构建武汉特色教育督导新机制促进义务教育优质均衡发展

■ 武汉市教育科学研究院 沈 琪

党的十八届三中全会关于教育的论述中明确指出：要深化教育领域综合改革，在统筹城乡义务教育资源均衡配置，逐步缩小区域、城乡、校际差距的工作目标前提下，强化国家教育督导。这一精神对教育督导提出了重要的历史命题和更高的任务要求。当下，在我市建设国家中心城市这一重要战略目标的进程中，促进教育优质均衡发展，也成为提升城市综合实力和竞争力的一大关键。

近五年来，武汉市人民政府教育督导室充分发挥教育督导的保障作用，努力实现“让每个孩子都能接受完有质量保证的九年义务教育，让每所学校都建成规范的有特色的学校，让每个区都成为教育优先和协调发展的教育先进区”的均衡发展目标，不断调整督导工作的方向与任务，从完善督导机制，强化教育督导的功能和作用等方面，进行了较为系统的战略思考和实践重构，走出了一条具有地方教育督导特色的探索之路，较好地实现了新时期教育督导工作的全面创新，加速了全市义务教育优质均衡发展的步伐。

一、构建督导工作新机制，是主动适应教育改革发展的理性选择

随着我国教育改革的不断深化，教育均衡与教育公平成为教育最核心的任务。过去五年，结合《义务教育法》、十八届三中全会精神和教育部督导文件精神，在整体分析武汉区域教育发展特征、趋势的基础上，市政府教育督导室对督导评估体系进行了系统性改造和构架，突出了“两个并重”，即督政与督学并重、监督与指导并重；实施了“三项转型”，即督导理念转型（构建以全面质量观、均衡发展观、个性发展观为核心的科学发展理念），督导功能转型（强调注重内涵式的发展性功能和评估的过程性），督导职能转型（强调指导性、服务性，实现由检查、监督、评比向评价、指导、服务转型）；构建了三类评估体系下相互联系、互为补充、凸现一定地域特色的若干子评估指标体系。以此内容撰写的国家教育督导团“十五”教育科研重点课题研究报告《中小学综合督导评估指标体系研究与实践》和《教育督导新机制的思考与探索》，分别获全国教育督导理事会论文评比一等奖。

二、实施督导工作新机制，是促进教育优质均衡发展的有力保障

在实施新机制的过程中，必须坚持“督政与督学并重”、“监督和指导并重”的原则，既突出“督政”，督促政府依法履行教育职责、保证教育投入，缩小城乡区域间、校际间差距，从而逐步达到办学环境条件的相对均衡；又强化“督学”，督促和指导各级各类学校切实端正办学思想，全面贯彻教育方针，全面实施素质教育，全面提高教育质量，由此真正实现以内涵、质量、特色为核心的教育优质均衡发展。

（一）加大督政力度，提高保障水平，推动区域义务教育优质均衡协调发展

1.“学校标准化建设”奠定了义务教育均衡发展的基石

从2008年至今，我市持续开展义务教育学校标准化建设，有力地解决了制约基础教育发展的“瓶颈”，全面完善了中小学办学条件，优化了硬件设施设备，为实施素质教育提供了必需的物质保障。

武汉市政府教育督导室分别于2007年、2010年出台《武汉市初中（小学）标准化学校建设评估验收方案》，明确标准化学校建设验收指标要求，突出学校的软件建设和内涵发展，在重点考核经费投入、办学条件的同时，加大对教育教学、队伍建设的考核，特别强调学校生源的保有量、班额的控制、教育质量与社会评价等内容，以此督促学校在解决好硬件建设的同时，提升内涵发展水平。

多年来，标准化学校建设已形成“年初督导调研、年中督导检查、年终评估验收”的工作模式，较好发挥了保障教育均衡发展的杠杆作用。一是抓实“三个环节”，即强化目标意识，纳入政府绩效目标；突出专项督导检查重点，发现并共同研究解决问题；针对薄弱环节，指导整改。二是坚持“三个原则”，即“政府主导，部门联动；坚持标准，优化过程；软硬并举，一校一策”的原则。三是实施“三个结合”，即坚持动态与静态相结合，以动态为主，充分反映各区在标准化学校建设方面所作的努力和义务教育均衡发展的变化；坚持定性与定量相结合，以定量为主，用数据反映情况，客观反映标准化学校建设的真实情况，同时建立教育督导结果公示制度。经武汉市政府同意，2007年至2009年，经过三年规划建设，全市有175所初中学校通过评估验收，市、区政府共投入建设资金66622.52万元。截止2014年底， 我市共建成标准化初中215所，标准化小学331所，2015年还将建成90所以上的标准小学。义务教育资源基本呈现“规划布局科学合理，办学理念先进明确，办学条件符合标准，教育教学质量提升，校园文化品位高雅，校际、区际发展趋向均衡”的态势，义务教育的公平性、普及性和基础性原则，在全市更大范围和更高层面，得到了具体体现。

2.“区、乡镇政府教育督导评估”优化了义务教育均衡发展的环境

区、乡镇人民政府教育工作督导评估，一直是督政的重要内容，是充分发挥教育督导职能作用的具体体现。早在2004年，已启动《武汉市实施区级人民政府教育工作督导评估方案（试行）》、《武汉市实施乡（镇）人民政府教育工作督导评估实施方案（试行）》。随着教育发展的需要和政府职能的进一步增强，着眼于积极推进城乡教育一体化的原则，我们又对乡镇政府督导评估方案进行了调整和优化。新一轮乡镇教育督导评估最大的亮点是：督促乡镇政府在解决好义务教育“缺位”和“不到位”问题之后，将更多精力放在从履行基本教育职责到农村教育内涵发展，形成大教育格局，推进城乡教育一体化、均衡化上来，从而实现督政机制的创新。

区级人民政府教育工作督导评估中，我们着力构建“四大机制”。一是目标机制。建立教育目标考核制度，制定区属部、委、办、局、街（乡）教育目标考核办法，对各部门承担的教育工作职责，提出明确的目标和要求，抓好过程督导。二是组织机制。成立以分管市长为组长的督导评估领导机构和评估组，市发改委、市财政局、市人事局、市规划局、市编办、市法制办、市城市综合开发办等部门的全程参与，使评估工作真正体现政府行为。三是评估机制。在各区自评的基础上，根据区级政府教育工作督导评估规划，市评估组进行正式督导评估。通过听、看、访、谈、查等形式，对存在的突出问题，提出整改意见，并通过复评，检查整改意见的落实情况。四是激励机制。对通过督导评估，达到优秀等级的区，经市人民政府批准，授予“市教育先进区”称号并予以表彰奖励（奖金100万元）。对获得市教育先进区称号的区人民政府，市人民政府及其有关部门在有关项目立项、专项拨款等方面，给予优先安排；督导评估结果作为考核区人民政府主要领导同志任期内政绩、责任追究等方面的重要依据。

目前，全市有87个乡镇开展教育工作自评，占全市乡镇总数的82.1%；69个乡镇通过区级督导评估，占总数的65.1%；27个乡镇通过市级督导评估，被市政府授予“武汉市教育先进乡镇”称号，占总数的27%。乡镇人民政府教育工作督导评估成为市政府和教育行政部门对农村教育的有力抓手，乡镇政府履行基本教育职责正逐步向农村教育内涵提升、大教育格局构建、城乡教育一体化、区域教育现代化的方向发展。

3.“义务教育均衡发展工作督导评估”推进了教育的优质均衡化水平

在上述工作的基础之上，2012年起，市政府教育督导室又审时度势，以超前思路和战略眼光，积极谋划义务教育由基本均衡迈向优质均衡发展的督政工作新机制。历时两年精心研制，结合《中共武汉市委武汉市人民政府关于深入推进全市义务教育优质均衡发展的意见》（武发【2013】14号），市政府教育督导室于2013年底出台了《武汉市义务教育优质均衡示范区督导评估方案》（征求意见稿），以更有效地督促政府进一步履行职责，努力办好每一所学校，着力促进区域义务教育从“基本均衡——优质均衡”螺旋式稳步发展，让教育优质均衡发展成为义务教育政策的基本价值取向，实现“让每一名学生享受优质公平教育”的工作愿景。

2012~2013年，市政府教育督导室转发《省人民政府教育督导室、省教育厅关于印发〈湖北省县域义务教育均衡发展督导评估方案〉的通知》等文件，提请市人民政府办公厅印发《关于进一步推进全市义务教育均衡发展和做好省级督导评估迎检工作的通知》，整理和编印了武汉市区域义务教育均衡发展督导评估自查整改工作任务书》。全面深入地研究和自我诊断全市义务教育均衡发展推进工作。两年来，指导15个区（开发区）出色完成区域义务教育均衡发展省级督导评估，达标总数占全省已评的45个县（市、区）的20%，其中，江汉、洪山、武昌、黄陂、蔡甸、东西湖等6个区被评为省级示范区，占全省所评示范总量的1/3。2013年，江岸、硚口、汉阳、武昌等四区率先高质量通过国家义务教育均衡发展督导评估验收。今年江汉、洪山等11个区工作也已到位，正在接受国检。我市义务教育均衡发展整体水平和工作成效，受到教育部专家、省政府教育督导室和省教育厅的高度肯定与一致称赞。

（二）多头并举，创新督学工作，力推义务教育优质均衡发展

城市义务教育的均衡发展，是一个循序渐进、螺旋上升的过程。市政府教育督导室充分发挥新机制独有的制度优势，强化督学功能，完善特色学校督导评估体系，形成覆盖全市义务教育的“两驾马车”，并驾齐驱保障义务教育优质均衡发展。

1.全面开展“中小学素质教育市级特色学校督导评估”，努力实现千校一面向特色办学的转变

教育部总顾问督学陶西平说：千人一面、千校一面的无差别教育是教不出适应社会发展的人才的，每一所中小学校应恰当定位，塑造出自己的独有特色，用特色形成学校的跨越式发展。

2007年、2011年，我市先后出台小学、初中特色学校督导评估方案，以实施素质教育为核心，以学校特色发展为导向，以面向每一所学校，促进教育均衡为宗旨，定位于素质教育特色学校评估，其指导思想鲜明地体现了以下“三观”：一是全面质量观，由注重外延式评估转向内涵式评估，由重学校环境条件转向重教师教学服务和学生综合素质发展，评估重心转移到课程、课堂、教育质量上来；二是均衡发展观，由“一刀切”转向“发展性”、“激励性”评估，面向全体，使用增值评价，组建由省市督学、学校校长和区督导室主任组成的督导队伍，通过指导和服务，使所有学校、教师、学生在原有基础上，得到不同程度的发展和进步；三是个性发展观，调动学校自我评估、自主发展的积极性，构建市区校合作、互动、发展的评估新模式，关注学校的努力程度和进步幅度，挖掘发展潜力，塑造发展特色，使学校发展特色化、教师发展专业化、学生发展个性化。

同时，工作方法上凸现“四性”：一是在评估的目标体系上，突出引导学校发展的自主性，引导学校从重视规模效益的外延式发展转变到注重提高质量的内涵式发展的轨道上来；二是在评价的功能上，注重对学校未来发展的导向性，促进每一所学校的发展和提升，彰显闪光点，发现薄弱点，找准增长点，使学校发展特色化、教师发展专业化、学生发展个性化；三是在评价的方式上，以“质性评价来整统量化评价”，由“统一走向多维”，建立社会参与、民主开放的评价体系，体现开放性。在主体交往上，“走进学校、走近教师、走近学生”；在主体外延上，“走向社区、走进家庭、走近家长”；四是在评估的过程中，强化合作意识，增强服务性，以适应和推进学校自主发展的改革实践，鼓励在办学特色上创造经验结出成果，实现千校一面向特色办学的转变，推进素质教育深入实施。

特色学校督导评估真正为不同起点和类型的每一所学校，提供了适合自身发展的平台。近几年，进步幅度较大，特色鲜明，具有较好社会影响的新兴学校不断涌现，城区校际差距明显缩小，农村中小学办学水平和教育质量得到较快提升，素质教育呈现百花齐放的可喜局面。这一评估机制形成强大的影响力，被誉为“武汉教育一大品牌”，并被纳入市政府绩效一级目标。截止2014年，全市有近200所小学被授予“素质教育市级特色学校”称号，其中，普通公办小学占到总数的85%，32所初中被授予“武汉市素质教育特色初中”称号。在此基础上，市督导室继续引导中小学校开展学校文化建设，增强“育人为本”的文化自觉，打造“因校制宜”的办学特色，提供“有文化品质”的教育服务，使我市义务教育呈现优质均衡、高位均衡的发展态势。

2.强化督导责任，全面推进我市中小学校责任督学挂牌督导工作

中小学校责任督学挂牌督导是政府部门强力推行的一项“政府工程”、“民心工程”，也是教育督导贯彻落实党的群众路线教育实践活动的具体体现，即：建立起学校、教师与学生、家长、社会多方的密切联系，把对学校的监督、指导落实在工作的第一线。这项工作对于严格规范办学行为，全面推进素质教育，提升中小学教育教学质量，尤其是促进教育的公平公正，将产生巨大的推动作用。

2013年底，按照国务院督导委员会、省、市关于中小学校责任督学挂牌督导的文件要求，结合实际，我市正式启动中小学校挂牌督导工作。各区以“四个一”（即每月至少一次下校督导、一个督导主题、一次责任督学碰头会、一期督导简报）为抓手，通过科学划分督学责任区、精心选聘责任督学、逐步完善督导制度、积极反馈督导结果等措施，全面推进督学责任区挂牌督导工作，初步形成“挂牌到位、督学到岗、反馈到部门、整改到学校”的良好工作局面。

一是强化督学责任意识，确保挂牌督导工作高效运行。各区把实施责任督学挂牌督导制度，作为规范办学行为，切实解决教育热、难点问题，提高教育质量的有效工作平台。充分发挥教育人才集中优势，精心选聘督学，组织责任督学强化专业技能和服务意识，进行事前培训，同时每区为每位督学每年安排不少于1.2万元的专项工作经费，并配备工作用机，保障督导工作顺利开展。二是构建常态工作机制，确保挂牌督导工作长效运行。严肃督学工作纪律，严格遵守工作程序，及时向学校反馈督导意见，填写《督学责任区督导工作用表》，将问题及家长、社会反映的《经常性督导事项》所列问题，责成教育局对口职能科室答复，并限期对学校整改情况进行回访督导。三是明确职责，当好四种社会角色：常规巡视，做政府的“得力助手”；出谋划策，做学校的“专属顾问”；沟通对话，做群众的“贴心专家”；专题调研，做决策的“信息参谋”，建立反馈制度，合理运用督导结果。经过一段时间的运作，督学责任区制度逐渐发挥出独特功能，成为教育内部管理学校、监督学校依法依规办学的新的有效平台。

3.开展专项督导检查，发挥教育督导为教育决策服务的作用

围绕新机制的全面实施，我们还针对不同时期带有倾向性的教育重点、难点、热点问题，开展了一系列督政方面的专项检查、调研，监督政府依法履行教育职能。近五年来先后开展了职业教育经费落实和使用情况专项督导，农民工子女接受义务教育专项督导检查，农村义务教育经费专项督导检查，“两基”工作检查，农村义务教育管理体制改革专项督导调研、农村义务教育公平性专项督导调研、武汉市中小学校体育专项督导检查，配合省督导室，完成国家教育督导团组织义务教育质量监测（江汉区和洪山区）等工作，先后提交了《完善管理体制促进农村义务教育健康发展》、《完善管理体制保障经费投入》、《坚持内涵发展，让优质教育进入寻常百姓家》、《农村义务教育发展现状及对策》等一系列调研报告。通过调查研究，及时了解、反映实际情况，分析问题，并为政府、领导及有关部门科学决策提供依据，有效地增强了政府履职的力度和效度，也提高督导工作的公信力、渗透力及影响力。

三、科学运用督导新机制，是教育督导事业发展的重要推动力

回顾我市教育督导工作，我们发现，任何成绩的取得，都离不开遵循教育发展的科学规律。督导工作能够开创新的局面，正是遵循了以人为本、和谐创新、科学发展的原则。

创新是教育督导事业发展的引擎。一是观念创新。前瞻性来源于深厚的理论贮备。专业思想理论的贮备，是教育督导工作摆脱束缚、勇于创新的智慧源泉。我市督导从单一评估转向多元评估，从关注学校办学条件评估转向关注提高教育质量、促进内涵发展评估，正是“面向每一个学生，面向每一所学校”的新理念发挥了引领作用。二是机制创新。面临新形势、新任务，机制创新为教育督导工作带来勃勃生机与活力，不同板块、不同学段的督导评估既拓展了教育督导的工作领域，又丰富了教育督导的工作内涵，为开创教育督导工作新局面奠定了坚实的基础。三是方式创新。内容和形式的有机统一，工作才会产生良好的效果。督导评估内容的变化，要求评估方式必须进行创新。几年来，我们十分注重探索总结评估活动方法，如开放式收集评估信息、互动式督导评估活动、电子化督导评估档案、督学责任区和督导公示制度等等，方式创新使督导工作充满无限生命力。

统筹是教育督导事业发展的关键。一是规划统筹。科学规划是优化工作环节的基础，既是明确任务的需要，也是推进工作的需要。如：小学素质教育特色学校评估面向所有小学，特别是发展中的学校，要求各区原则上每四年对辖区范围小学（包括原有省、市级示范小学及市级先进小学）进行一轮评估，各区据此统筹规划，较好地体现了普惠原则。二是资源统筹。为了实现效益最大化，各项建设必须通盘考虑，全面统筹。作为综合性检查与评估，教育督导在统筹资源方面具有独特优势，在区域资金、项目规划上，能发挥其统筹作用。三是工作统筹。随着督导作用的发挥和督导领域的拓展，督导工作任务繁重，头绪繁多，完成督导任务，不仅需要体力，更需要智慧。只有科学统筹，才能合理安排好工作，控制好工作节奏，高质量、高水平地推进督导工作。

专业化发展是教育督导事业发展的方向和趋势。加强督导队伍的专业化建设是教育督导事业的迫切需要。我市对此进行了探索：一是在组织建制、工作机制与制度层面，成立了武汉市政府教育督导委员会，加强了教育督导的组织与领导，优化了组织结构。同时业务层面，进一步细分并拓展工作领域，专业人员和督学相结合，为基层和学校提供专业化服务。二是在内容和方式上，高度重视评估体系和方案的专业化，工作手段的现代化，聘请专业人员，运用教育统计学、教育测量等专业知识，提高工作质量和效能。三是在人力资源建设方面，立足市情，着眼发展，花大力气加强专兼职督学队伍建设，以评代训，以督促学，组织培训班到华东师大和英国学习进修，增强督导专业人员理论素养，提高实际工作中的执行能力、指导能力、服务能力和研究能力，促进了队伍的专业化发展，实现了督导工作的有为、有位，开创了督导事业发展的崭新局面。

国家教育部检查我市义务教育均衡发展工作时，充分肯定了我们取得的成绩，称赞武汉牢牢把握了“建设国家中心城市”的战略机遇，坚持在经济社会发展中优先发展教育，以“信息化、国际化、现代化”视野，加大市级统筹力度，均衡配置教育资源，实现了义务教育“六化”目标，即办学条件标准化、师资队伍均衡化、教育手段现代化、办学水平优质化、学校发展特色化、督导评估品牌化。立足现在，放眼未来，市政府教育督导室将继续坚持走工作特色创新之路，为我市教育的持续健康、优质均衡发展，做出新的贡献。