完善失地农民社会保障权的措施初探

刘锦城　邱艳红

随着城市化进程的加速与市场经济的发展，相当数量的人口为生存涌入城市。在城市化进程中，大部分失地农民因为各种原因未办理社会保障，其退休后晚年生活也就得不到保障，从这个角度来讲，完善失地农民社会保障权利，对于和谐社会的建设以及社会公平的实现具有极为重要的现实意义。

一、失地农民社会保障权的法律完善建议

1.国家出台失地农民社会保障制度的基本法律法规

为了更好保护失地农民的社会保障权益，国家应在制度设计上把失地农民社会保障制度纳人到社会社会保障体系之中，法律是保护权利的最坚实可靠之武器，所以要通过基本立法来规定失地农民社会保障制度的基本原则和具体制度。国家可以通过出台基本法律法规，例如制定《社会保障关系转移接续法》、《失地农民社会保障法》、《失地农民社会保障法》等一系列基本法律，在立法层面实现利益的统一分配和制度的相互协调，解决不同利益主体之间的冲突，提高失地农民社会保障的制度立法层次，从法律上修补失地农民社会保障的真空地带，切实保障失地农民合法权益，从而逐步实现城乡社会保障制度的统筹发展。

2.健全失地农民社会保障权利的司法救济机制

在我国各式各样的权利救济途径中，最具有强制力的权利救济途径当属司法救济，“司法救济亦被公认是一种最根本、最重要的权利救济手段。”尽管司法救济只是多种权利救济方式之一，然而在大部分情形下，其他救济形式可以受到来自司法救济的追溯。司法救济形式主要包括起诉、申诉、反诉等。健全失地农民社会保障权利的司法救济机制，既是预防我国失地农民社会保障权益免受侵害的有力手段，也是失地农民社会保障权利受侵害后最佳措施。

二、明确失地农民社会保障中的各方责任

1.强化失地农民参加社会保障的意识

切实地落实失地农民社会保障权利，“必须从观念上消除城市居民对失地农民的传统偏见，必须认识到失地农民产生于何种社会背景及其为城市经济和社会发展做出的重要贡献，从而不再排斥失地农民社会关系这一合理存在。”失地农民由于收入水平低下以及对社会保障制度的不了解、不信任而参保意愿不强，所以可以通过宣传教育方式帮助其了解有关社会保障制度的政府政策和法律制度，使其有意识地维护自身合法权益，履行自身的法定义务。失地农民流出地和流入地的政府部门都应给予资金投入和政策支持，通过宣传教育以提高失地农民社会保障的法制意识和参保意愿，激发失地农民参加社会保障的兴趣，从而提高失地農民参加社会保障的比例。

2.强化政府在失地农民社会保障中的责任

社会保障制度具有公益性和福利性特征，这要求必须切实转变政府职能，使政府在完善失地农民社会保障制度中的主导作用得以充分发挥。首先，要从制度上根本解决失地农民社会保障顺利衔接问题，政府就必须突破城乡二元分割管理体制的局面，改革城乡分立的二元化户籍制度，逐步落实居住地登记管理制，从而保障失地农民享有平等待遇；其次，政府必须建立城乡统筹的社会保障衔接领导体制，通过成立城乡统筹的社会保障衔接领导小组，达到总揽全局、整体规划的效果，最终真正解决失地农民社会保障衔接问题；再次，政府应加大对失地农民社会保障的基金投入和政策支持。通过政府出资，加大对失地农民养老经费的投入力度，建立健全惠及广大失地农民群体的社会保障制度，这样可以相应地溶解失地农民收入两极分化带来的参保失地农民在社会保障利益方面的利益转移疑问。最后，政府应行使监督职责，实现社会保障制度的信息透明化以及社会保障基金的公开化。

三、改革现存的城乡二元化户籍制度

1.改革户籍制度

“现行的户籍制度是造成失地农民社会保障问题的主要制度因素。”二元化户籍登记管理制度，人为地把我国人口作出城市与农村的区分，繁琐的户口迁移限制，抑制了公民正常迁移，也不利于劳动力资源实现市场化配置，很大程度上抑制了经济增长速度和延缓了城市化进程，与社会公平正义之理念背道而驰。社会保障等社会福利待遇被不合理地附加在户口上，不仅使户籍管理制度及其原先设立目的名存实亡，而且加大了失地农民社会保障权利保护的难度。因此，完善失地农民社会保障制度就一定要实行户籍制度改革。改革户籍制度，并非直接取消户籍登记管理，其关键在于革除依附在户籍上的就业、养老、教育、住房等一系列不合理制度，实现新进城落户居民与原城市居民平等地享有权利，平等地履行义务，逐步落实公民的自由迁徙权利，真正构建起城乡一体、城乡统筹的户籍管理制度，让失地农民逐步实现城市居民所享有的待遇，享有与当地居民平等的社会保障权益。

2.统筹城乡社会保障制度的一体化发展

必须有计划、有步骤地提高统筹层次，最终完成统筹城乡社会保障制度一体化发展的目标。以我国的经济发展水平为依据，逐步提高作为弱势群体的失地农民的社会保障水平，最终应实现公民按照不同比例缴费，但享受基本相同的社会社会保障待遇。《社会保险法》的立法宗旨体现了追求全社会的实质公平，实现人权至上，维护公民基本人权的理念，禁止公民因身份、职业、地区的不同而导致社会保障待遇差距悬殊，然而现实中，我国尚未建立起体现资源共享的机制，失地农民的社会保障水平明显落后，为实现失地农民权益保障，彻底消除城乡二元化社会保障体制带来的巨大差距，应该有计划、有步骤地提升统筹层次，最后达到城乡统筹。此外，缩小城乡社会保障待遇的差距也有利于避免贫富的两极分化，是构建社会主义和谐社会的内在要求。

四、改革失地农民社会保障的异地转移制度

1.制定统一性社保关系转续办法

要实现统筹城乡社会保障制度一体化目标，必须制定全国统一的社保关系转续办法，逐步、有层次地实现全国统筹，为实现社保关系合理适当地转移与接续创造良好的制度条件，以实现社会保障制度老有所养之宗旨。我国2011年颁布了《社会保险法》，根据该法律，个人跨统筹地区工作，其基本社会保障关系也随之移转，同时缴费年限可以累计计算；当个人处于法定退休年龄时，基本养老金则分段计算、统一支付，这一规定使基本社会保障关系转移接续不畅问题得以迎刃而解。然而这一基本法并未实现社会保障的全国统筹一步到位目标，“因此，仍需针对各个地区社会保障制度实施的具体情况所呈现的差异，逐步地真正实现全国社会保障城乡一体化。”我觉得出台的统一性《社保关系转续办法》中应当确立个人社会保障关系中止和复效制度，从而使失地农民社会保障关系的异地移转更合理顺当，是失地农民经常流动后社会保障关系依然可以无缝对接。

2.建立全国性的社保平台

“建立全国性的社保平台。”使失地农民无论人在何处都能实现社保关系转移和接续，他们从一个地方辗转到另一个地方务工时，两个地方的劳动保障部门就能够借助这个平台，完成包含社会保障在内的社会保险异地转移、接续手续。与此同时，个人和用人单位按法定要求缴纳的社保必须随参保人员一并转移，由转入地的社保管理机构遵循本地标准，自行决定在本地区可抵算的保险年限以及保障水平，这能够最终避免由于全国各地社保存在缴费、发放水平的差异所产生的保险关系异地转移续接障碍。

通过落实这些措施，相信必将使流动人口养老保障制度逐步完善，最终真正实现流动人口养老保障权益的保护，促进我国城乡和谐发展，推动社会主义和谐社会的建设。

参考文献：

[1]熊光清.《流动人口的增长态势、权利特征与权利救济》，《社会科学研究》，2010年1月，第87-88页。

[2]裴兆斌，张馨.《论流动人口合法权益保护》.《辽宁公安司法管理干部学院学报》，2013年3月，第7页.

作者简介：

刘锦城现嘉兴学院南湖学院工作，1978年出生，黑龙江省生人，法学博士，讲师；邱艳红系嘉兴学院2011级文法学院法律系学生，中南财经政法大学2015级法律硕士研究生。

注：本文是浙江省教育厅课题：《失地农民社会保障权研究——以浙江省为例》（项目编号：Y201330193）的最终成果，嘉兴学院农村法治创新团队研究成果之一。