我国海洋管理政府职能演化特征

李晓蕙，韩园园

(大连海事大学公共管理与人文学院，辽宁大连116026)

21世纪是海洋的世纪，海洋因其丰富的资源成为人类社会生存发展的新空间，也成为国家之间竞争的新舞台，各国政府对于海洋的管理都在不断加强。新中国成立以来，我国政府海洋管理思路、管理方式不断变化，国家逐步将海洋管理提升到战略层次，海洋管理活动中的政府职能也在不断完善。

政府职能亦称行政职能，是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能的发展方向由社会需求所决定，在社会发展的不同阶段中，社会需求是变动的，因此政府职能也具有变动性，国家行政机关需要根据其应担负的职责进行功能调整，以满足国家和社会发展需要。政府职能演进基本因素主要包括:一是管理职权、职责的改变，包括对哪些事物负有管理权责，管什么，管多宽，管到什么程度;二是管理角色的转换;三是管理手段、方法及其模式的转变等。

海洋管理政府职能是指国家海洋行政主管部门依据宪法和与海洋相关的法律法规赋予的职权，对与海洋有关的国家行政事务和社会公共事务进行管理时应承担的职责和具有的功能。随着我国的国家治理体系从传统国家向现代国家演进，政府职能范式经历了统治为中心、管理为中心向服务为中心的职能演进历程，相应的海洋管理职能随之发生改变。自20世纪90年代以来，政府制定并出台了一系列综合性、专项性的管理政策以及战略规划，反映出我国海洋管理已从最初的行业分散管理模式，过渡到统一管理与分级管理相结合、行业管理为特色的多部门协调管理模式。以政府职能演进的基本因素为出发点，从职能重心、职能关系和职能方式三个方面分析政府职能的演化特征，可以较全面地反映出我国海洋管理政府职能变迁的历史逻辑。

一、政府职能重心多元化

根据政府职能作用的领域，海洋管理的政府职能可以分为政治、经济、文化、社会四大基本职能:政治职能包括海上军事保卫、海上治安管理等;经济职能包括海洋资源使用、产业化政策等;文化职能包括海洋科技发展、海洋文化建设、涉海人才培养等;社会职能包括海洋资源节约、海洋环境保护等。以改革开放和20世纪90年代两个重要的时间节点为划分点，我国海洋管理政府职能重心演化过程可以分为三个阶段:

(一)新中国成立后至改革开放前重视政治职能

新中国成立后到改革开放前的30年间，中国一直将海洋定位为海防的前线［1］52。建国初期国家整体稳定性不高，维护国土和人民安全成为政府工作的重点。海洋是我国军事防卫的薄弱环节，因此在我国海洋管理活动开展的初期，政府把政治职能放在最重要的位置:一是通过海军建设加强海上入侵防御能力。强调建设强大的海军、保卫海防安全是我国海上防卫的一贯政策［2］10;二是通过海关建设加强了国家海岸出入境管理。1949年海关总署正式成立，随后毛泽东在党的七届二中全会上作出“立即统治对外贸易，改革海关制度”的指示，明确了我国海关的主要职能;三是通过国际活动维护了国家海洋权益。1958年我国政府发布了“中华人民共和国领海宽度为12海里”的领海声明，保卫了我国的领海主权。

由于社会发展水平不高、经济能力有限以及科学技术水平较低等，改革开放以前，我国只是小规模地开发海洋资源和利用海洋空间，政府在海洋管理中的经济职能相对简单。主要是通过仿效陆地资源开发管理部门的职能设置方式，设计了海洋资源开发管理部门，实行以海洋自然资源为特点的分散管理体制，对渔业、海盐业和海洋运输业等传统行业进行分头管理。该阶段海洋管理行政机构的经济职能主要是保证海洋产业的稳定生产，保证海洋产业经济的平稳增长，为国家的恢复和建设提供经济援助。

该时期，我国海洋管理政府文化职能的建设尚处于起步阶段，20世纪50年代末，政府成立了海洋组，通过与海洋科技部门和相关教育机构的合作，进行了烟台、威海渔场以及鲐鱼资源调查、南海渔场调查、带鱼资源调查，1 300平方公里的海道测量等［3］一系列海洋调查工作。1964年，国家海洋局成立，由海军代管，主要职能是海洋资源调查和海洋资料收集，没有行政管理的任务和职权。国家海洋局建立的目的是把分散的、临时的海洋管理协作力量转化为稳定的海洋工作力量，特别是为国防建设事业作出贡献［4］。可以看出，当时海洋管理活动完全是以国防建设为核心，其他功能只是辅助性发挥。

(二)改革开放到20世纪90年代重点完善经济职能

十一届三中全会以后，政府的工作重心转向经济建设，我国海洋事业进入了全面发展的新时期，海洋经济管理领域虽然仍然延续分散管理体制，但是各个涉海行业部门管理的工作内容开始发生变化。

首先，政府海洋管理职能重心转向经济领域。在国际新形势的影响下，国际上对海洋的认识，逐渐从保卫陆地安全过渡到争夺海上通道，再过渡到控制海洋本身，海洋的经济战略地位受到了越来越多国家的关注。我国政府海洋管理虽依然重视政治职能的建设，但政治职能已不再仅仅是维护国土安全和抵御海上侵略，同时还要为中国经济发展营造一个和平稳定的外部环境。受邓小平同志海军战略思想的影响，政府政治职能的建设表现为由近岸防御走向近海防御，从依托海岸和岛岸护渔护航转向近海保卫海洋主权，海洋维权的主动意识加强;同时，海上治安管理工作开始建立，海上执法监察职能开始完善，建立了农业部渔政渔港监督管理、交通部港务监督管理以及公安部门海上执法管理等多部门联合的海上执法管理体系，执法目的更多是要确保海上经济活动的有序进行。

其次，政府海洋管理职能的经济职能逐步扩大和深化。由于海洋开发技术的不断发展和进步，海洋油气业、海洋化工业、海水综合利用业等新兴海洋产业迅速形成。为应对新兴产业的管理需求，地方纷纷成立海洋管理机构，国家海洋局内部开始建立对应的行政管理部门，负责新产业活动的管理，经济职能的发挥范围横向扩大。同时，政府海洋经济管理职能因为传统海洋产业的发展深化亦出现纵向拓展，管理重点开始由传统的重视经济利益向可持续发展转变，例如1983年农牧渔业部提出从依靠捕捞天然资源逐步转变到捕捞与养殖相结合，使渔业部门不再仅仅注重渔业生产指标的管理，同时开始负责渔业养殖与捕捞之间的合理规划。

(三)20世纪90年代至今注重多项职能均衡发展

随着国际、国内形势的不断变化，我国政府对海权的认识和重视程度不断增强，形成了新的海洋国土观、海洋防卫观和海洋权益观，管理理念、手段和方法趋于合理化、科学化、法制化和综合化。1996年，《国民经济和社会发展“九五”计划和2020年远景目标纲要》第一次在国家长远发展战略性文件中把海洋提到重要地位，提出要加强海洋资源调查，开发海洋产业，保护海洋环境［1］54。1998年国家海洋局编制了《中国海洋21世纪议程》，确定了海洋产业可持续发展的原则和战略目标，提出了改善和优化海洋产业结构，科学、合理地进行产业布局，发展高新技术产业和清洁生产［2］13。2003年《全国海洋经济发展规划纲要》指出了我国建设“海洋强国”的目标，并指出新时期我国海洋经济发展原则是海洋经济建设与环境保护、资源节约的统一，海洋经济发展与国防建设的统一，海洋行业发展速度和经济效益的统一，海洋科技进步和海洋经济发展的统一，体现出我国政府更加注重海洋的综合发展和利用。

观念转变带来政府海洋管理活动核心内容的转变。2013年，新一轮的政府机构改革拉开序幕，依据《国务院机构改革和职能转变方案(草案)》，对国家海洋局以及中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责进行了合并，重新组建国家海洋局，并以中国海警局名义开展海上维权执法活动。这一改革旨在解决我国海洋管理执法职能分散在海监、海警、海关、渔政等多个行政部门的现象，避免发生由于宏观协调性不足、部门之间的合作性较差，而导致政府职能有效性降低的现象。此次海上执法力量的合并，表现出政府在海洋管理方面已经将国防、经济管理、社会管理等多项职能并重。当前我国政府海洋管理职能分配如下(见表1):

表1 2012年我国海洋管理中央政府机构职责、职能

尽管当前的海洋管理机构设置和权责分配还不尽合理，但政府已经意识到在海洋资源的开发利用和管理活动中，着重单一部门职能健全化的建设已经不能适应新时期海洋管理的需求，于是开始从全局角度出发，协调政治、经济、文化和社会四大基本职能的均衡发展，以实现维护海洋权益、节约海洋资源、保护海洋环境和保证海洋经济可持续发展的整体目标。

二、政府职能关系扁平化

职能关系是指不同的管理职能由谁来行使以及管理主体之间的职责权限划分［5］。分清各职能主体的职责权限，有利于充分发挥职能系统的整体作用。我国政府职能关系在宏观层面上表现为政府与企业的关系、政府与社会的关系、政府与市场的关系、中央政府与地方政府的关系以及政府各职能部门之间的关系等。从我国海洋管理政府职能关系变化过程来看，正呈现出扁平化趋势。所谓扁平化趋势是现代企业组织理论概念，指企业简化组织结构、减少管理层次的一种组织结构形态。政府职能关系的扁平化趋势主要表现为分权管理，政府海洋管理职能不再是通过一个金字塔状的组织结构进行中央集权化管理，而是向不同涉海部门进行分权，减少政府部门及相关主体之间的层级化联系方式，给予各类型基层组织相对独立运行的权力。

我国在几十年的实践中逐步形成了一套中央与地方相结合、综合管理与部门管理相结合的海洋管理体制:纵向上国家海洋局、海洋管理分局、地方人民政府海洋管理行政部门组成层级管理体制，横向上国家海洋局综合管理与其他部门分散管理并存。参与海洋管理活动的主体由三部分组成:一是行使海洋综合管理职能的国家海洋局及其下属机构;二是相关海洋行业发展主管部门，如渔业局、工业和信息化部、国家旅游局等;三是地方政府海洋管理相关部门。海洋管理“条块结合”的体制导致上述主体之间的职能关系比较复杂，其总体演变趋势一方面是海洋管理中的执法权不断集中，向着综合执法的方向发展;另一方面是在政府与企业的关系、中央政府与地方政府的关系上，整体呈现出逐步放权。其中市场主体和地方主体自主权增强，权力分配扁平化趋势是政府职能关系发展的主流方向。

(一)改革开放之前海洋事务的集权式管理

建国初期，有限的海洋事务主要由海军和海关管理，中央政府直接主导。1964年国家海洋局成立，由海军代管，主要职能是统一管理海洋资源、组织海洋环境调查、收集整编海洋资料、进行海洋公益服务等。1965年，国务院批准国家海洋局成立北海分局、东海分局和南海分局三个海区分局，其主要职能是在地方海区进行资料调查和收集，海洋水文要素观测并发布水文预报，负责近海调查、远洋综合调查、海岸带调查、建立海洋资料情报中心、组织海洋仪器研究等。此阶段政府海洋管理职能是简单的，海洋管理主体是单一的，海区分局作为国家海洋局的派出机构，受国家海洋局的领导，最终接受中央政府对于海洋经济事务完全的计划式管理。

以海盐产业为例，1950年，政务院颁发了《关于全国盐务工作的决定》，由中央人民政府贸易部下设的中国盐业公司负责海盐运销，财政部下设的盐务总局负责海盐生产和运销，并且逐步完成了对个体盐民和私人盐场的国有化改造;1954年，海盐生产和运销改为统一由盐务总局负责管理［6］;1963年开始试办盐业托拉斯，国务院批准成立中国盐业公司，盐务总局与盐务公司一套机构、两块牌子［7］，开启了政企合一的管理体制。可以看出，通过建立相关行政机构、赋予其管理职能，政府完全控制了海盐的生产、运输、销售和供给等环节，海洋经济部门没有任何自主权。

(二)改革开放之后海洋管理权力逐步分散

改革开放后，国家对于海洋事务的管理职能不断扩大，但只表现为国家海洋局的职能内容不断增加，所有的海洋管理职能都是由中央政府行使，地方政府并无太大权力。1980年，《国家科委、海军关于改变国家海洋局领导体制有关问题的报告》决定将国家海洋局改为国家科委代管;1983年国务院批准国家海洋局职能调整为组织协调有关海洋工作、组织实施海洋调查、海洋科研、海洋管理和海洋公益服务等，国家海洋局开始具备海洋事务的协调管理职责;随后增加海洋石油勘探开发和环境保护管理职能、海洋倾倒废弃物管理职能;1988年国家海洋局改为国务院直属局，成为我国海洋事务管理的职能部门，具有综合管理我国管辖海域、维护海洋权益、保护海洋环境、协同开发利用等职能。

随着海洋管理事务日益复杂，由中央人民政府和区域海洋行政管理机构实施管理的单一体制已经不能适应社会需求。20世纪90年代中期以后，地方政府逐渐被赋予海洋管理权力。1995年，国务院批准了《国家海洋局北海、东海、南海分局机构改革方案》，决定调整海洋海区分局与地方政府在海洋管理工作方面的职能，将海岛、海岸带以及近海海域的海洋工作下放给地方政府，海区分局职能主要是负责领海、大陆架、专属经济区的管理，以及海区内海洋综合管理和公益服务工作［8］。此后，地方政府与海区海洋行政主管部门在海洋管理方面的职能分配进行了多次调整和完善。1999年，国家海洋局在《关于印发分局机构改革原则意见的通知》中规定:国家海洋局各分局是国家海洋局设在各海区的海洋行政主管机构，确立了海区分局在区域内海洋管理的主体地位，海洋管理分局开始具有指导、监督、协调有关省、自治区、直辖市人民政府海洋管理工作的职能。地方人民政府海洋管理职能亦在不断增加，2002年7月6日，国务院办公厅《关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》确立了地方政府作为授权性行政主体在海域管理事务中审批项目用海工作的法律地位［9］，地方政府开始拥有部分海洋事务的审批权力。

同样地，政府对于海洋产业的管理也处于不断放权的过程中。我国多数海洋产业目前的开放程度已经很高，比如海洋渔业、港口企业等，市场机制已经比较健全，对于国内市场是完全开放的;而在远洋运输业，政府已经完全退出了企业管理领域，企业成为独立自主的经营主体，不仅允许私人领域涉足，而且对国外也是开放的。当前开放程度最低的食盐产业，政府管理也呈现出不断放松的趋势:1980年国家经委批准创办中国盐业总公司，盐业公司与盐务总局分开，盐业总公司自负盈亏，盐务局执行监管［10］，本阶段中国盐业总公司以企业之名行政府之事，政府通过计划性指令控制盐业总公司的生产和管理，政企分开只是形式上的;1988年轻工业部出台政策将盐业总公司改为经营性实体，负责食盐分配、运输等链条式运作，撤销盐务总局建制，成立盐业协会，赋予其规划、质量检测、标准制定等行政管理职能，中央政府开始退出食盐业行业管理。然而，由于地方盐务管理部门与盐务公司仍然是一套人马，海洋食盐业只是在国家一级实现了政企分开，中国盐业公司通过专营制度仍然掌控了食盐的生产以及调运等整个产销流程，是以国有企业垄断性行业管理取代了政府的全能管理。2014年4年21日，国家发改委发布《食盐专营许可证管理办法》，对食盐经营管理中的具体审批问题进行了松绑，对审批权限进行了下放。当然，我国盐业专营制度的法律依据是《国务院食盐专营办法》，发改委政策仅仅废止了食盐管理审批权，未从根本上触及食盐专营制度，但是政府放开海洋具体事务管理已经成为一种不可逆转的趋势。

三、政府职能方式间接化

我国海洋管理政府职能方式的演化是指随着政府和市场关系的重新定位，海洋行政管理部门对海洋经济进行管理时所采取的管理手段和管理方式的变动。政府职能方式具有较强的抽象性，它必须通过一定的管理活动体现出来。比如在我国海洋管理政企关系的演化过程中，政府逐渐放开对企业活动内容、活动方式的干预与决策指导，从职能方式的角度来看就是政府职能方式由直接管理转向了间接管理。以经济体制改革为分界点，我国海洋管理政府职能方式的演化可以分为两个阶段:

(一)计划经济时期直接微观管理方式为主

计划经济体制的特点表现为政府通过指令性计划实现对经济领域的全面监管，整个社会都处于行政机关的高度控制之下。海洋经济领域同其他社会领域一样，政府进行的有限的事务管理都是运用计划手段，海洋管理部门通过计划性指令完全掌控了渔业、海盐业、海洋运输业等传统海洋产业的发展。比如国家对渔业国营企业进行行政性经济管理，下达经济任务指标，如产量、产值、利润、劳动工资总额等［10］，不仅如此，政府还直接管派企业领导人、提供企业所需资金、给产品定价、负责企业盈亏。具体微观的管理方式，导致企业丧失应有的生产权利和义务，企业内部缺乏发展动力，企业员工缺乏社会责任感，形成了国家与企业、企业与员工之间的博弈。

(二)市场经济体制下重视宏观间接管理

改革开放以后，政府开始推动各个海洋产业市场化进程，从直接插手具体的海洋事务管理，转变为海洋事务的宏观管理者。以海洋水产品价格改革为例，1979年海洋渔业改变了单一的计划收购、零售价格形式，允许计划外议价，开始了水产品价格的双轨制;1983年农林渔业部统一管理价格的水产品种类由18个减为8个，政府开始逐步放开对水产品价格的管制;1985年，《关于放宽政策、加速发展水产品的指示》规定水产品全部分为三类，价格放开，从此水产品双轨制退出历史舞台，政府不再插手水产品生产和销售活动。

20世纪90年代以后，以国家海洋局为主体的政府海洋管理机构在海洋管理上注重宏观设计，管理活动更多为规范和指导性意见。比如2003年国务院出台了《全国海洋经济发展规划纲要》，从宏观上指导国家海洋经济发展;2008年国务院出台《国家海洋事业发展规划纲要》，对于所有海洋区域涉及事务进行了总体规划;2011年，国家海洋局以2008年国务院批复实施的《国家海洋事业发展规划纲要》为基础，结合当时面临的新形势，制定了《国家海洋事业发展“十二五”规划》，对新时期海洋事业发展做了全面深入的部署;2012年3月，国务院批准《全国海洋功能区划(2011—2020年)》，作为政府在海域管理方面的一项重要制度安排。上述政策的颁布与实施，反映出政府观念的转变，从侧面反映出管理手段的创新。以《全国海洋功能区划(2011—2020年)》为例，在完善海域权属管理制度中，主要是按照《物权法》和《海域使用管理法》的规定规范海域使用权登记管理;对于国家需要发展的海洋产业、战略性新兴产业和社会公益项目，主要以产业政策加以引导和鼓励;对于国家不鼓励发展的产业和项目，主要通过项目审批手段加以控制。可以看出，我国政府在海洋管理方面正在综合运用行政手段、法律手段和经济手段，管理方式正在不断创新。

四、我国海洋管理政府职能演变的启示

总结建国以来我国政府海洋管理职能的演变历史，可以看出:在我国海洋管理活动中，政府职能发生了内容由简单到复杂、作用范围由小到大、作用性质由统治性和保卫性向管理性和服务性的转变。发生演变的根本原因在于社会发展的内在需求、国家宏观经济体制改革以及科学管理理论方法的不断发展。随着海洋价值的不断提升，海洋开发利用活动的范围不断扩大，对海洋管理活动中的政府职能建设提出了更高要求。遵循演变趋势，我国政府海洋管理职能应在以下三个方面加以完善:

(一)政府海洋管理职能重心应侧重于海洋公共事务管理

新公共服务理论指出，政府更应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，工作重点不应该是掌舵或是划桨，而应该是提供更好的服务。因此，政府在未来的海洋管理活动中，应该更好地承担起服务者的角色。以维护公共利益为基本出发点，

海洋管理工作重心应是维护海洋权益、节约海洋资源、保护海洋环境和保证海洋经济的可持续发展等公共事务，海洋经济开发、海洋产业发展等存在利益的活动适当地交给市场，政府注重监督、协调职能的完善。

(二)发挥地方政府海洋管理职能

海洋权益由国家所拥有是毋庸置疑的，但是地方政府参与海洋管理活动更具优势。作为国家政策的执行者，地方政府可以直接参与海洋活动的各个过程，直接与涉海群体进行沟通与交流，对海洋政策是否有效、海洋管理是否高效等管理情况可以得到即时反馈。因此，有必要进一步提高地方政府参与海洋管理活动的积极性，减少行政审批事项，授予地方政府海洋管理自主权，加强地方政府在涉海活动管理中的作用。

(三)实行多元化管理手段

海洋管理活动的复杂性表明，未来的海洋管理除了依靠法律或行政手段之外，还需要运用柔性管理手段。未来海洋管理更多的是综合平衡各个海洋使用者的利益诉求，协调海洋开发活动的具体过程，确保海洋开发利用的科学性、合理性和可持续性。为实现上述目标，政府一方面可以运用传统管理方式进行约束，另一方面则应鼓励海洋开发利用的利益相关者投入或参与到海洋管理活动中，将微观海洋管理职能赋予公众或社会组织，通过柔性管理手段提升我国海洋管理成效。

总之，海洋开发活动的复杂性对于海洋管理活动提出了更高要求，我国海洋管理政府职能已经发生了现代化演变，但管理范围需要进一步扩大，管理职能分配需要进一步明确，管理的手段和方法需要进一步科学化。

［1］李珠江，朱坚真.21世纪中国海洋经济发展战略［M］.北京:经济科学出版社，2007.

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