人大在涉法涉诉信访新机制中的定位

唐莹莹+++陈星言

一、问题的提出

2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，这份文件强调把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，重点解决入口不顺、法律程序“空转”、出口不畅问题，规定了诉访分离、涉法涉诉信访事项导入司法程序、涉法涉诉信访依法终结制度和国家司法救助制度。这次改革思路和制度设计找准了涉法涉诉信访工作的命脉，体现了法治思维和法治方式，在推进涉法涉诉信访的法治解决之路上迈出了一大步。

涉法涉诉信访是人大信访的重要部分。当前，人大在处理涉法涉诉信访过程中，存在三种认识：一是认为监督法颁布实施后，不能搞个案监督，对涉法涉诉信访案件的办理无作为空间，想管管不了，干脆不管。二是认为人大作为权力机关，不是处理具体事情的部门，对于信访案件可一“转”了事，不必花心思，动脑筋，找麻烦，伤和气。三是改革已明确涉法涉诉信访案件通过法治轨道解决，这就和人大无关了，没有人大什么事情了。我们发现在实践中，涉法涉诉信访新机制运行以来，人大的涉法涉诉信访工作出现了一些新的特点：一是终而不结现象持续，人大信访量有所上升。对已经终结的信访事项，政府和“两院”都不再受理，而对终结不服的群众将会转向人大信访部门投诉，以求通过人大监督，获得再次审查案件或进行赔偿的机会。二是信访焦点由案件转向司法人员，希望人大加强对“人”的监督。从北京市人大的信访来看，近三年来，检举控告类信访数量逐年增加，占涉诉信访总量的比重从2011年的12%上升到2014年的19%。其中原因，主要是人大虽不直接处理案件，但对法官、检察官有任免权，希望通过向人大反映司法人员枉法裁判的行为，引起人大重视，进而关注案件。三是对人大信访工作的分转机制和跟踪监督机制提出新要求。涉法涉诉信访改革的一个重要内容就是对于涉法涉诉信访采取诉访分离机制。而对于人大来说，无论 “诉”“ 访”涉及司法机关还是政府部门，都是人大监督对象。但实践中，对“诉”和“访”如何跟踪监督，特别是对诉中有访、访中有诉，法律问题与实际问题交织的情况，如何加强与“一府两院”的协调，共同推动问题解决，还有待于进一步完善机制。

在新的形势下，如何根据涉法涉诉信访改革的新精神、新部署，立足人大作为国家权力机关的职能作用，从人民代表大会制度这一根本政治制度的视野和框架下来探讨涉法涉诉信访工作的法治化解决路径，既是老话题，又是新课题。

二、涉法涉诉信访与人大履行监督职能存在契合

不可否认，涉法涉诉信访是民众的一项宪法性权利，是阐述主张、表达诉求的合法行为。改革确立的涉法涉诉信访新机制，是对信访新秩序的构建，在规范执法司法机关行为的同时，也需要信访人的遵循，但信访人的思维惯性和行为惯性不会因为有了新的规定而自觉地在短期内改变。因此，信访人不理解新机制，我行我素的现象依然存在。笔者认为，从客观上来说，社会还处在法治建设的进程中，司法公信还没有完全树立，很多老百姓对检察院职能还不甚了解。这些因素都会导致一个结果：在一定时期内，涉法涉诉信访依然是民众维护权益的救济途径。

首先，涉法涉诉信访具有民主性特点。涉法涉诉信访具有明确具体的法律基础，是宪法和法律赋予公民的一项法定权利。现行宪法明文规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。”“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得压制和打击报复。”另外，刑事、民事和行政诉讼法都明确规定，当事人不服法院判决或者其他法律文书、处理决定的，有权提出申诉；对司法机关及其工作人员的违法违纪犯罪行为，有权提出控告、申诉等。所以，信访权包括涉法涉诉信访，是人民的一项宪法性权利，其内容包括批评建议、控告、申诉和检举的权利，既体现了公民参与社会与国家管理的公权利特点，也体现了个人行使私权救济的特点。

涉法涉诉信访也是推进司法民主的重要途径。人民群众通过来信来访反映司法机关工作存在的问题，体现社情民意和百姓呼声。无论人民群众的意见诉求是否合理，政法机关应该抱着有则改之，无则加勉的态度，认真听取，不断改进自己的工作。所以说，涉法涉诉信访既有民意表达功能，是司法民主化的一种表现形式。通过涉法涉诉信访这个途径，人民群众可以增加对司法工作的了解，增强了对司法工作的认同感。反过来说，司法机关作为法治建设的重要力量，通过信访这种“送上门”的法制宣传机会，让人民群众减少对司法机关的神秘感，增强对法治建设的信心。

其次，涉法涉诉信访具有监督性。涉法涉诉信访是政法机关执法办案的衍生品。只要有执法办案活动，就存在利害关系及群众对执法办案的作风、行为、决定是否认同的问题，就会有在法律程序之内或之外的申诉、控告等问题[1]。当前，随着民主法治建设的不断深入，人民群众的权利意识、监督意识不断增强，对公正司法的呼声日益高涨。而与之不相适应的是，尽管我国法律体系已经形成，但有些法律规定滞后，没有得到及时修改；尽管司法体制改革如火如荼地进行，但司法工作机制制度还在构建和重塑之中；尽管大部分司法人员都在坚守公正底线，但媒体不时报道的司法人员不良行为，都在侵蚀着人民群众对公正的信心。在这种情况下，必须加强监督。人民群众的信访，其本质是权利对权力的监督。在涉法涉诉信访中，大部分都是案件当事人或者利害关系人，是司法活动的直接参与者、感受者，对司法机关的行为感受最直接、最真切，其提出的意见也更加明确、具体。需要提请注意的是，当前，在司法体制改革背景之下，消除各种干预和妨碍，保证司法机关依法独立公正行使司法权是非常必要的，但在强调独立行权的时候，必须是以依法为前提，以公正为结果。为了保证依法独立公正，就必须加强监督。而涉法涉诉信访是人民群众直接监督司法机关的一种有效形式，我们应该重视它的存在和意义。

第三，涉法涉诉信访具有复杂性。涉法涉诉信访当中，有些是案件，有些是事件，从涉法涉诉信访案件上进行分析，每一个案件都有不同的主体、法律关系，都交织着错综复杂的利益关系和情感纠葛，交织着人与法、法与情、情与理的关系。从涉法涉诉信访行为上进行分析，有些信访人行为方式越来越多样化，越来越有极端倾向。现实生活中，有的人在信访过程中伴有违法行为，甚至触犯刑律。但需要指出的是，这种违法犯罪并不属信访本身的问题，应把个别信访人的违法犯罪行为与信访本身的合法属性相区分，既不能因为信访活动中有违法之处，就动摇“信访是合法行为”的基本定性；也不能因为这一基本定性，而对伴有具体的违法犯罪活动放任不管。

可以看出，涉法涉诉信访制度是一项具有本土特色的制度设计，承载着公民政治参与、民意表达、纠纷化解、权利救济以及稳定维护的重要功能。其权利救济功能体现在公民通过向法院申诉或者是向上级行政机关信访要求解决涉及公民、法人、其他组织的一些民事、行政权利方面的相关问题，此时信访人只是想通过各种可能的途径，以完成对其受损权利或者利益的救济。其民意表达功能、政治参与的功能，即向党委、政府表达其意愿和诉求，对某项决策的提出意见和建议，通过信访参与对国家、社会事务的管理。人大作为地方国家权力机关和民意机关，既要关注人民民主权力的实现，又要充分体现和表达人民群众的意愿和诉求，维护人民群众的合法权益。应该说，涉法涉诉信访与人大职能之间存在某种契合，特别是在监督法后时期，人大对司法工作的监督面临转型，而人民群众对人大强化监督、维护司法公正的期望越来越大。各级人大要勇于应对现实挑战，关注并做好涉法涉诉信访工作，通过涉法涉诉信访，找准人大监督司法工作的着力点和切入点，提高人大对司法工作的监督力度，增强监督成效。这既是人大的法定职责所在，也是新时期新形势赋予人大的新任务，更是强化人大监督司法职能，提升人大权威的突破口所在。

三、在涉法涉诉信访新机制中人大的作为空间

涉法涉诉信访新机制对人大在内的各个国家机关都提出了新的要求，对人大的监督司法工作和信访工作也提出了新的更高要求。在新机制中，人大发挥表达民意、维护民权的职责没有减轻，监督司法、维护公平正义的空间依然存在。笔者认为，人大要着眼人民代表大会制度的整体框架，着眼司法工作中的制度性问题，着力发挥司法机关内部监督制约作用，着实推动涉法涉诉信访问题的解决。

（一）统筹信息。涉法涉诉信访解决渠道的多元化模式存在诸多冲突，其中最为突出的是，各机关、部门之间的信息不畅通，没有实现网络连接，没有搭建信息共享平台，结果导致信访问题的多头解决。一是建立内部信息互通交流机制，把信访督办与常委会各有关工作机构的工作结合起来，建立由人大信访部门牵头，常委会各有关工作机构分工负责、联合督办的工作机制，对涉及有关工作机构工作范围的信访案件由该工作机构负责督办。二是建立外部信息通报机制，加强同党委、政府信访部门的沟通联系，重要且办理起来难度较大的案件要由信访联席会议参与共同督办。在信访案件督办过程中，人大信访部门应及时了解掌握情况，加强联系协调，开展工作指导，形成督办合力。各地机关、部门应清醒地意识到这一问题，搭建涉法涉诉信访信息共享平台，使信访信息在各个信访机关、部门之间能及时流通，避免因信访人重复、多头信访而导致多次、重复处理现象的发生，协调解决涉法涉诉信访中的突出问题，有效解决群众涉法涉诉信访问题。三是建立信息收集、交流、反馈机制，及时掌握涉法涉诉信访问题动态。通过多种渠道，对倾向性、苗头性、预警性信息和已经发生的涉法涉诉信访信息进行广泛的收集、整理并定期分析，向领导和有关部门反映，关口前移，防患于未然，以便在处理涉法涉诉信访问题时能够迅速反应，占据主动。

（二）研判情况。人大及其常委会要从立法、监督的职能需要出发，对所收到的信访事项分类登记、汇总分析，有效把握人大涉法涉诉信访总体形势和问题的类型、成因和性质，从信访事项中找出执法司法工作中存在的普遍性、倾向性问题，并从中整理发现出常委会监督工作的重点，包括听取审议专项报告、执法检查的议题，从而有的放矢地监督“一府两院”，使“一府两院”更好地履行其职权，促进依法行政，公正司法。

（三）转交办理。人大不直接处理问题，但不是说人大不能处理问题。对涉法涉诉信访案件，人大要发挥检察院作为法律监督机关的职能作用，通过司法机关内部的监督机制运行，促使信访问题的解决。因此，地方人大常委会处理涉法涉诉信访时，应以通过交办、转办等形式启动司法机关的内部监督机制为主要的和基本的处理方式。人大常委会内司办和信访办经分析评估后，对一些长期重复信访、可能存在执法司法不公的，交由检察机关进行评查，检察机关向人大反馈评查结果。要推动和支持市检察机关建立常态化的案件评查机制，督促检察机关建立健全案件评查与行使法律监督职能的内部衔接机制，形成人大监督与检察院法律监督的合力。

（四）督促检查。要重点对司法机关交办渠道是否畅通、受理部门及承办人员是否落实、应受理的信访件是否及时受理、已受理的是否在规定时限内及时处理反馈、不应受理的是否做好疏导解释工作使信访人息诉息访、对责任主体的责任追究是否落实、反馈情况是否属实等进行检查和督办，对司法机关在这些方面存在的不落实、不受理、不属实等问题再行启动法定的监督手段。

我们相信，涉法涉诉信访在依法治国的大潮中，只是一朵浪花，随着法治建设的逐步深入，这朵浪花自然而然地会消失在海潮中。但现阶段，对于涉法涉诉信访，人大要敢于担当，要立足自身职能，把准定位，积极作为，把维护人民群众合法权益和监督执法司法工作有机统一起来，把维护社会公平正义落到实处。

注释：

[1]姜言文：《关于涉法涉诉信访问题的法律思考》，豆丁网，http：//www.docin.com/p-994472451.html，2015年9月1日。

（作者分别系北京联合大学人大制度研究所副研究员，北京市人大常委会内务司法办公室司法处处长。本文系北京市委组织部优秀人才项目《北京市涉法涉诉信访工作机制研究》阶段性研究成果[项目编号2013D005022000004]）