特大型城市公共安全的巨大挑战与战略应对

周汉民

导读：鉴于已经发生的各类公共安全事件，城市公共安全的责任重大。如何应对时代的新变化、社会的新形态，做好特大型城市的安全管理和服务工作，则是上海后世博时代急需着力“破题”的管理核心。很大程度上，在城市基础设施设计和建设中必须充分考虑未来的极限需求，着力提高物理空间的设计容量，重点区域和地段的市政设施建设应采用开放式的、可变化的空间布局。

关键词：特大型城市；公共安全；分级预警；法治建设

特大型城市的综合管理关系千家万户，随着上海人口规模持续扩大，对城市公共安全带来巨大挑战。城市公共安全责任重大，去年外滩踩踏事件及新近国外恐袭事件更是警醒我们要痛定思痛。如何应对时代的新变化、社会的新形态，做好特大型城市的安全管理和服务工作，上海需要着力“破题”。

一、系统化视角下的特大型城市安全管理机制

（一）结合智慧城市建设，以信息技术推进公共安全即时预警

上海正在加快建设智慧城市，高性能计算、大数据、云计算、物联网、移动互联等技术水平均处于全国前列，全国网速排行第一。此外，从当前大规模人流聚集时的特点看，手机携带率接近100%。因此，在重大节庆活动、大型会展场所、大规模文体与旅游活动等人流密集区域，应结合视频监控、通讯设备基站服务人群分析、基于地理位置的大数据挖掘等技术实时监测人群集聚程度，根据人群集聚的阶段特征，设置对应的危险等级，用电子信息屏显示、手机即时推送、音响设备提醒等相结合的方式，对特定范围内的公众及早提醒、实时显示特定区域拥堵情况，即人群集聚区域的每个子区域内，都标注拥堵与危险等级。

（二）结合数据挖掘分析，以科学模型实现人流分级预警管控

建立重大节假日人流历史数据库，提前综合各种因素进行预判分析，确立各种管理方案的基础数据。启动公共安全预警等级专项研究，重点是利用现代信息技术回顾、分析相关事件，尤其是运用大数据技术对事件本身、周边环境及其他各项因素进行研究分析与充分挖掘，找出其中具有共性特征的规律性因素，运用现代研究手段建立客观的灾难性事件诱发机制与诱发模型，并据此科学确定各项因素的风险指数、公共安全检查的优先级和重点，从而有针对性地加强安全排查，并快速、科学地确定预警等级。同时，应对流动人员短时间聚集在某一区域，对人流密度进行量化分级，并在分级基础上进行相应操作。

（三）结合管理机制创新，以部门联动提高综合管理能力

建立整合所有部门、市区镇联动的公共信息服务平台，结合当前政府职能转变和信息化技术手段，整合各个政府部门及下属机构、行业协会、事业机构的资源，并与相关的社会资源结合，把自身对公共安全的管理与服务功能充分整合、资源充分共享，集行业监管、宣传引导、统计分析、安全评估、事项咨询、人才服务、其他专业服务等于一体，涵盖事前、事中、事后的各管理环节有效连接，提升综合管理和服务的水平。

（四）结合服务型政府建设，坚持以人为本防治懒政思维

随着对政府工作问责的增加，要防止出现“多做多错”的被动消极、得过且过的处事方式，防止形成放任自流的“懒政思维”。上海外滩踩踏事件的发生，和安保措施级别过低、力量配置不足有直接联系。应尽快梳理相关节假日安保措施的相关预案，形成节日安保措施和安保力量配置标准的地方性法规，避免人为地降低节日安保标准，确保安保力量的足额配置；应梳理城市管理中的封闭式管理瓶颈，城市人流集中区域的道路建筑设计必须体现开放性原则，以最大限度提升空间容量。

（五）结合公共安全预警等级，以常态化机制强化公众安全意识

把城市公共安全教育纳入政府日常管理考核之中，通过公益广告（比如防践踏拥挤类的、地铁逃生类的、火灾逃生类的等）、定期讲座、演练等，提高民众安全意识，强化日常安全教育。上海世博会期间，建立了一个较完备的应急医疗体系，不仅进行急救技能的培训，还包括现代急诊医学理念、灾害医学理念、急诊医疗体系理念的培训。要借鉴世博会经验，形成应对大客流事件的定期培训机制，特别是在学生安全课程里配备相应的应急课程和安全教育。

二、法制化视野下的特大型城市安全保障体系

（一）人防和技防的协同性与匹配性

上海去年外滩踩踏事件的发生，说明我们现有城市安全保障体系的可靠性和法制化还存在问题。现有城市管理体制实行的是分工负责制，但各个层级之间缺乏互动和有机衔接，表现为什么情况下由街道负责、什么情况下由区级负责、什么情况下由市级负责，缺乏指标引导体系和法定升级依据。“人防”和“技防”的协同性和匹配性存在缺陷。面对特定时段、特定区域出现的特殊情况，缺乏相匹配的安全保障力量和技术手段，而过于谨慎和严格的行政管理，又压抑了全社会参与节庆活动的主动性和积极性，导致生活娱乐资源的极度短缺和稀有，加大了人流聚集的不确定性和不均衡性。此外，我国现有义务教育体系中缺乏系统的风险防范和急救知识技能的教育培训课程，导致群体性的风险意识和救助能力的缺乏。

（二）监控和估测的可控性与均衡性

鉴于已经发生的公共安全事件，城市基础设施设计和建设中必须充分考虑未来的极限需求，着力提高物理空间的设计容量，重点区域和地段的市政设施建设应采用开放式、可变化的空间布局。根据现有“两级政府，三级管理”体系，设立多级安保戒备等级。当单位区域客流总量和密集度达到设定的指标时，由值守者和监控仪器共同发出安保级别升级报告，及时启动相应的安保程序升级。节庆活动既是民众心理、文化、生活的客观需要，又是城市经济生活的重要内容，应营造全社会积极参与节庆活动的良好氛围，形成经济、文化、艺术、体育、娱乐等多元化活动载体，增加节庆客流的确定性、可控性、均衡性。因此，还要充分运用现代科技手段和技术，建立客流密集度指数和安保级别相对应的“技防”监控体系，以及中心城区以街道为单位建立节假日人流估测报告制度，同时建立常态化防灾防险培训和演练制度。

三、战略性视野下的特大型城市安全防范策略

（一）全面开展排查，责任认定，打造服务型政府

要以开展人口普查的力度来进行排查，避免走过场的形式主义。以2010年“世博会”经验为基础（世博会发放市民大礼包的基础就是实有人口排查，并在实践中取得良好效果），以国际和国内的规范为指导，科学排查，实事求是。排查之后，就要有责任认定，权责明确，才能真正建立服务型政府形象。责任认领，有助于分清责任边界，也能看清楚盲点和空白在哪里，更有助于政府提高协调和服务能力。我们应该跨前一步而不是退缩。各级公务员应当有十分明确的岗位职责，而且要消除部门与部门、岗位与岗位、人与人之间的“三不管”现象。

（二）开展全民教育，修订法规，实现管治常态化

要汲取外滩事件教训，需要各级领导干部高度重视，以身作则，带头抓安全问题。学习是一个重要环节，特别是应急事件处置的常识，每个人都需要学一点急救、自救的“招数”，将安全意识深深烙在每个人的脑海中。此外，上海相关的地方立法还不够，需要有紧迫感。公共场所人流量只是公共安全的一个方面，雾霾、水污染、土壤污染以及食品药品问题、安全生产问题，都与老百姓生活息息相关，也都与城市公共安全紧密相连。针对这些问题，有的法规已经不相适应，有的则无法可依，上海需要对现有法规进行梳理，要废掉一批、修改一批，也要新设立一批，法治建设力度应大大加强，应当面面俱到，不留空白。仅以烟花爆竹为例，春节期间就应严禁燃放烟花爆竹，这是特大型城市安全防范的一大抓手。应积极借鉴国内外城市公共安全管理法制与机制保障经验，制定相关规章制度和实施细则，实现特大城市公共安全常态管理法治化。

责任编辑：叶治安