晚清官方赈灾浅析

张孝轲

【摘  要】光绪三十二年夏秋之交在苏北地区发生了一场特大的洪水灾害，正处于多事之秋的清政府在沿袭原有的救荒赈济措施的同时，迫于自身的乏力和当时的形势而采取了新的应对措施，更加广泛的借助民间的社会力量以及西方的援助，才能够顺利实现这次荒灾的救济，开创了灾荒救济的新渠道。

【关键词】徐淮海大水;官方赈济;社会力量

一、光绪三十二年的徐淮海大水及

传统赈灾措施

（一）灾情与危害

光绪三十二年，苏北地区曾发生了一场史称为“徐淮海大水灾”特大的洪水灾害。时任两江总督的端方在上报朝廷的奏折中称“徐、海、淮安，所属之铜山、邳州、宿迁、萧县、睢宁、山阳、安东、清河、桃源、阜宁、海州、沭阳、赣榆十三州县，一片汪洋，几成泽国。”而根据当时日本记录的一份档案记载来看，海州的沭阳县在闰四月至七月上旬的九十天中有超过半数的天数是大雨或小雨;宿迁县曾连续数天暴风雷雨大作，降雨量九寸有余;清河县四月至九月中降雨72天，其中24天为大雨。连绵的大雨更是使得老百姓陷入了困苦的境地。这场大水使得原本就非常贫穷的苏北地区更受打击，灾民“无可糊口，纷纷变售牛具，四散觅食，甚至卖儿鬻女者有所闻”。

水灾不仅使灾民衣食无着，而且还带来了更多的社会问题。由于大水带来的灾荒，灾区百姓与其坐以待毙，宁可选择背井离乡，南下求生。大量的灾民进入江南地区，由于苏北地区本就民风彪悍，加之受灾成饥，出现了相当多数量的逃荒灾民与当地官府、居民的冲突。另外，海州的土匪在灾年之际更更加活跃。不仅袭击富户，抢夺米粮，而且还时常活动于交通要道附近，打劫过路的商旅乃至官府物资。无论是流民还是匪患，都会对社会秩序造成极大的冲击，甚至有可能出现流民起义的状况，这在历史上屡见不鲜，也是封建统治者所不想见到的情况。而且，对灾民的赈灾救济本就是官方政府所承担的应尽责任与义务。所以，即使处于摇摇欲坠的晚清政府，也必须对这场数十年不遇的大水做出合适的应对，以实现继续维持自己的统治目的。

（二）官方赈济的开展

中国幅员辽阔，自然灾害频发，历朝历代都很重视对于灾荒的赈济。地方每遇灾荒，如何报灾、勘灾、审户、发赈，有一系列时间上的、用人上的要求和限制，并加以成文明确，具有一定的法令法规效力。至于救荒的具体措施，而根据《大清会典》的记载，清代的救灾办法，可以分为十二项：“一曰备祲;二曰除孽;三曰救荒;四曰发赈;五曰减粜;六曰出贷;七曰蠲赋;八曰缓征;九曰通商;十曰劝输;十有一曰兴工筑;十有二曰辑流亡。”这些措施成为历史惯性而一直被沿用，晚清政府在处理光绪三十二年徐淮海大水时亦是如此，期间较为突出的有：

1.截留和资遣。受灾的饥民四散逃难，容易造成社会的动荡和混乱。为了维持治安和便于赈济灾民，政府当局采取了截留和资遣的赈灾措施，即尽可能地使灾民返回原籍，在家乡统一等候政府的救济。在苏北灾民南下的途中，清江是前往镇江、扬州、南京的重要交通要道，因而这里成为截留灾民并资遣他们的最佳地方。官府在这里修建了八十所留养厂，接收来自各地的灾民，并散米散银，勉强维持灾民的基本生存。根据档案记载，清江所接收的灾民最多时曾到达六十二万人，而流落到扬州的仍尚有五、六万人。留养如此规模的灾民是每天都是一笔巨额花销，遣返灾民回原籍的工作必须及时开展。端方以“粥厂分散不开，即钱米亦难遍给”以及“谋来年生机之为愈”理由，并且指明将在灾民的原籍开展冬赈和春赈，借此来劝说灾民不要滞留在外。愿意返乡的灾民可以向官方提出申请，官方则付给灾民护照、路费，使其得以顺利还乡。从结果上来看，这些措施是富有成效的。端方于十二月时上奏朝廷，称清江浦的五十万余灾民的遣返已经顺利完成，而且灾民“领钱领照各归故乡之状，无不嬉嘻欣然”。赈济中的一个重要环节得以成功完成，甚至负责资遣工作的官员都认为“江北赈务从此就绪，大局可保无虞”了，由此可见此次截留资遣的重要作用。

2.平粜。平粜是古代官方政府经常采用的赈济手段，即官府平价出售粮食以平稳粮价、缓解灾后饥荒的措施。由于晚清末年天災频繁、粮食收成本来就不理想，再加之地方官员的贪腐和无良奸商的囤积居奇，使得本年的平粜工作极难开展。为了解决粮食问题，首先就是限制粮食的出口，只准在内地流通。而且为了严惩私自出口粮食并提高官民检举揭发的积极性，军民凡查获私运粮食的就可获得所查获粮食的一半。其次，向外省甚至外国购买粮食。盛宣怀曾向湖广总督张之洞求助购米，江苏巡抚为了平稳粮价以便向灾区输赈，派商人携四十万两前往南洋暹罗等地购买洋米。最后，鉴于端方认为只有让粮食的价格保持平稳，才能够让灾民能够得到实惠。于是他宣布凡是运往徐淮海灾区的粮食无论有无执照都可以免去税厘，而且也请求外省官员免去为了赈灾而收粮的绅商的税费厘金。而这些工作无疑都为保障灾区赈济的平粜工作的进行奠定了保障，使得灾民能够获得维持生计的粮食，避免了更多的灾民的死亡和因饥荒造成的动荡。

3.工赈。即以工代赈，一般是由官府主导的、雇佣灾民作为工人进行土木工程来替代赈济的政策。一般认为，工赈是比较好的赈济措施，因为以工代赈不仅可以拯救当下的灾民，而且还能够防止将来可能到来的灾害。端方筹建导淮局于清江，让淮、扬、徐、海各州赈灾官员在一边发放赈济的同时，将各处应修的河堤圩堰进行评估以实行以工代赈，运河两堤也进行了分段修补。据《江北饥馑调查报告书》中记载为例，宿迁县下游、便民河、扬州东关、高邮——宝应间河道的疏浚和高邮附近的堤防重修工程于十二月中旬开始，花费十二万两，预计八十天内能接纳两万余灾民参与工程。而整个官府主导的工赈则于光绪三十三年五月基本告竣，为这场赈灾的收尾奠定了坚实的基础。

二、清末官方赈济中的改变与新应对

虽然晚清的中央和地方政府试图按照历史上的传统荒政策略继续沿用，但实际上当时的清王朝已处于倾覆的边缘，吏治腐败，很多受灾地区的地方官员在灾害初期无所作为，甚至隐匿灾情;部分官员在救灾的过程中又玩视赈务，乃至贪墨赈务资金，无视百姓的死活，这更是会大大的加速王朝的覆灭。所以端方在到任仅仅两个月时后就上奏朝廷，一次性要求惩办办赈不利的13名江苏地方官员。这表明，在当时的环境下，只依靠官赈已经无法应对一场灾荒了，当局只能也必须做出新的应对和改变以适应时代和社会的改变。

政府做出的重要改变之一就是从官义并赈走向官义合赈。义赈一般是指“由民间自行组织募捐、自筹经费，直接向灾民散发救灾物资活动”，最早出现于光绪三年的“丁戊奇荒”的赈灾活动中。一批地方士绅出于道义，为了援助逃荒至江南的难民，以个人名义募集捐款，发起民间的赈灾活动。义赈经过数年的发展，已经形成了一套较为全面赈济体系，从人员的组织、捐款的募集、钱粮的发放等一整个流程都已然成为惯例。所以，在官赈陷入困顿的时候，苏省大员们请盛宣怀和吕海寰出面，组织士绅善士们组织义赈。盛吕二人不仅具有官员身份，而且在筹办事业的过程中结识了一大批江南绅商，其自身也曾多次参加义赈活动，具有丰富的救荒经验。所以盛吕二人一经响应参与救灾的请求后，除了谋划筹款筹粮的工作，马上“公举唐锡晋、刘康遐、柳暹等义赈熟手，分派徐海查放募”，而这些义绅们“先择最重之区极贫散放，每口千钱，约可救二十万人命”。由于义赈的资金规模相对较小，因而所能覆盖的救济范围也只能有所选择，在赈济初期，还是以官方作为主导，义赈主要还是作为官赈的补充手段来进行的。但是这种官义并赈的局面在实际运作时出现了一些混乱局面。因为官赈主要是由乡董地保先造册统计、再进行放赈的均摊方法，这种方式由于吏治问题，常会出现浮冒现象，并且效率很成问题;而义赈则是由义赈司事每家每户上门发放粮款，效率会相对较高。但是由于义赈是作为官赈的弥补措施，很难在全局上发挥较大影响。所以盛宣怀提出了一个“化官为义”的建议，也就是官赈按照义赈的方法来进行，以期实现赈济效率的提升。但是由于晚清地方官员的大批失职现象，导致这个方法很难如愿实现。

然而隨着灾情加剧，如果还不能实施行之有效的赈灾策略，将导致更加严重的社会问题。无论是参与义赈的士绅还是直接负责赈济的官员均提出了要实现“官义合办”的请求。“官义合办”实际上就是官府退出直接的赈济活动，把官方的赈济资金交给义赈，由士绅以义赈的形式发放，而官府只负责钱粮的转移、监督赈务以及弹压动乱。这意味着官方从传统荒政中的主导地位退居到了第二位，义赈担负起了主要责任，发挥主要的影响。在盛宣怀得到了苏省地方大员们的授权后，即开始负责起了“官义合赈”的工作。由他统筹调度人员，指派了十四位“义赈熟手”分往十二处灾区，承担起苏北各地的赈灾事务。而且在整个赈灾过程，盛宣怀、吕海寰等人还拥有调整不能胜任赈务士绅的权力，这显示出他们掌握了高度的人事权力。而盛宣怀更是在十一月五日向端方提交了一份《官义两赈合办章程》，这一对整场徐淮海水灾赈济具有重要的意义的组织赈灾的全局书。《官义两赈合办章程》明确了义绅主导的官义合赈的赈灾模式，从组织框架和行动原则上加以确定，明确了包括放赈、资遣、运粮、人事等赈灾各方面的事务，使得官员士绅各行其是，相互配合，提高了这场水灾救济的速度和效率。“官义合赈”也由此成为了一种新的、可以替代原有官赈体系的赈灾机制。这无疑是中国救荒体系的一次大的变革，也是清政府在影响力、控制力削弱的情况下无奈做出的选择。

清朝做出的第二个改变和应对就是对于对西方援助的进一步接纳和承认。在光绪三十二年的徐淮海水灾中，一些西方国家和个人以各种方式帮助中国的赈济活动。“驻沪英法德香美等国领事已各允分别函电本国官绅代为募捐，并拟电致港新加坡，请中西人士相助”，日本还曾致电外务省请求免除江北官员使用日本铁路运送购买的赈灾所需粮食的运费。甚至端方还曾奏请朝廷嘉奖洋臣。在外国的援助救灾过程中，又尤以美国最为积极。当时的美国总统西奥多·罗斯福以宣言书的形式向国会请求拨款救济捐助，而国会也同意了救济款的拨给。在外国捐赠的善款中，美国人捐赠的数额也属前列。

面对来自西方的援助，清朝政府的态度起初并不积极。但后来随着灾情的越加严重，清政府感到来自财政上的压力，加之了解到外国的赈款多以个人或慈善组织的名义发放，也没有其他附带的政治或经济条件，因而才慢慢地接受了外国的援助。而在这个过程中，华洋义赈会发挥了很大的作用。华洋义赈会是由吕海寰、盛宣怀等上海绅士与英国商人李德立等人在专为此次徐淮海水灾的赈济而协商建立的、具有新式慈善机构性质的赈济团体。其善款来源主要来自外国人或外国机构的捐款，而且募集善款的形式也多种多样。而据灾后的统计，仅华洋义赈会就募集到了125万余两，对赈济活动起到了很大帮助。而华洋义赈会也在逐渐得到了官府的信任后，在赈灾活动中发挥了更大的作用，不仅参与了赈灾粮款的发放，还独立开展了一些工赈活动。这一切都显示着来自西方的力量也在慢慢渗透和影响着中国的救荒制度，赋予了中国传统荒政事业以新的生机和活力。

三、结语

在光绪三十二年的徐淮海大水中，官赈的迟缓和无力从一个方面印证着清王朝的行将就木。在这场赈济活动中，出于自身的腐败和财政的紧缺，清朝政府已经无法继续开展既定的荒政举措，而被迫寻求新的出路和对策，来应对严峻的现实困难。与民间力量的合作和接受西方的援助形成了官义合赈的救灾模式，这是之前历史上前所未有的新的救荒体系，在拓宽赈款的来源渠道、形成新的募捐机制、丰富办赈手段等方面推进了中国赈灾机制的近代化进程。近代以来的灾荒救济有了可供学习借鉴的模式，对于后世的灾荒救济产生了深远的影响。

参考文献：

[1]端方.端忠敏公奏折[Z].沈云龙主编.近代中国史料丛刊第十辑[Z].台北：文海出版社，一九七五年.

[2]张永江译，李文海、夏明方主编.光绪三十二年江北大水与救荒活动天有凶年：清代灾荒与中国社会[M].北京：三联书店，2007.

[3]来函[N].申报，光绪三十二年七月二十六日（1906-9-14）.