应对居住环境适老化的法规基础建设

于一凡+彭震伟+田菲

编者按：

本期特别策划的主题是“建设城乡均衡受益的社会化养老服务体系”，这是当前城市内涵建设的聚焦重心，为此本刊约请了12位专家学者分别从居住环境适老化法规、老龄社会环境规划管理、特大城市养老设施发展短板、社区养老供需矛盾化解、破解老人失能危机、医学人文语境下老龄护理等角度对老龄化社会进行了基于统计数字的问题剖析，为当前突破城乡养老瓶颈提供了多元化的解决渠道。

导读：城市居住环境是老年人居家养老的重要空间载体。然而由于对人口老龄化问题的认识和准备不足，我国城市居住环境的适老化水平普遍较低，相关的法律法规体系建设基础薄弱。根据预测，我国人口老龄化的高峰将于2050年左右到来，亟待通过建立、健全科学的政策和法规体系为建设老年宜居环境做出积极的应对。

老龄化的增速之快与程度之深是21世纪初中国人口结构的重要现象。2013年底，中国60岁以上的老年人口已突破2亿，占人口总数的14.8%。预计至2050年左右，我国的老年人口将达到4亿，占人口总数的1/3，全面进入深度老龄化阶段（中国财政政策报告，2011）。人口结构的变化不仅对我国的社会、经济和持续发展具有重大影响，也对城市住房和人居环境的建设提出了新的要求。

然而从我国的实际情况来看，由于以往认识和准备不足，无论是基本的法律法规，还是具体的住房政策与环境建设技术规定等条件均未发展成熟，政策法规体系建设和基础研究均滞后于人口老龄化的发展。

一、建成环境领域相关法规体系综述

（一）国家法律和政府行动

《老年人权益保障法》（1996）是“为保障老年人合法权益，发展老年事业”制定，为老年公民享受所有社会保险、社会救济和医疗卫生事业的基本权益提供法律依据和制度保障。2012年，“宜居环境”建设内容首次出现在国家经修订颁布的《老年人权益保障法》中，针对城市建设中的公共服务设施、工程建设标准体系、城市环境无障碍建设、老年宜居社区建设四个方面，明确提出了老年宜居环境建设的责任主体和建设原则。这一年，中国60岁以上的老年人口规模已逼近2亿，全国60岁及以上人口占总人口的14.3%，比全国预期进入老龄化社会时间（1999年）迟了12年。部分较早步入老龄化的中国城市在居住环境方面出现的适老化矛盾早已凸显，如老年人的住房困难、居住条件恶劣、出行困难、养老机构缺乏等。

2013年以来，养老问题得到了国家和地方的普遍重视。《关于加快发展养老服务业的若干意见（国发﹝2013﹞35号）》、《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知（建标﹝2014﹞23号）》等文件明确要求建立“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”。为此，住房和城乡建设部于2013年专门将“涉老设施规划建设标准关键技术和标准体系研究”列为标准研究课题，着手对我国养老服务设施规划建设相关的标准进行梳理、修订和补充，以期形成相对完整的技术标准体系，规范并指导我国各类养老服务设施和居住环境的规划建设。从具体行动上看，2010年以来，北京、上海、广州、成都、杭州等地开始编制“城市养老设施布局专项规划”，将民政、医疗卫生和规划管理部门的联动和管理加以机制上的创新，并关注社区平台上多项养老服务的有效整合。但在具体行动中，缺乏相应技术指导和依据的问题逐渐暴露出来。

（二）相关法规与技术标准

老年人的各种机能随着年龄的增加而退化，活动空间不断缩小，对居住环境和社区服务的依赖性日益增强。[1]然而由于长期缺乏重视，我国城市住区在环境的弥补性建设和服务设施的支持性供给方面普遍欠账较多，相应的法规和技术标准体系建设几近空白。

从表1所列部门规章和技术标准体系中不难看出，现有国家和地方有关老年人居住环境的技术规范与建设标准主要关注养老院、敬老院和福利院等特殊老年建筑，对居家养老政策主导下大众性养老基地建设的技术准备不足。这不仅导致存在大量适老化改造需求的既有住区更新改造工作无法得到有效指导，也难以为新建居住环境的规划建设提供必要的引导和技术支持。

二、相关规范与技术标准分析

（一）规范类别

现行的国家技术规范中，主要有四类规范涉及到老年人居住与服务的设施和环境建设，分别是：无障碍设计老年人建筑设计、居住区规划和老年人设施规划（表2）。2012年，新版无障碍设计规范对城市广场绿地、道路、居住区、居住建筑的无障碍建设提出精细化的技术规定，是迄今与城市居住环境适老举措关系最为密切的行动。

（二）技术内容

从目前施行的技术标准看，《住宅建筑规范》（GB50368-25）、《城市居住区规划设计规范》（B50180-93）（2002年版）等规范内容中对老年人的需求虽有一定涉及，但无论是内容的完善程度方面还是相关规定的深度方面均明显不足。[2]而专门为老年人的建筑设计与实施规划因为有明确的适用对象，在规划设计和建设标准的制定上有较为深入的考虑。[3]迄今为止，尚无相关国家技术标准对大众性居住环境的适老性能提出明确的规范化要求。

1.场地规划

相关技术规范关于老年人的相关规定涉及规模配置、布局选址、道路交通和场地设施四个方面，主要来自对老年人居住建筑的相关规定。

在规模配置、布局选址方面，针对老年人居住建筑的设施配套、建筑密度、规划结构等内容进行规定，还针对基地地质的选择、远期发展余地、周边环境要求做出了说明。道路交通方面，对居住建筑物、居住道路环境的无障碍设计范围和设计标准提出要求，例如坡道、出入口、老年人停车位宽度、坡度和路面材料的细化。场地设施部分则要求居住建筑周边为老人提供安全、舒适的活动场地、休憩设施及绿化。

2.配套设施

配套设施方面主要是对各类老年服务设施提出布局选址、层级划分、指标配置等要求（表3），《城市公共设施规划规范》（GB50442-2008）、《老年人居住建筑设计标准》（B/T50340-2003）、《城市居住区规划设计规范》（GB/50180-93）（2002年版）、《城镇老年人设施规划规范》（GB50437-2007）、《社区老年人日间照料中心建设标准》（建标143-2010）等都对老年配套设施有所设计，包括在居住区公共服务设施各项目的设置中对养老院和托老所进行的规定，并强调居住区内的老年人设施宜靠近其他生活服务设施，统一布局，但应保持一定的独立性。

3.建筑设计

涉及建筑设计的标准内容可以归纳为面积配置、交通通道、房间设计和室内环境。面积配置方面，主要对老年人住宅、公寓和养老院的居室设计标准做出了规定，同时也给出了配套服务用房的配置标准。室内交通方面，对居室内部空间的设计进行了较详细的说明，例如应建设符合老年体能心态特征的缓坡楼梯、电梯，设计尺寸必须保证轮椅和急救担架进出方便等。老年人居住建筑对基本功能空间，包括老年人日常生活使用最频繁的起居室、卧室、卫生间、厨房和阳台等的尺寸和设计要求进行了规定。装修部分在选用装修材质的色彩、采光、通风、隔声、隔热保温方面均有所考虑，强调细节设计要配合老年人日益衰退的感官知觉。

三、地方行动

近年来，经济发达地区的一些城市在推进居住环境适老化方面做出了有益的尝试。以上海为例，为了响应国家发展居家养老的政策，以市民政局和市老龄办为核心，陆续出台一系列旨在促进居家养老服务设施和环境建设的地方政策（表4）。其中，2013年之后出台的尤以老年宜居环境为重点的相关政策，进一步推进居家养老工作的阶段性落实和完善。

与此同时，上海地方标准《城市居住地区和居住区公共服务设施设置标准》（DGJ08–55–2006）对居住区内不同级别的养老服务设施提出指标要求（表5）。为推进养老服务设施的落实与土地供应，2014年上海市出台《上海市养老设施布局专项规划（2013-2020）》，对于社区居家养老服务设施的规划原则与配建标准提出要求（表6），进一步规范引导全市居住区养老服务设施与居住环境建设。

四、我国老年宜居环境法规体系亟待完善

对老龄化程度较高的发达国家的观察无一例外地表明，在发展过程中逐步形成完善的老年宜居环境建设的政策和制度体系是应对老龄化趋势的基本举措。这个体系由不同的部门和机构相互配合，并由前后衔接的系列政策逐步推进。

（一）建立、健全保障老年人居住生活质量的法规体系

首先，通过立法、设立国家层面或地区层面的建设战略或目标等方式，将物质空间建设纳入到政府管理的范围内，从国家和地方层面制定相应政策，鼓励探索以居家养老为主导、社区养老为基础、机构养老为补充的养老住房机制。通过政府投入、老年住房开发的政策支持和建设指导，形成老年住房的良性供应体系。以居家养老为重点，提高住房的可支付性。[4]对中低收入的老年居民提供住房补助或动迁安置政策。向收入偏低的老年人家庭提供技术服务和社会志愿者服务，以改善环境的适老性能。[5]

其次，将养老服务与老年人居住环境在政策实践层面进行衔接。例如，向老年人密集的社区提供日常生活辅助帮助和社区医疗费用的减免服务。通过提供针对需求的为老服务，令老年人切身感受到生活质量提高，同时给未来的老年人提供安心原居安老的社区基础，为整体社会住房体系的稳定发挥积极作用。

（二）完善老年宜居环境建设标准规范

对老年人的居住和社区环境进行全面而深入的考虑。首先，引导和强化住宅建设中的通用设计和适老化设计，规范房地产市场的开发，加大对新建房地产项目的监管，从源头做好适应老龄化需求的政策与技术准备。其次，从社区居住环境的适应性、合适住宅的选择性、服务设施的可达性、道路等的可识别性和新技术的应用等方面，以老年人生活的角度提出建设要求。[6]其三，探索在既有住宅区中为老年人创造弥补性、支援性环境的途径，维持老年人独立生活的能力和让老年人参与更大范围的社会活动。[7]其四，在通用性设计推动下，适老化从专为老年人使用或服务的设施举措扩大到面向普通住宅和住区的广义居住环境，为今天和未来的老年人构建适老环境的保障空间。

（三）创新老年社区研究与管理模式

适宜老年人的居住环境，不仅需要体现在硬件措施方面的相应举措，也需要通过改善社区管理模式提高整体适老化水平。为了确保社区与各项老年服务设施的建设、管理及运作顺畅，需要民政、卫生及计划生育、规划及土地管理等多个部门相互协作。[8]同时，面对巨大的需求和资金压力，相关责任部门应引入创新机制，逐步开放老年住房、养老社区、养老服务市场，采取公建民营、民办公助、补助贴息等多种途径，引导和支持社会力量参与。

五、结语

根据预测，我国人口老龄化的高峰将于2050年左右到来，亟待通过建设、健全科学的政策和法规体系加以统筹应对。建立一个具有前瞻性的法规系统，不仅有助于摆脱当前局部、应急式的政策困境，也是养老事业健康发展的重要前提，更承载着人们对未来的信心。

参考文献：

[1]王江萍.老年人居住外环境规划与设计[M].北京：中国电力出版社，2009.

[2]李小云，田银生.国内城市规划应对老龄化社会的相关研究综述[J].城市规划，2011（9）.

[3]赵晓征.养老设施及老年居住建筑——国内外老年居住建筑导论[M].北京：中国建筑工业出版社，2009.

[4]周春发，付予光.居家养老：住房与社区照顾的联结[J].城市问题，2008（1）.

[5]郭竞成.居家养老模式的国际比较与借鉴[J].社会保障研究，2010（1）.

[6]周燕珉，张璟，林文洁.我国城市居家及社区养老居住模式探讨[J].住区，2009（4）.

[7]胡仁禄，马光.老年居住环境设计[M].南京：东南大学出版社，1995.

[8]田菲，于一凡.面向居家养老的城市老年服务设施规划对策——以上海为例[A].//中国城市规划学会.城乡治理与规划改革——2014中国城市规划年会论文集[C].北京：中国建筑工业出版社，2014.

责任编辑：王 缙