大学生思想政治教育制度体系建设格局、现状与建议

彭扬+李忠军

摘 要：大学生思想政治教育制度体系，是大学生思想政治教育工作一定时期内总体布局与建设框架的规范与定型，对系统推进大学生思想政治教育工作具有重要意义。从法律制度和政策系统维度，对当前大学生思想政治教育制度体系作梳理，是把握制度建设现状的前提。当前大学生思想政治教育制度体系从形式、内容和结构上还存在一定问题，需要从推进制度体系的法制化和优化政策布局两方面进一步发展和完善。

关键词：大学生思想政治教育; 制度体系; 评价; 发展

DOI：10.15938/j.cnki.iper.2015.03.018

中图分类号： G410;G412         文献标识码：A       文章编号：1672-9749（2015）03-0071-05

大学生思想政治教育制度体系，是大学生思想政治教育工作在一定时期内总体布局和建设框架的规范与定型，包括大学生思想政治教育工作的法律法规规章，有关部门制发的规范性文件以及具体工作制度等，是综合意义上的思想政治教育规范体，其构建源于一定时期大学生思想政治教育所处的环境、所面临的任务，服务于大学生思想政治教育工作总体目标的实现。大学生思想政治教育制度建设，本质上是不断推进思想政治教育规范化、系统化的过程。

1984年思想政治教育学科设立，标志着人们开始对思想政治教育理论作规范化、系统化的探寻，反映到实践层面，体现为对思想政治教育工作的制度化推进。思想政治教育制度体系建设，历经文化大革命之后的恢复与重建期，社会主义市场经济条件下的加强与改进期，如今已进入全面推进与深化改革并重新阶段。分析当前制度体系，找出存在的问题、预测发展的趋势、完善体系的架构，对于系统推进大学生思想政治教育改革与发展，具有十分重要的意义。

一、 当前大学生思想政治教育制度体系基本格局

从制度形式来看，当前大学生思想政治教育制度体系可以从法律制度和政策系统两个维度作梳理：

1.大学生思想政治教育法律制度

大学生思想政治教育法律制度，是大学生思想政治教育规范体系中具有强制性的规范形式，表现为法律、行政法规、行政规章等法律规范，属于立法的范畴。当前，大学生思想政治教育法律制度主要呈现为两种形态：

（1）散见于相关立法中的大学生思想政治教育制度 在这一形态中，大学生思想政治教育制度未以专门法律文本的形式存在，而是以法律条款的形式体现在相关教育立法中，通常具有较强的原则性和纲领性，是下位立法和政策制定的依据，具有法律效力。例如，《中华人民共和国教育法》是我国最高权力机关全国人民代表大会审议通过的教育基本法，是国家全面调整各类教育关系，规范我国教育工作的基本法律，在我国教育法律体系中处于“母法”的地位。该法确定了对受教育者的思想政治教育原则，其第六条规定“国家在受教育者中进行爱国主义、集体主义、社会主义的教育，进行理想、道德、纪律、法制、国防和民族团结的教育”。再如，《中华人民共和国高等教育法》第四条规定“高等教育必须贯彻国家的教育方针，为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，使受教育者成为德、智、体等方面全面发展的社会主义事业建设者和接班人”，第五十三条规定“高等学校的学生应当遵守法律、法规，遵守学生行为规范和学校的各项管理制度，尊敬师长，刻苦学习，增强体质，树立爱国主义、集体主义和社会主义思想，努力学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论，具有良好的思想品德，掌握较高的科学文化知识和专业技能”。

尽管这些规定较为笼统、缺乏可操作性，但从法律上确立了大学生思想政治教育工作的合法性，是大学生思想政治教育工作开展的前提，也是大学生思想政治教育制度体系建设的上位依据。

（2）专项大学生思想政治教育工作立法 专项大学生思想政治教育工作立法，是以专门法律文本的形式对大学生思想政治教育有关工作予以规范。在目前教育立法体系中，关于大学生思想政治教育工作的专项立法数量非常少，层级也相对较低，通常表现为部门规章。

例如，《普通高等学校辅导员队伍建设规定》（教育部令24号），就是由教育部颁发的部门规章，对辅导员队伍的要求与职责、配备与选聘、培养与发展、管理与考核等内容作了规定。《规定》是对中央16号文有关辅导员队伍建设内容进一步细化，在一些关键政策点，如人员配备比例、职级职称晋升等方面，提出了刚性要求，具有很强的操作性，由于是以立法形式推动，因此具有较强的约束力和执行力。

2.大学生思想政治教育规范性文件

除立法以外，推动大学生思想政治教育工作还有规范性文件。规范性文件，是国家行政机关为执行教育法律、法规、规章，发布的具有普遍约束力的，除行政立法以外的文件，即通常所说的“红头文”。从法律属性来说，大学生思想政治教育规范性文件制发，属于教育部门行政规划、行政指导行为，即在实施大学生思想政治教育活动之前，事前制定出规划，以作为具体教育行为的目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必须的各种政策的活动。目前，我国以规范性文件为主体，整体规划学生思想政治教育工作，在继承发展以往政策基础上，形成了较为完善的政策系统。

（1）国家政策层面 2004年党中央国务院颁发《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》（中发[2004]16号），对新时期大学生思想政治教育工作进行了周密部署，进一步明确了大学生思想政治教育的指导思想、基本原则、主要任务，提出充分发挥课堂教学在大学生思想政治教育中的主导作用，努力拓展新形势下大学生思想政治教育的有效途径，充分发挥党团组织在大学生思想政治教育中的重要作用，大力加强大学生思想政治教育工作队伍建设，努力营造大学生思想政治教育工作的良好社会环境，切实加强对大学生思想政治工作的领导。《意见》以中共中央、国务院名义下发，在继承发展以往政策基础上，结合新形势、聚焦新问题，着眼顶层设计、系统安排。尽管中央16号文件不是行政立法，属于具有行政法规性质的规范性文件，但从效力来说，它高于行政规章，具有很强的指导性和约束力。

为推动中央16号文件的贯彻落实，2004、2005年，相关部委连续出台17个配套政策，从制度建设入手，对其作进一步细化和落实，初步形成了国家层面的大学生思想政治教育政策主干布局。一是初步建立了发挥课堂主导作用的机制，形成了系统的加强和改进大学生思想政治教育制度工作体系;二是初步建立了深入开展社会实践的机制，加大组织力度，整体推进社会实践与专业学习、服务社会、勤工助学、择业就业相结合;三是初步建立了加强校园文化建设的机制，加大管理力度，整体推进校风、教风、学风建设和人文环境、自然环境和网络环境建设;四是初步建立了为大学生办实事机制，整体推进心理健康教育、学生管理服务、家庭经济困难学生资助、毕业生就业指导工作;五是初步建立了大学生思想政治教育工作队伍建设机制，加大培训力度，整体推进三支队伍建设;五是初步建立了营造良好社会环境的机制，加大综合协调力度，整体推进文化环境、舆论环境、校园周边环境的改善;七是初步形成了工作合力机制，逐步形成齐抓共管的大德育格局。[1]

2006年至今，大学生思想政治教育政策始终围绕主干政策框架不断深化、拓展，陆续颁发文件40余项，大学生思想政治教育制度体系不断发展。

（2）地方政策层面 与此同时，自中央到地方，各级省委、省政府结合党中央国务院的部署和本地实际情况，深入学习、广泛调研，制定了本地区关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的实施意见，以及对接部委配套文件的实施意见和细则，从而形成了相对完整的“政策链”，以确保政策贯彻执行，是大学生思想政治教育制度体系重要组成部分，也进一步激发了政策在基层的执行力和创新力。

二、大学生思想政治教育制度体系现状分析

1.形式上，已经形成了较完备的政策系统，但法制保障有待进一步加强

如前述，目前大学生思想政治教育工作主要依靠政策推动，多以“红头文”的形式发布，通常使用“通知”“意见”等文件类型，通过行政权力逐级推动贯彻，以法的渊源形式发布较少，缺乏立法层面保障。与法律相比，尽管政策具有较强的灵活性、及时性，在行政效能方面有一定优势，但由于政策规范性、稳定性、强制性较弱，通常表述比较原则、抽象，类似于政治纲领或政策性宣言，多涉及宏观层面的倡议与号召，对人财物等思想政治教育资源与权力配置、大学生思想政治教育关系中主体权利与义务、具体教育行为模式与制度构建、工作量化评估与责任追究等规范性实体问题涉及较少，执行效果上显得“弹性有余、刚性不足”，“政治宣教性强、行为规范性弱”。

例如，我国在《中华人民共和国教育法》中以法律的形式确立了思想政治教育在高等教育中的地位，是我们开展大学生思想政治教育工作的法律依据，但由于教育法作为基本法律，规定较为宏观抽象，需要大学生思想政治教育相关下位法的对接，或在相关法律中有所细化或体现，而实践中我们多以政策对接，使大学生思想政治教育工作的战略地位、发展方针、基本政策和管理体制等没有上升到法律层面，一定程度上削弱了工作力度，不利于工作的推动和执行。

2.内容上，能有效推进大学生思想政治教育工作，但仍需根据环境变化动态完善

大学生思想政治教育制度体系建设应当着眼于整体，构建一个内容要素完备和各要素协同的运行系统，同时随着环境变化不断动态调整、健全完善。将大学生思想政治教育制度体系置于社会环境、高等教育环境以及自环境的视野来看，内容上还存在部分缺位，体现在：

（1）与社会大环境对接中，“时效性”有待加强 大学思想政治教育工作处在社会大系统中运行，制度体系也应随其所处的社会、政治、经济、文化等宏观环境的变化而不断发展。一些文件在制定之初对大学生思想政治教育工作产生一定推动作用，但如今与社会环境发展相比必然也会表现出一定滞后性，无法及时反映党的最新理论成果、论断和大学生思想政治教育在理论、方法上的新进展，有待进一步结合新的形势任务深化。

（2）与高等教育发展改革对接中，“兼容性”有待提高 大学生思想政治教育是高等教育人才培养的一个环节，其制度体系建设不能游离于高等教育改革发展之外“单兵突进”，而应该融入高等教育政策体系，对接高等教育人才培养的要求。目前大学生思想政治教育制度体系在对接高等教育改革发展要求方面还不够：第一，高等教育法律或政策对大学生思想政治教育工作的规定，多表现为“地位”的强化和描述，原则性强、操作性弱，涉及人、财、物等刚性规定缺位;第二，大学生思想政治教育政策与高等教育政策整合联动还不充分，一定程度制约了大学生思想政治教育融入高等教育整体格局中谋划;第三，大学生思想政治教育政策布局，多从社会意识形态建设需要出发，灌输性较强、渗透力不足，对学生自身发展需求和人才培养要求，关照和呼应还需加强。

（3）大学生思想政治教育政策环境自身对接中，“发展性”有待强化 大学生思想政治教育制度体系是一个从宏观、中观到具体的规范系统，从顶层设计出发，横向拓展、纵向深化，然而当前大学生思想政治教育规范体系无论是在横向政策布点还是在纵向政策延伸方面，都还有待于在条件成熟的时候，适时进一步推进，不断填补“缺项”。

3.结构上，能较好统筹兼顾各方面各环节，但不平衡性问题有待破解

当前大学生思想政治教育制度体系发展的不平衡性主要体现在两个方面：

（1）政策布局的不平衡 例如，我们强调辅导员队伍建设要培养和管理要有机结合、不可偏废，然而目前的政策布局中有关辅导员队伍培养发展政策比重较大，而在队伍管理方面的政策略显不足。队伍建设前期，确立辅导员的双重身份，落实辅导员的职级待遇，打通辅导员专业技术职务晋升通道，将政策重点放在强化辅导员的专业地位和权利方面，解决了队伍存在的合理性、必要性以及发展的可能性问题。然而，随着辅导员队伍专业地位的逐步建立，摆在队伍发展面前更加突出的问题在于，如何实现从专业地位建设向队伍专业管理转换，通过加强队伍的专业化管理来提升队伍的专业化水平，从而进一步匹配已经建立的专业地位。因此，有关辅导员队伍的行业准入标准、职业行为规范和道德准则、管理及考核办法等一系列政策有待进一步跟进。再如，思想与行为是思想政治教育的一对基本范畴，二者有机统一、相互促进。然而政策布局中关于大学生行为规范的规定十分薄弱，我们的政策对大学生主观思想“描述性”要求较多、客观行为“规定性”要求较少，多是在倡导号召学生做什么，对学生不该做什么、做了怎么处理等一系列涉及学生行为准则的规定很少并且很笼统。我们把重点更多的放在对教育者的工作要求上，对受教育者行为规范涉及不足。17个配套文件中，涉及学生行为规范的仅《高等学校学生行为准则》、《普通高等学校学生管理规定》两部，而其中《高等学校学生行为准则》中通篇类似“明礼修身，团结友爱。弘扬传统美德，遵守社会公德，男女交往文明;关心集体，爱护公物，热心公益;尊敬师长，友爱同学，团结合作;仪表整洁，待人礼貌;豁达宽容，积极向上”等规定，行为模式表述模糊，缺乏约束力。

（2）制度体系发展程度不平衡 突出表现在政策的贯彻执行上，一方面是中央和地方发展的不平衡，基层自由裁量空间较大，地方对国家政策贯彻执行力度不足;另一方面是区域间发展的不平衡，不同地区在政策执行力度和执行效果上差异较大，同一地区在不同政策事项上执行力度和执行效果也有差别，难以形成统一协调、一体推进、可持续发展的工作局面。

三、大学生思想政治教育制度体系的完善与发展

新时期，大学生思想政治教育工作面临新形势、新任务，纵深推进过程中，如何走出困境决策、做好前瞻布局，最大限度发挥制度体系效益，科学引领一定时期内大学生思想政治教育工作走向，是我们需要解决的重大问题。

1.推动大学生思想政治教育工作法制化

建议将既有的以政策为主体、以行政推进为主要手段的政策环境，进一步优化为以法律制度为补充、以法治手段为保障的具有更强推动力和执行力的政策系统。

（1）加强大学生思想政治教育工作专项立法 新时期，推动大学生思想政治教育工作向纵深发展，立法是重要手段。近期，中共中央办公厅印发《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》中就强调了法律在意识形态建设中的重要作用，《意见》在指导思想中提出要“注重宣传教育、示范引领、实践养成相统一，注重政策保障、制度规范、法律约束相衔接”，强调“法律法规是推广社会主流价值的重要保证”，“用法律的权威来增强人们培育和践行社会主义核心价值观的自觉性”，“注重把社会主义核心价值观相关要求上升为具体法律规范，充分发挥法律的规范、引导、保障、促进作用，形成有利于培育和践行社会主义核心价值观的良好法治环境”。立法在刚性保障、整合社会资源和推动社会行动等方面，具有政策所不具有的优势，因此，有必要进一步加强大学生思想政治教育工作的专项立法。

一方面，可以研究制定大学生思想政治教育工作的“基础性”法规，如《大学生思想政治教育工作条例》，全面梳理大学生思想政治教育工作长期以来形成的结构性、稳定性、根本性的内容，以立法的形式表述，让大学生思想政治教育制度更加规范、定型，为大学生思想政治教育工作法制化奠定法律基础。另一方面，也可以秉持“急用先建，逐步完善”的原则，将比较成熟的政策上升为法的形式，或根据工作需要制定新法，就大学生思想政治教育工作某一方面先行作出规定，充实优化目前的政策环境。

（2）推动大学生思想政治教育规范入法 专项立法以外，还可以积极推动大学生思想政治教育制度纳入到有关法律法规规章中。这样一种立法形式，更具有渗透力，也有利于大学生思想政治教育工作融入高等教育的总体布局。要尽量避免描述性、原则性的规定，对工作提出更加明晰、刚性的要求。

（3）促进大学生思想政治教育政策法制化 由于大学生思想政治教育工作具有较强的时效性，除上述两种立法形式以外，大量的工作依然需要依靠政策推进。大学生思想政治教育政策法制化，从根本上要解决当前思想政治教育政策行为模式模糊、难以执行等问题，确立一套行为模式清晰的大学生思想政治教育制度体系，其本质是提升政策质量、发挥政策效益的问题。一是要理清大学生思想政治教育主体间法律关系，包括政府与高校，高校与社会、家庭，高校与学生等等，同时明确规定各主体的权利与义务;二是要落实大学生思想政治教育资源与权力配置，不仅在“质”上构建具有整合性、协调性、统一性的配置框架，更要在“量”上从人财物等各方面落实权力与资源安排;三是要有具体的程序性规定，明确究竟由什么人、依托什么权力资源、采取什么程序和方法来实现大学生思想政治教育工作任务。

2.优化大学生思想政治教育政策布局

大学生思想政治教育政策布局优化，是对既有政策布局的再完善，可以从“再拓展”与“再深化”两个维度推进。通过“再拓展”进一步完善政策横向布点，不断补足缺项，同时根据发展变化的形势任务，适时制定新政策;通过“再深化”进一步完善政策纵向布点，对上位政策作细化或制定配套政策，加强政策的延伸设计，形成触及制度终端的“政策链”。

（1）大学生思想政治教育政策横向布局“再拓展” 大学生思想政治教育工作政策布局围绕主体、途径、资源、管理四方面维度建构：一是“大学生思想政治教育主体”维度，包括作为教育者的大学生思想政治教育工作队伍建设，以及作为受教育者的大学生行为规范与要求;二是“大学生思想政治教育途径”维度，包括高校思想政治理论课建设、哲学社会科学建设、课程德育建设，社会实践，校园文化建设，网络思想政治教育，心理健康教育，党团组织建设等;三是“大学生思想政治教育资源配置”维度，包括大学生思想政治教育工作经费资源、社会资源等;四是“大学生思想政治教育管理”维度，包括大学生思想政治教育工作组织、评估、督导等。这四个维度是逻辑关联的统一体，规制了整个大学生思想政治教育的运行过程。从以上四个维度看，目前大学生思想政治教育工作的横向布局框架基本形成，主要体现在中央16号文的17个配套文件及其衍生政策方面，但总体来看还不全面，留有一定缺项，“德育大循环”、“资源整合保障”两大瓶颈有待在政策上进一步突破。

“大学生思想政治教育途径”维度中，关于如何贯彻16号文中“高等学校各门课程都具有育人功能，所有教师都负有育人职责”要求，暂无政策对接，可考虑制定“课程德育建设”方面相关政策，对课程德育内容、路径，教师育德意识和育德能力培养，体制机制保障等方面做出专门规定;“大学生思想政治教育资源配置”维度中，关于社会教育及相关资源立法涉及不多，在社会大课堂资源开发与对接转化制度构建方面需要给予政策支撑，从而进一步推动学校、家庭、社会育人的合力;“大学生思想政治教育管理”维度中，尽管已印发《全国大学生思想政治教育工作测评体系（试行）》，但督导评估工作尚未常规化，可以探索制定大学生思想政治教育督导工作有关办法，建立结果公告制度、限期整改制度，形成督导贯穿机制，并推动将大学生思想政治教育督导纳入整个高等教育督导体系之中。

（2）大学生思想政治教育政策纵向布局“再深化” 大学生思想政治教育政策体系建设，既要从全局着眼，又要注重纵深突破，纵向上不断细化或制定配套政策，以具体各方面的要求，从而推动上位政策或主政策目标的实现。

“大学生思想政治教育主体维度”中，辅导员队伍建设方面，为贯彻落实《教育部关于加强高等学校辅导员班主任队伍建设的意见》，2006年教育部颁布《普通高等学校辅导员队伍建设规定》（24号令），从辅导员要求与职责、配备与选聘、培养与发展、管理与考核等方面进一步细化，此后又陆续颁发辅导员五年培训计划、关于加强高校辅导员基层实践锻炼的通知等，但是这些政策多是着眼辅导员的培养与发展，关于辅导员要求与职责、配备与选聘、管理与考核还未有专项政策，可考虑制定辅导员职业标准和准入制度、辅导员队伍建设评估办法、辅导员考核办法、辅导员行为规程及道德规范等一系列政策，将辅导员队伍建设向纵深进一步推进;学生主体方面，有待于继续制定相关具体行为规范，以进一步细化《高等学校学生行为准则》有关规定，如可针对目前高校学生网络行为失范等状况，制定高校学生网络行为规范等政策。“大学生思想政治教育途径”维度中，思想政治理论课建设方面，建议建立思想政治理论课课程及教学标准，进一步在面上推动思想政治理论课教学方法改革，增强课程实效;校园文化建设方面，建议制定文化育人有关政策办法，进一步突出校园文化育人功能;网络思想政治教育方面，2005年颁布的《教育部共青团中央关于进一步加强高等学校校园网络管理工作的意见》对网络思想政治教育、高校校园网络管理、长效工作机制等作出规定，但如何进一步落实，还有待政策细化，如制定高校网络思想政治教育办法、高校校园网络管理办法等。

参考文献

[1] 冯刚.德育新视野[M].北京：当代中国出版社，2011.

[责任编辑：张俊华]