空气污染治理难的成因及对策

胡玲莉

摘 要 我国当前面临着严峻的空气污染问题，引起了党和政府及全国人民的高度关注。正确认识空气污染环境问题并提出防治对策，对于促进中国经济与环境的协调发展具有重要的现实意义。本文中笔者首先对当前空气污染治理存在的主要问题进行了分析，随后对国外在空气污染治理方面的经验及启示进行了阐述，最后提出了空气污染治理总体思路及一些具体的空气污染治理措施。

关键词 空气污染 治理 成因 对策

中图分类号：X51文献标识码：ADOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2015.10.077

Causes and Countermeasures of Air Pollution Control Difficulties

HU Lingli

（Wuhan Municipal Party School， Wuhan， Hubei 430024）

Abstract China's current facing serious air pollution problems， caused great concern in the party and the government and the whole nation. A correct understanding of air pollution problems and propose countermeasures， to promote the coordinated development of China's economy and environment has important practical significance. In this paper， the author first for the current existence of the main problems of air pollution were analyzed， and then to the experiences and enlightenment in terms of air pollution control are described. Finally， air pollution and the general idea of some specific air pollution control measures.

Key words air pollution; control; cause; countermeasures

空气污染（即大气污染），按照国际标准化组织（ISO）的定义，“通常系指由于人类活动或自然过程引起某些物质进入大气中，呈现出足够的浓度，达到足够的时间，并因此危害了人体的舒适、健康和福利或环境的现象。”①

2013年新年伊始，我国中东部多地出现长时间、大范围的雾霾天气，影响京津冀、东北三省、陕西、河南、湖北、湖南、安徽以及东部沿海地区共17个省（市、区），约占国土面积的1/4，受影响人口达6亿。2014年10月持续肆虐京津冀地区的雾霾天气的影响范围、持续时间和污染程度也均为常年同期少见。

严重的雾霾天气、空气污染，再次引起了党和政府、全国人民乃至全球的高度关注。那么，空气污染治理效果甚微，其原因究竟何在？我们应如何应对呢？

1 空气污染治理中存在的主要问题

（1）认识有误区，环保理念不强。国家基本政策和科学发展观未能得到有效贯彻落实，部分地方政府领导单纯追求经济发展，对节能减排的紧迫性和艰巨性认识不足，片面追求经济增长，对调结构、转方式重视不够，过度砍伐森林、开发土地、产业重复建设等，忽视环境保护和污染治理。社会层面，公众环保意识依然不强，焚烧秸秆、燃放烟花炮竹、大众吸烟、过度享受小汽车现象突出。

（2）经济结构不合理，发展方式不优。经济结构不合理，发展不平衡、不协调、不可持续的问题突出：以煤为主的能源消费结构超常规发展，电力产业60%以上靠燃煤发电，高能耗、高排放、高污染。发展方式不优：汽车工业遍地开花，尾气成为城市主要空气污染源。在垃圾回收和无害化处理方面，盲目推行较高的焚烧率，加剧了城市空气污染。

（3）法律法规不完善，节能减排标准不高。目前国内有关大气污染防治方面的法律，主要是2000年修訂的《大气污染防治法》，面临诸如PM2.5、排污权交易等新法律制度的出新，其规范力度和可实施性不强，处罚力度有限，对民事及刑事责任的规定极为简单，已难以适应当前区域性、复合性和压缩性大气污染防治的需求。其他专项法规、地方法规也尚不健全。

节能减排管控标准不高。当前汽车燃油标准大大滞后于机动车排放标准，比如北京以不足纽约一半的汽车保有量，创下了超出纽约10倍的PM2.5排放。2012年，我国绝大部分地区仍执行国三标准，其污染物排放是西方国家现行标准的5～15倍。施工扬尘、厨房油烟等缺乏防治标准。

（4）监管能力薄弱，查处力度不够。环保体制机制不健全，管理部门多，责任不清，关系不顺，相互配合不够，导致监督能力薄弱;有的地方为了地方经济发展，有法不依，违法不究;行业自律和企业的环境管理能力不高，有的企业甚至钻政府急于招商引资、发展经济的空子，治污阳奉阴违，知法犯法。

（5）治污投入不足，技术创新不力。政府、企业、社会对包括空气污染在内环境污染治理投入严重不足;治理投入（GDP占比从3‰到1.5%）。即使有投入，但是治理速度赶不上污染的新增速度。发达国家经验表明，治污经费GDP占比3%才可能有效治污，否者影响检测设备更新和执法能力。

空气污染源管控、空气污染物监测、生产技术、新能源新技术研发与推广运用不够，不能适应新形势下空气污染防治的需要。

（6）治污的协作性、整体性滞后。2014年全国31个省份政府工作报告，29个提出治理大气污染，16个提出把治理雾霾作为重点。在2014年的地方两会上，不少省市开出“军令状”：

北京：未来5年，突出围绕压减燃煤、控车减油、治污减排、清洁降尘等4大关键领域落实大气污染防治任务。

广东：2015年底，基本完成珠三角地区生态修复，率先探索建立与国际接轨的空气环境质量评价体系和大气污染预报预警体系。

上海：到2017年，重污染天气大幅减少，空气质量明显改善，PM2.5年均浓度比2012年下降20%。到2017年全面取消分散燃煤。②

所以，当前我国在空气污染理上还是各自为战，协作性、整体性滞后。

2 国外经验及启示

（1）国际共同行动。英国因治理空气污染不力受罚的启示。2014年02月20日，欧盟委员会对外宣布，决定对英国治理空气污染不力采取法律行动。英国因此成为第一个因为空气质量未达标而被欧盟采取法律行动的国家，面临每年超过3亿欧元巨额罚款的风险。③

（2）法国模式。法国治理空气污染“疏”“堵”齐下。2013年12月30日，法国空气质量跨部委员会（CIQA）正式向公众公布了《改善空气质量应急方案》，方案提出了改善空气质量的38项措施。法国最近提出的改善空气质量的方案中，包括机动车单双号轮流上路，在巴黎周边公路的限速由目前的每小时80公里降到70公里，政府组建各种“拼车”平台，并对“拼车”者给予各种政策优惠。《改善空气质量应急方案》决定继续扩大公共自行车的规模，增设自行车专用车道，延长公共自行车的免费使用时间。另外，法国政府还出台了对自行车的货币补贴方案，用财政手段引导人们绿色出行。

（3）美国模式。洛杉矶治霾40年。1943年7月26日发生首次光化学污染事件（当时并不知道其为光化学污染），浓重的烟气沉降在市区，能见度极差，不断有人感觉眼睛刺痛、喉咙损伤。

1952年12月一次光化学烟雾中，洛杉矶65岁以上老人死亡超过400人。

1952-1956年环保部门联合医疗部门进行实验，证实洛杉矶的光化学污染与机动车排放有极大的关系。洛杉矶地区于1947年成立了美国第一个地方空气质量部门，并在当地建立了排污许可证制度。1959年，加州成立机动车污染控制管理局，负责尾气监测和污染减排设施认证。1970年代末期，洛杉矶市及加州要求车辆检查时，必须确保加装的减排设施正常工作。1994年以后，洛杉矶要求机动车全部安装“行驶诊断系统”，及时监测机动车的工作状态，使机动车脱离超标排污状态并接受维修。

1955年美国国会制定了第一部《空气污染控制法》，1970年又催生了《清洁法》，1990年修订《清洁空气法》，经过40年持续不断的治理，洛杉矶人终于逐渐战胜了雾霾。④

3 进一步完善治理空气污染的对策

3.1 空气污染治理总体思路及目标

（1）2013年9月10日，国务院发布《大气污染防治行动计划》（以下简称《行动计划》）。这是当前和今后一个时期全国大气污染防治工作的行动指南。《行动计划》指明：

奋斗目标：经过五年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少;京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转。力争再用五年或更长时间，逐步消除重污染天气，全国空气质量明显改善。

具体指标：到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高;京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。⑤

（2）2013年12月2日武汉市政府通过《武汉市改善空气质量行动计划》。

2014年02月18日，武汉市环保部门已会同有关部门，将《行动计划》10个方面的37项措施，分为154项具体任务，并分解落实到60余个部门，计划投入280亿元，力争5年使该市空气中的PM2.5和PM10年均浓度比2012年下降20%。

计划提出，未来5年内，武汉将调整不合理的产业结构（今年内，完成三环线内化工企业关停或搬迁）、能源消费结构;控制面源污染（包括工地扬尘，餐饮油烟等）;对机动车尾气排放进行控制（2014年底前，全面供应国Ⅴ车用柴油;2015年底前，全面供应国Ⅴ车用汽油;2016年，基本淘汰现有的14万辆黄标车）;完善监测预警应急体系;创新环保管理机制。力争通过10年时间，能够基本消除武汉市重污染的天气，也就是灰霾天气，使武汉市的空气质量得到总体的改善。

3.2 空气污染治理路径

（1）加大宣传，转变观念，增强全民环保理念。国外经验表明，空气污染是可防可控的。防治空气污染是一个庞大的系统工程，需要个人、企业、国家、乃至全球各国的共同努力。切实提高政府、企业、全社会的环保意识、共同防治空气污染。要转变生活方式，倡导“绿色交通”，尽量选择公交、电动车、自行车出行，不要乱扔废弃物，不或少放烟花炮竹，尽早戒烟，共同营造干净、清洁的空气环境。倡导植树造林，利用植物吸收有毒气体等特性，减少城市空气污染，绿化城市，促进生态修复。

（2）调整结构，优化经济发展方式。十八大报告指出：“坚持节约资源和保护环境的基本国策”，“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势。”⑥因此，必须改善产业结构、优化经济方式，汰落后产能，提高环境准入门槛、推进清洁生产，从源头防治空气污染。

（3）健全法制，强化监管，严格落实问责制度。加快我国空气污染防治法治建设，加大《大气污染防治法》修订步伐，重点健全总量控制、排污许可、应急预警、法律责任等方面的制度。加快推进空气污染防治政策和标准的逐步对接，优先推进油品标准、机动车污染排放标准、重点污染源排放标准实施的对接，解决空气污染问题。增加检查频次，加大监管力度，对超标排污行为严加惩处，绝不姑息纵容。

各级环保部门要完善环境监测体系，加大空气质量监测、预警、预报和信息公开力度，及时发布空气质量信息，满足人民群众知情权。各级政府要建立完善空气污（下转第161页）（上接第158页）染应急预案，出现严重空气污染时，要按照预案要求迅速启动应急措施。

在政府主导下，环保、质监、公安、监察、安监等部门之间要加强协调配合，形成应对空气污染工作合力，强化责任制，严格责任追究。

（4）增加投入，激励创新，提升污染防控水平。切实增加政府投入力度，大力支持大气污染控制技术的开发与应用，激励企业管理、技术创新。严格执行大气污染物排放新标准，推动燃煤电厂加快脱硫脱销工程建设。提高燃油和汽车环保标准，积极鼓励生产新的清洁汽车。改善能源结构，发展清洁能源，促进清洁生产和清洁消费。

（5）加强合作，区域联动，构建共同治理格局。空气污染的特点决定了联防联控是深化治理的必由之路。借鉴欧盟经验，定期制定跨区域联防联控环境空气质量目标，建立跨区域空气污染防治管理协调机制，协调解决区域间突出环境问题。组建覆盖跨区域的大气环境质量监测预警网络，建立信息通告与报告机制等，通报区域间大气污染防治工作进展，确保空气污染联防联控取得实效。积极开展创建空气污染控制示范区活动。中国已在珠三角建立了大气污染联防联控技術示范区，形成了区域空气质量管理体系等运行机制。该示范区是继美国加州和欧洲之后，全球第3个类似的大气污染联防联控技术示范区。⑦

注释

① 百度百科对空气污染的定义.

② 南方都市报.2014-03-06.

③ 中国新闻网.2014-02-24.

④ 成都商报.2013-03-18.

⑤ 国务院《大气污染防治行动计划》.2013-09-10.

⑥ 中国共产党十八大报告.新华网，2012-11-19.

⑦ 新华网.2014-03-03.