遗留问题阻碍前期物业管理工作的开展，主要体现为以下几个方面：一是房屋质量问题。由于规划设计缺陷或施工质量差等问题导致业主不满，绝大部分业主不是通过正常渠道向开发建设单位交涉维权，而是与物业公司交涉，物业公司往往无力协调解决。二是建设单位促销中的虚假广告问题。在房屋销售时建设单位为了促销，时常打出夸张的不切实际的对物业管理服务的宣传，例如，24小时供应热水、保安服务、全天监控，还有“五星级”、“港式”“英式”“管家式”服务等，但绝大多数难以兑现，或在前期由建设单位“输血式”投入支持运行，待房屋销售完后一撤了之，导致了后期物业服务工作难以运行。[3]三是建设单位在房屋销售时的乱承诺问题。建设单位为了缓和规避一些矛盾，将问题转嫁给物业服务企业，经常打出减、免、送物业服务费，电梯费、维修费等。四是保修期内不履行保修责任问题。建设单位不认真履行房屋的保修责任，将问题压给物业服务企业，物业服务企业成为了其逃避保修责任的“挡箭牌”和“替罪羊”。[4]

（二）前期物业管理期限过长，前期物业服务合同终止难度大

在西南政法大学与重庆市渝北区房屋管理局联合组织的调研中，66%的业主表示所在小区的前期物业服务企业并未更换，并且56%的前期物业服务期限在3年以上，这表明前期物业服务企业被更换的频率并不高，管理期限相对较长。前期物业管理期限过长，一方面导致前期物业管理期限超过前期物业服务合同约定的期限，使得前期物业管理只能受“事实物业服务合同”的调整，不利于明确各方主体的权利义务；另一方面导致前期物业服务合同的终止难度大，实践各方主体特别是业主很难通过现行法律手段来终止前期物业服务合同，使得各方主体的权利义务无法及时得到调整，纠纷无法通过合同方式予以解决。

究其原因，首次业主大会筹备困难是前期物业管理期限过长、前期物业服务合同终止难度大的深层次原因，而首次业主大会筹备困难的主要原因在于建设单位在前期物业管理中占主导地位。根据《物业管理条例》第26条的规定，业主委员会与物业服务企业签订的物业服务合同生效时，前期物业服务合同即终止。业主委员会与物业服务企业签订物业服务合同的前提是召开首次业主大会，并选出业主委员会代表业主来选聘物业服务企业。实践中，首次业主大会的筹备过程比较困难，经常会遇到无法召开或者拖延召开的情形，也会出现首次业主大会会议所做出决议的合法性受质疑等问题。概括来讲，主要存在以下几个方面的困难：1.业主无法及时知悉物业出售并交付使用的建筑面积情况，而寄希望于占物业管理区域内业主总人数20%以上的业主书面提出要求也比较困难，建设单位基于自身权益的考虑主动要求召集筹备首次业主大会的积极性也不高，这导致首次业主大会筹备工作的时间被延后，使得首次业主大会迟迟不能召开；2.建设单位参加筹备组受到质疑，由于筹备组必须要有建设单位参加，而建设单位作为小区的开发商，一方面基于自身利益的考虑往往对首次业主大会的召开持消极甚至抵制的态度，使得首次业主大会迟迟无法召开，另一方面建设单位在筹备组成立过程中往往起到主导的作用，其基于自身利益考虑往往会推荐与其有利益关系的业主参加筹备组，使筹备组产生的合法性受到质疑；3.筹备组中业主代表的资格没有法律明确规定，主要由街道办事处、乡镇人民政府或者居民委员会组织业主推荐产生，使筹备组中业主代表产生的合法性受到质疑；4.部分业主基于对筹备组产生合法性的质疑或者出于局部利益的考虑，自行筹备召开首次业主大会，对建设单位主导的筹备组持抵制态度，也影响了首次业主大会的顺利召开；5.尽管首次业主大会会议的筹备工作是在政府相关部门的主导下进行，但受政府相关部门职能所限，实践中政府相关部门的管理义务虚化，筹备组的成立往往由建设单位主导，并容易被少数人不法操纵，不利于促使首次业主大会的召开。

（三）前期物业服务质量不高，是物业服务纠纷的深层次原因

在西南政法大学与重庆市渝北区房屋管理局联合组织的调研中，对于业主与前期物业服务企业发生纠纷的首要原因，65%的业主认为是前期物业服务企业服务质量不高，业主往往以此为借口拒绝缴纳物业服务费，为业主与物业服务企业之间爆发大规模的物业服务纠纷埋下了隐患，最终致使业主与物业服务企业之间陷入“欠费—诉讼—欠费”的恶性循环。

前期物业服务质量不高，究其根本原因在于建设单位在前期物业管理中占主导地位。实践中，前期物业服务企业均由建设单位选定，且往往与建设单位存在较大的利益关系，因此，建设单位一般将业主房屋的钥匙交予前期物业服务企业，而业主在接房时一般会被要求必须书面承诺履行前期物业服务合同，并提前缴纳至少一年的物业服务费及其他费用，才能领到钥匙入住，否则将不予交房。尽管建设单位和前期物业服务企业的上述要求没有任何法律依据，属于明显的违法违约行为，但是绝大多数的业主出于尽快接房的考虑，没有采取诉讼等法律手段进行维权，而是同意了建设单位和前期物业服务企业的不法要求。上述过程中，前期物业服务企业看似捡了一个大便宜，未耗费人力物力即与业主签订了前期物业服务合同，并提前收缴了至少一年的物业服务费及其他费用，但这只是表面现象，由于物业服务合同的长期性及持续性，这实际上是埋下了业主与前期物业服务企业发生纠纷的隐患：1.业主与前期物业服务企业未进行有效的沟通，使业主无法切身了解物业服务、物业服务合同及收取物业服务费的合理原因等主要内容，这导致业主虽然在前期物业服务合同中签了字，但都认为自己是受胁迫的，未从内心里真正尊重前期物业服务合同，也不会主动自觉地履行前期物业服务合同；2.容易给业主造成建设单位和前期物业服务企业是一体的印象，导致业主自然地认为诸如房屋质量纠纷、配套设施不足等建设单位遗留的问题，也应当由前期物业服务企业来解决，从而给业主和物业服务企业增添了更多的矛盾根源。

前期物业服务企业借助建设单位的力量很轻易地与业主签订了前期物业服务合同，并提前收缴了至少一年的物业服务费及其他费用，这容易给前期物业服务企业造成强势优越的心理，从而不会主动与业主进行沟通，不愿接受来自业主的正当监督，不愿考虑业主提出的合理要求，也不愿正视自身的问题并及时进行改正。当物业服务质量无法达到业主的心理要求时，业主开始以各种理由拖欠或者拒不缴纳物业服务费，如与前期物业服务企业没有合同关系、前期物业服务企业未经招投标、服务质量差、收费不合理等理由。此时，前期物业服务企业不可避免地会选择诉讼来索要物业服务费，业主与前期物业服务企业之间的物业服务费就此全面爆发。业主与前期物业服务企业之间的物业服务费索要诉讼，一般会经历以下程序：1.前期物业服务企业选择个别业主提起索要物业服务费诉讼，个别业主限于法律知识及时间精力上的欠缺，通常很难提出有力的抗辩证据，甚至有部分业主采取消极逃避的态度，根本不出庭应诉，这导致法院一般会按照双方之间书面合同的约定判决业主缴纳物业服务费，并承担一定数额的滞纳金；2.前期物业服务企业在取得胜诉判决后，一般会在小区内张榜公布，以震慑拖欠物业服务费的业主，促使其尽快缴纳物业服务费；3.如果业主仍拒不缴纳物业服务费，前期物业服务企业会将所有拖欠或拒交物业服务费的业主告上法庭，此时意识到问题严重性的业主往往会提出诸多的抗辩理由，如服务质量差、收费不合理等，但是法院基于同案同判的司法审查规则，一般会直接支持物业服务企业的主张，即要求业主全额缴纳物业服务费，而不理会业主提出的抗辩理由，这就给业主留下了法院偏袒前期物业服务企业的印象，认为法院裁判不公；4.法院的判决很少会得到业主的自觉履行，前期物业服务企业此时会申请法院强制执行，并引发更为激烈的冲突。至此，业主与前期物业服务企业之间形成了一个“欠费-诉讼-欠费”的恶性循环：前期物业服务企业起诉部分业主索要物业服务费，法院判决支持；前期物业服务企业起诉全体拖欠或拒交物业服务费的业主索要物业服务费，法院遵循同案同判的原则判决支持，基本不考虑业主的抗辩理由；业主对法院的判决不满，拒不履行法院的判决，不愿意主动缴纳物业服务费；前期物业服务企业收费不足，提供的物业服务质量必然下滑，进而引起更多业主的不满，业主拖欠或拒交物业服务费的规模更大。这种恶性循环，使得业主与前期物业服务企业之间的矛盾全面爆发，从入住时强迫签约开始积累起来的种种隐患纠纷集中在物业服务费诉讼中体现，并以前期物业服务企业索要物业服务费这种单一的方式集中表现出来，此时这并非一个简单的物业服务费拖欠或拒交问题，还包含有业主对开发商遗留问题的不满、对前期物业服务企业物业服务质量的不满以及对法院判决不能解决业主现实问题的不满等诸多问题。

四、前期物业管理疑难法律问题的解决对策

通过上述分析，建设单位在前期物业管理中占主导地位是前期物业管理发生纠纷的根源。因此，解决前期物业管理疑难法律问题的对策在于强化政府在前期物业管理中的管理职责，明确建设单位的协助义务。

（一）强化对前期物业服务企业选聘的监管

以重庆市为例，按照《重庆市物业管理条例》第39条的规定，物业中有住宅项目的建设单位应当通过招标投标的方式选聘具有相应资质的物业服务企业。因此，政府应重点监管住宅项目的前期物业服务企业选聘是否经过了合法的招投标程序。一方面对于未经过招投标而签订前期物业服务合同的行为，按照《重庆市物业管理条例》第74条的规定追究建设单位的行政责任；另一方面对于违法招投标的行为，按照《中华人民共和国招投标法》的规定追究相关单位和人员的法律责任。同时着力构筑公开、公平、公正的招投标机制，包括：1.建立专家库，评委在专家库中随机抽取产生。挑选了一批对物业管理熟悉的专家、企业领导组成评委库，每次评标一半以上的评委必须在专家库中随机抽取产生。2.独立封闭打分。评委对标书的评定必须在指定的地点当天完成，不得相互参考。3.现场宣布结果。除标书得分外，企业综合情况和现场答辩分由评委在评标会现场打出，现场统计，现场唱分，现场宣布结果。[5]

此外，特别是要强化对协议选聘前期物业服务企业的审批，根据《重庆市国土房管局关于贯彻落实<重庆市物业管理条例>若干问题的实施意见》渝国土房管发〔2010〕27号的规定，各区县房地产行政主管部门应当核实投标人不少于三个且需要经物业所在地房地产行政主管部门批准。

（二）加大对前期物业服务合同内容的审查

以重庆市为例，按照《重庆市物业管理条例》第40条的规定，建设单位应当参照市房地产行政主管部门会同市工商行政管理部门制定的前期物业服务合同示范文本与选聘的物业服务企业签订书面前期物业服务合同，并报物业所在地区、县（自治县）房地产行政主管部门备案。但是，仅仅规定了未将前期物业服务合同报送备案行为的法律责任，未规定前期物业服务合同内容明显违法或侵害业主权益行为的法律责任。因此，政府应加大对前期物业服务合同内容的审查，对于前期物业服务合同内容明显违法或侵害业主权益行为的情形，房地产行政主管部门一方面应及时交由工商部门进行调查处理，另一方面应及时提醒相关的业主和业主委员会，告知他们相应的法律权利和救济途径。

（三）主导首次业主大会的筹备过程

根据前述，首次业主大会筹备困难是前期物业管理期限过长、前期物业服务合同终止难度大的深层次原因。因此，要彻底解决前期物业管理期限过长、前期物业服务合同终止难度大问题的对策在于政府主导首次业主大会的筹备过程。具体而言：1.明确要求建设单位应动态公示物业出售并交付使用的建筑面积，以及已经入住的业主数量，并及时报送房地产行政主管部门，同时规定相应的法律责任；2.参照业主委员会成员的任职条件规定筹备组业主代表的任职条件，特别是专门规定按期履行交纳物业服务费、物业专项维修资金等业主义务和本人、配偶以及直系亲属未在为本物业管理区域提供物业服务的企业工作这两点；3.淡化建设单位在首次业主大会会议筹备中的作用，明确其协助义务，不进入筹备组；4.强化房地产行政主管部门在首次业主大会会议筹备中的管理职责，重点审查筹备组成员以及业主委员会委员候选人的资格，主导筹备组的成立。

（四）及早介入解决前期物业服务纠纷

根据前述，前期物业服务质量不高是物业服务纠纷的深层次原因，政府应及早介入解决前期物业服务纠纷，避免业主与物业服务企业之间爆发大规模的物业服务纠纷，打破“欠费—诉讼—欠费”的恶性循环。[6]具体而言：1.在前期物业管理阶段倾斜保护业主的利益，对于业主反映的前期物业服务质量不高等问题及时进行查处，消除可能引发物业服务纠纷的因素；2.在物业服务纠纷发生后，与法院建立联动机制，深入小区了解物业服务纠纷发生的真实原因，对于可能引发群体性诉讼的案件，及时召开业主与物业服务企业的座谈会，为双方进行沟通提供平台，不单纯依靠法院的判决解决物业服务纠纷；3.对于群众反映强烈的前期物业服务企业，及时指导业主大会作出解聘前期物业服务企业的决议，督促前期物业服务企业及时移交物业服务区域，对于前期物业服务企业的违法违规行为及时进行查处；4.出现无人管理小区时，及时联合街道、社区等基层组织派出工作组接管小区，并指导业主尽快选聘新的物业服务企业。

参考文献：

[1]张红蕊.前期物业管理工作的重要性分析[J].企业文化（中旬），2015（5）：65.

[2]高茜.物业管理中的法律关系辨析[J].中国房地产（学术版），2015（7）：75.

[3]张一民.物业服务企业将趋于专业管家定位——2015年物业管理行业发展探究[J].中国物业管理，2015（29）.

[4]亓红.开发商如何加强前期物业公司的管理[J].建筑工程与技术设计，2015（22）：162.

[5]孔陆军.前期介入是物业服务的首要环节[J].现代经济信息，2015（2）：104.

[6]陈小芳，邓福康.国内外物业管理模式对安徽省物业管理发展的启示[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2015（8）：23.

责任编辑：张 炜