嘉兴市行政审批层级一体化改革绩效评估报告

浙江大学公共管理学院课题组

嘉兴市行政审批层级一体化改革绩效评估报告

浙江大学公共管理学院课题组

自2013年9月起，嘉兴市政府以打造“审批事项和层级最少、审批集中度和效率最高、审批流程和服务最优地区”为导向，在浙江省内率先推进全市行政审批层级一体化改革工作，将行政审批权力集中向县级政府机构下放,并于2014年1月1日起对下放到县（市、区）的行政审批事项按照新的审批机制运行。通过行政审批层级一体化改革创新，嘉兴市的实践探索为浙江省市县两级政府推进政府职能转变，加快建设服务型政府，进一步简政放权，提高审批效率，激发市场活力提供了极具借鉴和参考价值的范本；符合十八届三中全会提出的“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”的战略目标，对优化审批流程、提高审批效率、深化行政审批改革有较大的参考和推广价值。

课题组对嘉兴市行政审批层级一体化改革的绩效评估，主要运用问卷、访谈、成本效益及比较分析等方法，从创新性、效果性、满意度和推广性四个维度作了评估。课题组在嘉兴市本级以及下辖的五县二区召开座谈会9场，听取相关改革涉及群体的意见，收集第一手资料，发放并回收450份问卷，其中有效问卷441份。调查对象主要包括市级政府部门、县级政府部门、企业和中介机构的负责人和工作人员。

创新性评估

近年来，嘉兴市坚持以机制体制创新和持续改革为突破口，以服务对象为中心，强力打破“层级壁垒”和“部门壁垒”，推进行政审批层级扁平化，并在一个行政层级平面上做跨部门的并联审批改革。在全省和全国实现率先突破，在行政体制改革领域具有重大创新意义。选择这块“最难啃的骨头”，嘉兴的“勇毅”非常难能可贵。课题组问卷调查的结果显示，有74.7%的被调查者认为嘉兴市行政审批层级一体化改革的创新程度非常显著或比较显著，政策的创新程度在被调查群体中的认同度较高。

审批理念创新。理念创新是审批改革创新的先导，嘉兴市行政审批层级一体化改革自2013年9月份全面开展以来，坚持“激发活力、提高效率”、“能放尽放、重心下移”和“统放结合、保障有力”的指导思想，在理念创新上抢先一步并通过各种规定、办法使之规范化，契合十八届三中全会“深化行政审批制度改革”与“对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率”的精神。而且该市行政审批改革以嘉兴的县市层级结构与服务型政府的职能定位如何更好契合为问题导向，以行政审批制度改革为突破口，打造审批一体化平台，理顺政府、市场与社会的关系，在改革的价值理性层面从原来的“以政府为中心”到“以公民或顾客为中心”，与发达国家行政审批改革中“顾客导向”的公共服务理念一致，走在国内改革的前列。

审批方式创新。嘉兴市行政审批层级一体化改革将审批事项办理以部门职能为主的模式，转变为以事项办理为中心的多部门联办模式，实现审批方式创新。（1）以行政层级为核心，科学界定审批流程边界；（2）深化投资项目审批制度改革，推进项目审批流程再造。如积极开展以负面清单管理为核心的一般工业企业投资项目“零审批”工作，“优化审批流程，实行批时总控”，深化代办制、模拟制、联审制“三制联动”审批服务方式实行跨部门、跨层级的“一窗受理、内部流转、并联审批”工作模式。（3）突破其他地区以往改革中主要以部门业务为核心的方式，在一体化平台上打破部门和层级壁垒，探索相对集中审批权，在国内率先实现了审批层级方面的改革。

▲为推进行政审批层级一体化改革，嘉兴市政府针对关键环节和重点任务，出台了系列配套措施，从而保障了审批改革的顺利进行

审批改革配套措施创新。为推进行政审批层级一体化改革，嘉兴市政府针对关键环节和重点任务，出台了系列配套措施，从而保障了审批改革的顺利进行。主要有：一是建立行政许可事项备案公告和非行政许可审批事项准入以及放权动态调整制度，加强动态评估和管理；二是坚持有权必有责、用权必问责、违法必追究，建立约束性指标总量调控管理办法，规范权力运行；三是健全行政指导、行政执法等行政监管措施，加强事中事后监管，构建统一开放、公平竞争的市场环境。这些措施吸收了发达国家行政审批改革中渐进性改革的务实指导方针，逐步梳理政府规制与市场互动的边界，同时实现了区县的分类改革与整体推进，在配套环节上实现了统一构建，在改革步骤上实现渐进调试与统筹规划相平衡。

效果性评估

在效果性评价方面，课题组主要对嘉兴行政审批效率提升、政务环境改善效果和营造市场发展环境效果作了评价，并侧重于评价改革对激发市场活力和社会活力、促进社会经济发展的现实效果。总体而言，嘉兴市行政审批层级一体化改革通过精简审批部门、事项、环节和并联审批等审批机制大大提高了政府部门的审批效率、优化政务环境，改善了投资环境，效果非常明显。

行政审批效率显著提升。嘉兴市行政审批层级一体化改革实施以来，594项市级行政审批事项中除需要保留实施的52项外，已全部下放到县（市、区）。各县（市、区）在县级行政层级内大力推进交通水利类、工业类、社会事业类、投资项目类等审批事项的流程优化，审批效率大大提升。根据课题组的调查，嘉兴市行政审批层级一体化改革的审批效率性主要体现在减少审批层级、减少审批事项和审批部门、减少审批环节、缩短审批时间四个方面。问卷调查的结果显示，有88.5%的被调查者认为“缩短了审批时间”的效果非常明显或比较明显，86.7%的被调查者认为“减少了行政审批层级”的效果非常明显或比较明显，同样的比率，在“优化了审批流程”、“简化了审批环节”、“减少了审批事项”和“减少了审批部门中”分别达到86.2%、86%、76.1%和75.9%。

政务环境改善效果显著。课题组主要从“提高审批程序规范性”、“提高审批透明度”、“改进服务态度”、“降低行政成本”、“促进内部机构改革和优化整合”五个方面评估嘉兴市行政审批层级一体化改革的相关改革成果，评估结果显示：一是提高审批程序规范性成效显著。79.9%的被调查者认为“提高审批程序规范性”的成效非常显著或比较显著。二是提高审批透明度成效显著。84.9%的被调查者认为“提高审批透明度”成效非常显著或比较显著。三是改进服务态度成效显著。88.6%的被调查者认为“改进服务态度”成效非常显著或比较显著。四是行政成本降低。审批层级的减少带来市级审批部门及人员的精简，相应工作人员充实到批后监管和服务的工作中去，实现人力资源的集约化，由集约到节约，降低了行政成本。五是转变政府职能，促进内部机构改革和优化整合。例如在国土资源局的审批改革中，海宁市局新增了行政审批科和信息科，将组宣科和办公室合并为综合办，矿产科、法规科和执法监察大队合并为执法监察局，地籍科和利用科合并为地籍利用科；规划科和耕保科合并为规划耕保科，促进行政机构和行政行为的变革创新，推进了政府内部职能、机构和人员配置的优化整合。

营造市场发展环境效果显著。一是推进要素市场化配置。嘉兴市行政审批层级一体化改革通过简政放权，适度强化劣汰机制，进一步促进市场资源配置作用的发挥，有效并及时促成转型升级。改革审批制度为要素市场化配置创造了前提条件。二是降低企业审批成本，改善投资环境成效显著。通过审批流程的优化与政府的“主动出击”，企业投资者不仅享受到了更好的服务，其审批成本也大大降低。根据课题组的调查，有73.8%的被调查者认为行政审批层级一体化改革实施以来企业项目投资成本降低的效果非常明显或比较明显，而企业投资者中73.9%的人认为投资成本降低的效果比较明显和十分显著，企业作为改革重要的受惠群体对“降低了项目投资成本”的效果评价十分显著。87%的企业领导和投资者、82%的企业申报人员认为改革后改善投资环境成效非常显著，同时，依据嘉兴市统计数据，2014年1月份至今，嘉兴市投资项目（单位投资）总额为1758.7亿元，其中本年新开工项目投资总额为554.5亿元，投资项目总额同比增长25.6%。三是市场主体增多，就业带动作用明显。嘉兴市行政审批层级一体化改革通过简政放权为企业“松绑”，通过加强服务增加企业的便利性。如房地产企业资质核准、物业核准、城市园林核准，改革之前所有审核权限都在市里，从区里初审到市里同意，现在只需在区里就能完成所有的资质核准手续。嘉兴市率先试行工商登记改革，取消前置审批，大大降低企业准入门槛低。自改革实施以来，工商登记注册的企业主体增幅达30%。市场主体数量增加，也带来了更多创业和就业机会。简政放权最主要的效果就是增加就业量。据《2013年嘉兴市国民经济和社会发展统计公报》，2013年全市城镇单位提供就业岗位80.80万个，城镇新增就业人数10.40万人，比上年增加1.00万人。

满意度评估

课题组问卷调查的结果显示，被调查对象对此次改革的总体满意度（十分满意和比较满意）为76.9%，改革的整体满意度较高。课题组通过SPSS软件对“不同性质部门”和“满意度”两个变量进行交叉分析得出，在非常满意或比较满意的比率中，市级政府部门为97.1%，县级政府部门为74.7%，企业为76.2%，中介机构为74.4%，其他群体为82.3%。在目前的改革阶段，不同主体的满意度存在一定差异性。

市级政府部门关于“全面放权”的指导思想贯彻和政策领会比较全面、深入，而县级政府部门的满意度相较于市级部门偏低。关于县级部门的满意度相对偏低的原因主要有两方面：一方面是县级部门对改革期待较高，希望能有更多的审批权限下放，而这些审批权并不在嘉兴市政府手中，因而目前尚无法实现下放；另一方面也由于县级政府的承接能力不足，需要在进一步改革中加强审批事项的对接和相关业务的指导培训，从而提高县级部门的承接能力。

同时，由于改革的实际效果需要相关办事人员在改革前后的对比中才能得到体现，而问卷采用的随机方式未必能满足这一条件，此调查中有些企业代表并不十分了解改革内容，只在部分程度上反映相关情况，并不代表享受过审批改革政策便利的办事企业的满意度，如平湖市组织的群众满意度调查中，办事群众当场满意率达到99.92%、行政审批服务委托第三方群众满意度测评平均满意率为96.36%。

推广性评估

推广性评估主要是嘉兴行政审批体制改革一体化改革的可移植性进行评估。根据嘉兴市行政审批层级一体化改革的推广性问卷调查的结果显示，52.8%的市级政府部门人员、43.5%的县级政府部门人员、47.9%的企业人员和61.7%的中介机构人员认为大部分经验可以推广，这在一定程度上反映了公众对嘉兴市改革探索的认可度和接纳程度。课题组主要采用改革观念、改革目标、改革内容、改革工具和改革经验作为评估嘉兴市行政审批层级一体化改革推广性的主要维度。

同时，课题组对嘉兴市行政审批层级一体化改革之所以取得成功要素作了评估，问卷统计的结果显示（问卷被调查者限选三项改革成功最重要的因素），21.08%的被调查者认为最重要的因素是上级部门的支持，17.55%认为是领导重视，14.75%认为是各部门之间的配合，12.15%认为是公众支持是嘉兴市行政审批层级一体化改革成功的主要要素。另有9.24%认为改革的成功得益于完善的监督体系。在多数被调查者看来，嘉兴行政审批层级一体化改革之所以能取得成果乃是多方推动、多种因素系统作用形成整体性合力的结果，对嘉兴市行政审批层级一体化改革的经验推广也必须注意综合分析相关因素，寻找共性的推广价值与改革规律。

——改革观念之推广性：倡导政府服务精神。嘉兴市行政审批层级一体化改革坚持以问题为导向、以需求为导向、以满意为导向，通过简政放权、创新机制、优化服务，转变政府观念，最大限度地满足公众的需求，便利办事程序，提升办事效率，由行使审批权向完善公共服务转变。改革最终要实现的不仅是要激发社会活力，更重要的是公共服务的完善。这种便民利民的服务精神是改革能得以推广的关键，也是很值得借鉴的地方。

——改革目标之推广性：以事权调整推进政府职能转变。嘉兴市行政审批层级一体化改革具有多重目标，通过改革不仅要全面提升审批效率和群众满意度，更为根本的是通过简政放权厘清政府与市场边界，转变政府职能，激发市场活力，建设法治型与服务型政府。这一改革目标的设立，能够激发市场与社会的活力，能够更好的满足基层群众的需要，有利于建构新型的政府与社会、政府与民众关系。而这一改革目标，深刻反映了当前转型期对政府在城市管理中的“共性”要求——由微观管理向宏观管理，由具体管理向总体协调的转变，这一共识基础，也具有可推广性。

——改革内容之推广性：管理层级扁平化。嘉兴市按照“权责一致、重心下移、减少层级”的原则，对市级政府审批权限进行全面梳理，实现了行政审批的扁平化、一体化。该市行政审批改革使管理幅度与管理层级更加科学化、合理化，这一做法符合现代城市管理高效率的要求，是提高管理效率的关键驱动因素，同时，这一做法符合行政体制改革的发展趋势和世界潮流，值得推广。

——改革工具之推广性：善用现代信息技术，探索多元政策工具。嘉兴市行政审批层级一体化改革利用现代信息技术的这一功能，同时抓住行政审批与监察的共时性特点，积极探索三级联动网上审批服务和监察，借助互联网所具备的强大信息存储和资源整合特性，通过开发加载相应功能模块，逐步实现网络化审批、六阶段联审、市镇村三级联合和同层级横向多部门互通互动和资源共享以及对审批中介机构的监管等，不仅提升审批效率，而且真正的便民利民。

——改革路径之推广性：统筹协调，分步推进。嘉兴市行政审批层级一体化改革的统筹协调主要表现在：一是政府与市场关系的统筹协调，嘉兴市行政审批改革明确政府在微观市场失灵、宏观风险排除和体制改革上的主导作用，同时尊重市场在调杠杆和调结构中的自主选择性。在厘清政府与市场边界的过程中坚持动态调整的原则，不断梳理权力清单与服务清单，将微观的社会服务审批事项尽量下放。

二是政府内部下放事项的统筹协调与分步推进，主要考虑承接能力、行政效率、行政成本与监管职责四方面的综合因素，全局考虑事项下放的必要性，同时考虑县（县级市）与市辖区在承接能力上的区别，通过不同的放权步骤，如工商局在外资企业的注册登记审批事项上，先下放初审权再逐步全面下放等。

三是行政审批流程的统筹协调，审批流程包括审批与事中事后监管两方面主要内容，审批是事前把关，事中监管是以问题为导向的跟踪服务，事后监管是以法治责任为导向的行政执法，嘉兴市行政审批改革明确审批事中事后监管的重要性，并改进监管方式，完善责任体系。

四是区域间行政审批事项的统筹协调。嘉兴市在改革过程中尽量考虑区域间不同行政审批事项的同质竞争，下放微观的行政审批事项的同时统筹宏观的发展规划与指标。例如在环保行政审批改革中，实行约束性指标总量调控下的放权，建立“超量叫停”县（市、区）审批制度。由市环保局根据全市约束性指标控制任务，限定各县（市、区）约束性指标控制总量，在控制总量范围内，由各县（市、区）环保局自行审批和管理。类似的改革路径有利于区域发展的统筹协调与权责利一致的机制构建，更有利于将改革深化并扩大改革红利。

嘉兴市坚持以机制体制创新和持续改革为突破口，以服务对象为中心，强力打破“层级壁垒”和“部门壁垒”，推进行政审批层级扁平化，并在一个行政层级平面上做跨部门的并联审批改革。在全省和全国实现率先突破，在行政体制改革领域具有重大创新意义。选择这块“最难啃的骨头”，嘉兴的“勇毅”非常难能可贵

课题组组长：胡税根