论制约我国城市建设用地集约利用原因及解决途径

侯有金

摘要：本文从我国目前土地使用制度和城市建设用地的利用现状分析制约我国城市建设用地集约利用的原因，并指出制约我国城市建设用地集约利用是长期土地粗放式管理、使用造成的，同时从多方面提出了解决城市建设用地“集约利用”的途径。

关键词：城市建设用地；集约利用；解决途径

1、当前城市建设用地利用现状

从八十年代改革开发至今，随着国家工作重心的转移，社会经济的持续快速增长，亟需大量供应城市建设用地满足社会经济发展的需要，内在存量建设用地使用殆尽后，城市规模不断向外扩张，我国每年新增大量建设用地，但仍然难以满足城市发展需要，造成这一状况的原因，要从以下三方面进行考虑。

1.1 城市规模扩张新增建设土地过多，城区内存量土地粗放利用

在发展模式上，国内很多城市仍然实施“摊大饼”式的发展模式，不断征用未利用地及农用地实现城市扩张。根据国家统计局官网数据，从2013年至2011年，我国城市建设用地面积增加5247.89平方公里，征用5834.77平方公里土地。从上述数据可看出，全国的城市建设用地呈现逐步上升的趋势，并且每年都会征用大量土地。长期以来，我国城市建设用地呈全面扩张态势，土地在社会发展中付出了巨大的成本代价。

1.2 城市土地集约利用程度低下

各种开发区、功能区土地集约利用程度低下是我国城市建设用地集约利用程度低下的集中体现。一方面，多数区域建设采取走扩张发展的模式，尽量多占地，担心有好项目的时候没有土地，规划面积大。另一方面，在地域和产业布局上不尽合理。各区域之间的产品和产业结构类似，无法形成自己的特色，没有形成优势互补，而且导致恶性竞争，造成土地利用被招商项目牵着走的被动局面。以京津冀地区为例，以往的发展模式已严重压制北京周边的城市发展，也对北京自身的发展造成不利影响，现阶段京津冀的协调发展已提高到国家层面，合理安排各区域功能，形成优势互补已迫在眉睫。

1.3 土地利用结构的不合理

由于传统执政思想的影响，为拉动GDP指标增长，首先规划建设各种可以快速拉动GDP增长的工业区，然后为了方便就业人员，再配套居住区等。导致在城市中生产用地比例过大，生活服务业及其城市配套用地比例少，地方政府为招商引资、提高GDP，以产业需求驱动产业规划。生产用地中工业用地比例普遍偏大，但真正有好项目的时候，又没有建设用地可供投资落地，又会为了特定项目征收土地。多数城市的发展模式，导致每年新增城市建设用地中生产用地占比40%，城市的扩张主要是各种开发区及功能区的扩张。

2、制约土地集约利用的原因

2.1土地供给已不适应经济发展需要

我国城市建设土地集約利用程度低，供应的建设用地中有很大部分是非有效需求，土地配置效率低下，土地价格在很大程度上偏离土地价值。城市存量土地开发成本较高，为吸引投资，降低土地成本对投资意向的影响，政府往往以增量土地为主低价供地，以吸引投资落地。最终导致城市外延低密度开发，而城市的存量土地集约利用程度低。因此，实际上目前我国土地市场的供求关系是在政府主导下的需求引导供给的机制，因而也就屡屡出现市场的非正常均衡。

2.2 市场机制对土地资源的合理配置作用不足

现阶段，城市土地市场中供应机制有待完善，土地供应和管理方式已不能跟上城市社会经济发展的步伐，难以对土地市场及各类开发行为发挥积极的宏观调控作用，很多方面处于起步阶段，市场机制对土地资源的合理配置作用还有待加强。

2.3 土地经济承载力低下，粗放经营明显

近十几年，很多城市为推动经济建设，多依靠城市外围的低成本建设用地向招商项目供地，城市范围不断向外扩张，而对建成区内的空间挖潜却推动缓慢，其结果就是多数城市特别是中小城镇容积率相对较低，土地粗放利用，导致土地经济承载力低下。

3、城市建设用地集约利用的出路

3.1充分发挥土地储备制度的作用

土地储备制度是我国土地改革中的创新，其作用表现在以下两方面：首先，土地储备可以对城区内存量土地进行挖潜，实施旧城改造，改变原有经济承载力低下的局面，面对以往即成的现状，通过土地储备充分挖掘存量土地潜力。其次，土地储备可以对城区外的闲置土地进行征收整理，为以后城市建设提供更多土地资源。

3.2 强化市场在土地资源中的配置作用

经济学的基本原理告诉我们：市场机制能够合理配置稀缺资源，这一原理也同样适用于城市土地市场。通过市场竞争，在利益机制驱动下，土地产权所有者为实现利益最大化，合力安排各种生产元素。

3.3 加强土地规划的调控职能、引导土地集约利用

科学编制包括土地利用规划、城市总体规划等各项规划是引导土地集约利用的先决条件。在立法上要严格规范各级政府部门对城乡规划行政权的行使。要加强各项工作法制性，以约束城市规划的随意性。地方政府应转变传统执政思路，本着“以人为本”的思想，综合考虑经济发展、人口分布、资源利用、环境保护等因素，统筹规划城乡建设用地，充分挖掘存量土地潜力，对新增建设用地严格控制。加大旧城改造和产业结构调整力度，提高土地利用的社会、经济和生态关系。

3.4 推进土地管理制度改革

现行土地管理制度，在我国社会经济发展的特定阶段促进了发展，随着社会全面发展的要求，土地管理制度也要做到“与时俱进”，改革已势在必行。在制度性方面，结合顶层设计与地方实际，涉及的创新实践正逐步进行。积极推进差别化用地政策，帮助实现产业转型，提高建设用的承载力。

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