日本老龄社会中的空间环境规划与管理

俞慰刚

导读：日本学者推算，到2025年日本老龄化率将达到25.2%，届时65岁以上人口将达到3200万人，其中75岁以上的后老龄化人口将达到1800万，而对应社会老龄人的护理人员缺员将达40万。如何及早地做好应对工作，是整个社会的一个重大问题。他们认为只是将压力传递到护理人员和护理床位的增加是一种消极的做法，积极的应对方法之一就是延长老人的健康状态，为老人提供良好的生活环境，让老人尽量独立生活。考察日本社会如何从城市规划管理的角度去应对老龄化问题，有助于从中提炼出对我国有启示作用的政策制定与规划管理的方式。

在我们积极应对老龄社会问题的时候，邻国日本已经在思考即将到来的2025年超高龄社会的应对问题。日本学者推算，到2025年日本老龄化率将达到25.2%，届时65岁以上人口将达到3200万人，其中75岁以上的后老龄化人口将达到1800万，而对应社会老龄人的护理人员缺员将达40万。如何及早地做好应对工作，是整个社会的一个重大问题。他们认为只是将压力传递到护理人员和护理床位的增加是一种消极的做法，积极的应对方法之一就是延长老人的健康状态，为老人提供良好的生活环境，让老人尽量独立生活。

我国长期以来养老问题一直被当作社会保障的问题来研究与思考，我们设置了居家养老制度、完善老人社会保障制度、努力增加养老院的床位等，这些工作对于我国解决老人社会问题起到了或将要起到重要的作用。然而，随着传统家庭结构的不断解体，核心家庭生活模式越来越普遍，如何帮助有行动能力的老年人独立地生活，应当成为城市规划、建设与管理者的重要任务。本文主要考察日本社会如何从城市规划管理的角度去应对老龄化问题，并从中提炼出能对我们有启示作用的政策与规划管理方式来。

一、关于促进老年人与残疾人活动的法律

这里重点介绍日本的《关于促进高龄者、残疾人等无障碍化的法律》（简称：无障碍法）。这里所讲残疾人是一个综合性的概念，包括身体的残缺者、认知能力的残缺者甚至是精神方面的残缺者。老年人虽然什么都不残缺，但是由于身体关节器官的老化衰竭，生活与活动能力受到了很大的限制，因此，老年人所处的状态实际上与残疾人是相类似的。

“无障碍”一词最早是1974年出现在联合国关于残疾人无障碍设计专家会议上提出的一个叫《无障碍设计》的报告，从此，“无障碍”一词被广泛使用。1982年，在联合国大会上又通过了《关于残疾人的世界行动计划》。1987年，意大利政府在联合国提出了维护残疾人权利国际条约，两年以后，瑞典又在会上提出了维护残疾人权利国际条约的提案，同年，瑞典的《关于残疾人机会均等化的基准规则》被联合国采纳。2006年在联合国大会上《关于促进维护残疾人权利、尊严的一揽子综合国际条约》正式被通过，成为世界各国通行的国际条约。

日本《无障碍法》是2006年公布实施的。在此以前，有两个类似的法律，即1994年的《关于促进高龄者、身体障碍者等自由利用特定建筑物的建设法》和2000年的《关于促进高龄者、身体障碍者等自由利用公共交通工具移动法》，前者主要是指政府、官厅、学校、医院、剧场、百货店、办公楼等特殊公共建筑的利用而言的，后者主要是针对公共交通工具而言的。总之，这两个法律都是为了解决老年人及残疾人出行方便而制定的。《无障碍法》公布以后，这两个法案就被废除了。

《无障碍法》的宗旨是，鉴于确保高龄者、残疾人等的独立日常生活以及社会活动的重要性，为了推进完善公共交通机构的旅客设施以及车辆、道路、公共停车场、公园设施，还有建筑物的构造及设备的设置，包括在一定的区域内的旅客设施、建筑物等以及这些设施之间的通道、车站广场、连接道路以及其他设施等的一体化整顿而采取的措施和其他相应的措施，以此来促进高龄者、残疾人等的身体移动以及设施利用方面的便捷性与安全性，从而有助于增进社会的公共福利。概括起来说，就是改善城市公共设施，使老年人及残疾人能便捷、安全地利用这些公共设施，以增进他们的社会福利。这里所说的这些城市设施等都是城市规划设计及建设方面的重要内容，其所要求的不仅是单体，更强调的是在一定范围内的城市空间内的设施的完善。这种完善不仅仅是城市建设中，更重要的是在管理过程之中。

该法律规定城市要有计划地、综合性地做好无障碍化的促进工作，主管大臣制定该法的基本方针，其基本方针有四个方面的内容。第一方面是关于无障碍化的意义及目标。第二方面是关于为了无障碍化，设施设备管理者所应该采取的措施的基本事项。第三方面又分为五个基本事项，其一是关于重点整顿地区无障碍化的意义的说明；其二是关于重点整顿地区位置及其区域的基本事项；其三是关于与生活相关联的设施及与生活相关联的通道的无障碍化的基本事项；其四是关于为了让与生活相关联的设施、特定车辆以及与生活相关联的通道等所形成的一般交通设施的无障碍化而应该实施的特定事业及其他相关事业；其五是在与上一条所规定的事业同时实施的土地区划整顿事业、市街区再开发事业及其他市街地的开发事业中为无障碍化所要考虑的基本事项，以及关于停放自行车与其他车辆的停放设施整顿，以及其他重点整顿地区的无障碍化所必需的事项。第四方面是关于促进无障碍化政策的基本事项及其他关于促进无障碍化的事项。这其中第三项中的第五小点的区划整顿事业与再开发事业是直接与城市规划、建设及管理相关的。这个法令规定，这两项开发事业是要依据《土地区划整顿法》及《都市再开发法》这两部专业法规来进行的，这说明了无障碍设计不仅仅是一个修个盲道、建个斜坡这样简单的问题。

从行政责任的角度来讲，国家应该与老年人、残疾人等以及地方政府、相关设施管理者等相关方面进行协作，在基本方针和各方意见的基础上，必须制定出必要的政策以及适当的实施方法。同时，要通过教育、广告等活动，让国民深入了解无障碍化，并在实施过程中取得国民的支持与协作。而地方政府要按照中央的政策，积极为无障碍化采取必要的措施。从设施设备管理者或提供者的角度来讲，必须要为无障碍化采取必要的措施；而从国民的角度来讲，要在深刻理解确保老年人及残疾人的独立生活及社会活动的重要性的基础上，努力协助并确保这些设施能让老人及残疾人利用。从这些方面来看，日本整个社会对城市的无障碍化都负有法律责任，而将国民的法律责任也明确地写在这里是非常有意义的。从我国的社会现状来看，这一条恰恰是十分有必要的，因为一般人们都不关注无障碍设施，占用、堆物、停车的现象十分普遍，完全没有认识到这种行为是违法的，因此，我国确实有必要在法律中予以规定。

这部法规的第三章明确规定了“设施设备管理者应该为无障碍化采取必要的措施”，如公共交通事业者、旅客设施及车辆管理相关者、道路管理者、道路以外停车场管理者、特定道路外停车场相关者、公园管理者以及特别、特定建筑物主等，他们都负有无障碍化的“适合标准义务”。有些部门还赋予了“标准适合命令”，如特别、特定建筑物相关的“标准适合命令”。再如，特定建筑物的业主应该努力承担无障碍化的义务，以及对特定建筑物的维护保全计划和计划的变更等必须得到政府认定后方能执行。此外，对一些特定建筑物的容积率也有明确的规定。这一切说明，在城市建设与管理方面，这个法律对各相关管理者在义务与命令方面都有严格的法律规定。

另外，与该法规配套的法规有《关于促进高龄者、残疾人等无障碍化的法律施行令纲要》及《关于促进高龄者、残疾人等无障碍化的法律施行令》（简称：实施令）。这些法规对《无障碍法》进行了细化和具体化，为该法的实施起到了指导作用，也对该法律的实施起到了保驾护航的作用。如《实施令》中对特定公园设施的说明是：链接各处的公园道路及广场、有屋顶的广场、休憩处、露天剧场、露天音乐厅、停车场、厕所、饮水处、洗手处、管理处、广告栏及标识等都要达到无障碍化的目标，以方便老人与残疾人，形成一个全社会都来关心老人和残疾人的社会氛围。

从上述的内容中我们可以看出，日本在城市无障碍空间环境规划、建设及管理等方面是花大气力加以推进的，明确了各层级的法律责任与义务，使国民都明白要善待老人和关爱残疾人，更重要的是尊重他们的自主活动的权利，为他们提供便于生活与出行的城市空间环境，而这一切不仅仅是城市规划、建设及管理者的工作。

二、区域完全生活圈的构筑

2015年10月14日《新民晚报》头版头条刊登了某著名艺术家上下楼的难言之痛引发读者关注，该文以《顶层设计解决多层房装电梯难》为题进行了问题诉求式的报道。实际上多层房装电梯难已不是今天才发生的问题，许多年来一直是一个老大难问题，现在遇到了“著名艺术家”也上下楼难了，新闻界就重新把它当作一回事来做头版头条的新闻了。看起来是一个安装电梯的问题，但根本上是一个如何解决越来越迫切的老年社会中的城市规划与建设管理的应对问题。

从东京中心地区的调查来看，老人们认为住地周边的商店、朋友、邻居，以及公共服务设施等是十分重要的。上世纪八十年代后期，大量中心地区人口搬走了，不少小学、浴室由于利用者的减少而无奈停业，一些老人只能坐公交车到别的地方去洗澡，一些有传统的老铺也关门了，吃惯了的酱菜没有地方买了，生活用品只能到车站等的大型超市去买，老年人的那种习惯了的温馨的生活环境没有了。另外，更令原住民中的老年人感到寂寞的是可以说家常里短的邻居和朋友没有了，人际间关系突然变得狭小了。由于经常独处，有的老人甚至开始出现痴呆现象。这种城市中心空洞化现象给老年人的生活带来了不便，于是，新型的城市生活圈成为城市改造的重要目标。

青木仁在《构建舒适都市空间》一书中提出了“完全生活圈”的城市改造理念，认为日本绝大多数城市是沿着工业城市的道路发展过来的，而“生活城市规划论”十分不足。城市不能以为，建设了道路、确保了公园、在空地上造起了房子就好了。怎样才能建成一座好的城市，一定要从生活者的视角看才能得出结论。尤其是随着老年人口的增加，健康管理、家政服务等方面的需求不断增加，与新型的生活性结构相适应的城市生活空间便自然地成为城市的发展方向。

作为完全生活圈的构想，是在一个生活区域范围内，应该是住宅、商业、饭店、医疗与体育、图书馆、教育、电影院等文化设施，行政中心以及其他社会服务、公园、交通设施等一应俱全的。这完全是为了“生活者”的生活方便起见而构想的。而在将来很长的一段时间内，区域完全生活圈内的生活者的大多数就是老年人，可以认为生活者的时代就是老年社会时代。经济高度增长以来，日本社会开始出现了少子化现象，一方面核心家庭开始大量涌现，原来与家庭为中心的老人护理、以妇女为中心的家庭劳动变得日益困难。这样，最好的解决办法就是要让老人能尽可能地独立生活。为了让老年人能尽可能独立地生活，从前的标准家庭、以中坚力量为中心的经济发展型城市、建筑及住宅的政策已经不能适应社会老龄化的需要了，真正意义上富裕的年老后的自理生活的住宅与空间，就要依赖于区域完全生活圈的构筑。

完全生活圈的形成需要通过对现有城市社会的改造和再开发来完成。对于城市区域的完全生活化改造，首先重要的是对交通手段的改造。也就是说，要达到老人从家里出来能无障碍地到达他们自己想去的地方的目的。现代城市有了汽车以后，很多的城市建设项目是为汽车服务的，如高速公路、高架公路以及越来越宽的城市交通主干道，这样的城市建设，确实为汽车的行驶带来了方便，但给行人却带来了极大的不便。高速公路的建设隔断了原有的城市区域共同体，形成“对面能说话，相逢得半年”的现象，越来越宽的交通主干道给老人的穿越带来不便，即使挖地下通道、建天桥，同样对于年迈的老人来说是极其不便的，在很大程度上阻止了老人的外出行动。为此，笔者曾居住过的日本新潟市的居民就坚决抵制快速道路的建设，以守卫市民自己的生活空间。同样情况的上海虹梅南路沪闵路的立交建设，让周边的老百姓叫苦不迭。这一立交桥的建设方便了铁道交通和汽车交通，虽为行人建设了通向三面的地下通道，但对于民众来说依然是极大的不便。

为此，在完全生活圈的改造建设过程中有必要让区域的“生活者”作为主体参与进来，共同讨论区域的发展规划，让区域的城市建设与发展能更好地满足区域居民的生活需求，进一步完善完全生活圈的空间构筑。

为了更好地形成完全生活圈，有必要建设新的地域型行政管理体制。日本的行政机关历来的纵向结构的各部之间一定要形成一个更简便的计划调整、业务协调的体制，而最终要将各自为政的纵向体制转换成以区域单位统合而成的地域性体制。要实现这样一种体制，重要的是让行政管理者都认识到立足于区域综合行政的重要性和必要性，但这不是一件简单的事情，这需要实实在在地从观念与理念上发生改变才能实现。用中国的语境角度来说，那就是要从心底里发出要为人民服务的想法来，才能真正做到为区域的“生活者”考虑。

这是十分值得我们思考的问题：城市行政管理的立足点放在哪里，城市空间的建设与管理就会朝那个方向发展。把城市行政管理立足点放在经济建设方面，自然一切的政策行动都向经济倾斜；而若能把人民的生活放在首位，自然政府行政的策略就会向“生活者”方面靠拢。上海市政府曾经提出的出门15分钟公共生活圈的概念是与“完全生活圈”的理念相一致的，但这只是“完全生活圈”构想的一个部分，我们首先要让老人能自由地出行，才能到达“公共文化圈”。

三、规划建设老人所喜爱的街道

如上所述，为更好地建设好“完全城市圈”，其中一个重要的手段就是让地方民众尤其是老年人参与到城市规划过程中来，其目的就是要建成一个让老人喜欢的、能够让老年人安度晚年的生活空间环境。

历来，日本城市街区公共土地空间的建设是由行政部门来管理的，区域共同土地空间由町自治体管理，私人土地空间是由个人管理的。随着社会的发展，慢慢地跨越了这样的等级壁垒。行政所拥有的土地通过公园亲子制度等方式转由非政府组织来管理。公园亲子制度是将公共用地当作养子，而町（区域）里的居民像养父母一样以志愿者的形式来管理这些公共空间。这些公共土地空间可以是绿地也可以是公园，因为在町民生活的区域范围内，就像整个区域的标志一样，区域居民共同协作，大家都来爱护它，利用它，使之成为舒适优美的区域环境，日本有许多城市采用这种方式建设区域公园。如上所述，公园的管理是志愿形式，由自治体或由非政府组织来管理，行政可以提供或出借各类活动器具，而在活动中出现意外事故可以通过加入志愿者活动保险来加以保障，因此，可以放心地展开各类社区活动。这一制度为区域社会的环境空间建设与社会建设作出了贡献，也有效地发挥了行政公共用地的社会价值，更重要的是有了一个供老年人活动的场所。

另外，个人土地闲置以后，也开始由区域自治会来管理了，利用这些土地，改造成公共活动空间。在这些地区如公共咖啡吧那样的场所开始增多，这种公共咖啡吧已成为区域居民活动的据点。从日本大分大学的调查来看，日本已经成立了公共咖啡吧的全国联席会，机构设置在公益社团法人长寿社会文化协会内。到2011年初，日本各地已有这类公共咖啡吧158家，开设及运营模式主要有非营利组织、个人及任意团体等。开设目的列前三位的主要是搞活区域氛围、为地区作贡献和老年人的保健福利。以老人福利为主的运营者往往会得到来自行政的资金补助。从所在位置来看，45.4%的公共咖啡吧开设在住宅区内，有31.9%在商店街，还有4.9%开设在农村与山村，4.3%开设在郊外的干线道路边上。从这些数字来看，更多的活动地点还是考虑到与市民生活结合在一起的，而且76.9%是开设在居民徒步的范围内。从主要经营内容的空间来看，81.1%为“饮食区”，61.3%为“展示区”，57.7%为“贩卖区”，其他的内容为“自由利用区”、“谈话区”、“复印传真区”、“电脑区”、“咨询区”等。从经营者的情况来看，非营利组织与任意团体主要适用于“谈话区”、“咨询区”及“自由利用区”；而个人的主要的活动内容则是“贩卖区”、“展示区”等。以保健福利为目的的和以保健福利及搞活地区的综合目的的公共咖啡吧一般都具有“谈话区”、“咨询区”、“自由利用区”以及“复印传真”、“电脑”等设施。从服务的具体内容来看，90.2%提供饮料，73.6%提供主食，69.9%提供各类讲座，54.0%提供小商品与杂物，53.4%提供画廊等展示活动，47.9%提供陪聊，42.9%提供物品的租赁，41.1%提供点心等，35.6%提供咨询服务等。从服务内容来看十分充实，考虑到老人的寂寞，居然有近50%的公共咖啡吧设有陪聊服务，这一定是最适合老人的服务。而从利用者的情况来看也符合这一服务宗旨。从利用者的性别看，女性占77.0%，从年龄看，60岁以上的为52.9%，70岁以上的为42.0%，而非盈利机构开办的以保健福利为主的，老年利用者的比例更高。利用者与利用者之间，以及利用者与管理人之间都是熟悉的占全体的61.0%，这也是老人们愿意去的重要原因之一。当然，这种经营形式也存在不少问题，如利用者人数如何扩大、从业人员如何确保，以及建筑老化的应对、经营赤字的消化等问题。

上述可以看出，老龄社会的区域建设，一定要让老年人感到地区的温馨与长寿的幸福才行。而建设这样的街道大概有这样几方面的要素，第一是构建医疗与护理相结合的体系；第二是活着的价值和工作的可能；第三是支撑生活的基础建设。这些都是与城市规划及管理直接有关的问题。

在上述三个要素中，医疗与护理相结合的体系是老龄社会中最重要的要素，也是老人最关注的问题。如何让城市的规划与管理能满足老龄社会的需求，让城市成为老人所喜爱的城市，日本的有识之士们针对东京圈的特殊情况，提出了“老龄化危机回避的战略”。报告认为，东京圈要做好医疗护理体制存在两个制约。第一个制约是土地制约。医疗护理设施的设施需要适当规模的土地，而政府与地方政府所能提供的土地是有限的，尤其是东京都，要确保用地更为困难。第二个制约是医疗护理方面的人才制约。

报告对此从两方面提出了对策。对于人才不足的对策是一方面要积极引进人才，包括外国的护理人才；另一方面为降低“人才依存度”而要推进服务构造性改革，提高人才的附加值，充分发挥机器人的作用，以加强共通化的纵向服务的统合等方式来应对。而在城市区域规划及管理方面需要以更为紧凑的城市构造为目标，城市机能要更加集约。在此理念下，老年人要相对集中地居住到能够以步行或以公共交通能够到达提供医疗护理机构及日常生活服务机构所在的地方去，这是需要做大量诱导工作的。其中要让老年人搬家的一个要素，就是作为搬家本金的不动产价格的动向。而现实是，土地价格正在逐渐下滑，房屋价格也在下滑，而房屋拆除的费用也会降低，这样老年人的迁居就困难了。为了防止这类问题，争取早日搬迁，财税政策要有所完善，政府收购的体制方针也要研究。在大规模的聚集居住区，要确保老年人的活动场所，加强医疗护理据点的整顿，促进年轻家庭的导入等，这都是十分必要的。同时，正在不断增加的“空房子”如何活用是值得关注的。据调查，2013年在东京圈内约有200万户“空房子”，应该要促进这些“空房子”的宅基地的统合，将这些土地转换为医疗护理据点的建设用地，可以说这是一举两得的方法。另外，要从更广范围来寻求解决之策，打破行政界线壁垒，综合利用医疗护理服务。如东京与周边的三个县进行协调合作，共享资源。而老年人的集中居住与居住环境的确保也要纳入到这样的框架中进行研究。如果能很好地构筑起这样一个平台的话，不仅医疗护理问题，东京圈的灾害对策以及交通问题都可能在这个平台上得到解决。

四、结语

综上所述，日本在老年社会中如何加强城市的空间环境规划、建设与管理方面的研究起步得较早，有不少经验值得我们借鉴。综合起来说，至少有这三个方面值得我们关注。第一，城市建设与改造中要注意老年人行动的特殊性，尽可能做到无障碍化，从城市硬件上保障老年人能自由自在地独立生活及参与社会活动；第二，要逐步建设“完全生活圈”区域，认真做好规划，在一个区域范围内，建设各项生活服务设施，满足老人的需求；第三，在此基础上，通过管理与体制创新，从区域街道的建设方面帮助解决老龄社会的日常医疗护理以及与人交流的问题。这些方面，日本做了有益的探索，但是依然还面临着不少实际问题，如公共咖啡吧的经营、“空房子”的利用等还存在经济及政策方面的问题需要解决，但上述思路是值得我们借鉴的。

责任编辑：王 缙