我国城市互联网信息差距形成与治理研究

李勇

摘要：本文研究社会不同群体间互聯网信息差距的三个细分层次及其内在关联；分析我国互联网的发展模式及信息传播特征，阐述城市群体间互联网信息差距现状，从个体与社会两个层面分析差距的成因；在国家层面上，确定相关的治理政策视角，设定治理互联网信息差距的两个阶段性战略目标，具体提出各阶段的不同措施。

关键词：城市 互联网 信息差距 治理

国内研究主要分析我国东西部地区之间、城乡之间的信息差距及其社会影响。而新近的调查发现，我国互联网的普及率差距超过信息差距的总水平，同一城市中的不同群体间存在显著的互联网信息差距，而且还呈现出加剧的倾向。需要从城市信息贫弱群体的信息需求与认知能力出发，结合我国的互联网发展模式与特征，探讨治理差距的对策。

本文首先区分互联网信息差距的不同层次。在此基础上，具体阐述我国城市群体间互联网信息差距状况与成因，以促进就业与社会和谐发展为目标，明确治理差距的政策思路，基于我国城乡二元分割的具体情境，提出分阶段的治理措施。

一、互联网信息差距的三个层次

虽然已有文献尚未明确划分其过程的层次性，但可以从中发现，群体间互联网信息差距涉及接入、使用、获益能力差距三个层次。

1.第一层次——接入差距。以欧盟的互联网调查和美国商务部的系列调查为代表，许多研究根据创新传播理论分析了互联网接入的发展过程。研究发现一国的不同社会群体开始接入互联网的时刻、饱和率水平都有显著差异。

2.第二层次——使用能力差距。不同群体的互联网使用能力存在较大的差异。使用能力包括基础性技能、结构性技能两个层面。基础性技能即对网上文献的阅读理解能力，包括英文水平，主要是通过基础教育取得的；结构性技能是使用互联网收集信息、加工数据等方面的能力，包括使用超文本以及各类软件等工具的能力，建立在基础性技能之上，主要通过信息技术培训与学习取得。参与网络游戏、浏览网页与设计图文、开展网上交易之间的技能差别是显著的。基础性技能具有相对稳定性，而信息技术的发展推动着结构性技能持续变化。

3.第三层次——获益能力差距。互联网使用能力在经济资本、社会资本的辅助下，形成获益能力，即运用互联网支持工作、改善个人生活等方面的能力，是在信息社会中生存的一种战略性能力。综合已有研究，本文认为互联网使用能力、社会资本、经济资本和获益能力之间的获益能力差距最难以缩减。

三、我国城市互联网领域的信息差距现状

1.我国互联网发展模式与信息传播特征。与发达国家不同，我国的互联网发展建立在政府推进和外来技术的基础上，形成了“政府一信息服务组织一用户”自上而下的信息服务体系。自2005年后，我国互联网快速普及，正处在快速扩张初期，开始向农村渗透。2009年普及率超过世界平均水平，截至2009年12月已有网民3.84亿，成为人口最多的网民国家。区别于发达国家的一个关键性变化，是产生了多样化的互联网应用方式创新。除电脑之外，手机、游戏机、电视机等，都已具备网络接人能力，手机和电脑共为互联网信息服务的重要基础设施，互联网随身化、便携化趋势日益明显。持续更新的互联网媒介，推动了我国信息传播向分众化、个人化方向发展。

2.我国城市互联网信息差距。我国城市信息贫弱群体主要包括城市户籍的无业与失业人员、在低收入人员以及农民工两类。

（1）城市互联网接入差距。根据互联网信息中心（CNNIC）关于中国互联网发展状况的调查报告，在2008年-2010年，我国总体互联网接入率在持续增加，网民城乡结构对比基本没有变化；而城市信息贫弱群体的接入率远低于平均普及率，其中农民工的接入率明显低于城市户籍信息贫弱群体的接入水平，几乎没有提高。

（2）城市互联网使用差距在以上海、广州和北京为代表的大城市及其周边城市中，同一城市中的不同群体之间存在明显的互联网使用差距。以互联网发展全国领先的北京市为例，包括流动人口、郊区农民在内的各群体的信息化水平可分为高端、中端、低端三个层次，所占人口比例分别是9%、37.6%、53.4%。各群体之间在收入水平、电脑拥有率、互联网接入、上网时间长度、网络应用方式等方面差距较大。高端群体网络接入率近100%，在工作和生活中都广泛使用电脑和网络，平均每周上网时间超过30小时，网络应用水平高；中端群体电脑拥有率超过五成，网络接入率近50%，平均每周上网时间13小时；低端群体电脑拥有率低，几乎不能上网、没有邮箱。占人口半数以上的低端群体包括城郊农民、下岗与无业人员、残疾人、家庭妇女以及农民工，传统媒体仍是他们获取信息的主要渠道。

虽然缺乏国家层面的量化数据，北京市的互联网应用结构作为一个参考，部分反映了城市信息贫弱群体的数量以及该群体与其他群体间的互联网使用差距。

（3）城市互联网获益差距城市信息贫弱群体的网络应用产生的价值很有限。在我国社会转型的背景下，制度环境缺乏稳定性、组织机构快速变迁、个体流动性大幅提升，城市信息贫弱群体的信息服务需求主要涉及就业、社会保障、子女教育、生活服务等方面，而利用互联网提供上述服务，在我国仍处于初始阶段。第24次CNNIC互联网调查指出，农民工、下岗失业人员等群体因回避社会现实而上网的倾向，超出主动的互联网应用，而党政机关事业单位工作者、企业管理人员等则与之相反；农民工与办公室职员在网上教育、网络银行、电子商务等应用的普及率上有巨大差距。第25次CNNIC互联网调查发现，与我国整体网民相比，手机网民中农民工和城市无业、失业人员所占比例更高；而手机上网中使用率最高的应用是聊天，达到71.5%，信息贫弱群体从互联网应用中获得的利益十分有限。

四、我国城市互联网差距成因与治理

1.群体间互联网信息差距的成因。在个体层面，低教育程度、职业状况、收入水平以及对互联网的有限认知是我国城市互联网接人与使用差距的四个主要成因，社会资本和经济资本对产生互联网获益能力具有重要的影响。CNNIC历次调查发现，个人不上网的两个主要原因依次为：缺乏上网所需的技能、不具备上网条件。国家统计局发布的《2009年农民工监察调查报告》显示，我国外出农民工中初中文化程度比重占64.8%，高中及以上文化程度占23.5%，以从事低收入的制造业、建筑业和服务业为主。月平均收入为1417元，几乎没有在岗位上获得信息技术培训，制约着该群体对互联网的使用。我国市场化定价的互联网接入费用每户平均77元/月，网吧上网费用平均44.8元/月（第22次CNNIC互联网调查），网络接入价格占收入水平较高。城市户籍的信息贫弱群体的教育程度和收入水平略高于农民工，但是也难以支付市场化的信息技术培训和网络接入费用。信息贫弱者获取信息的途径以先赋性社会关系为主，链合关系短缺，导致其社会支持系统薄弱，难以通过使用网络获得利益。

在社会层面，农村互联网信息基础设施薄弱、城市公共信息设施的难以获得性，是造成农民工、城郊农民这两个细分群体低接入率的两大外部主因。信息资源供给存在制度性缺失，是城市信息贫弱群体获益少的主要原因。信息贫弱群体对信息服务的类型和定价决策以及信息内容和传播形式没有实质性影响，公共信息服务体系对符合信息贫弱群体需求的信息资源整合不足，未能支持这一群体的就业、学习、生活事务。

2.治理互联网信息差距的政策视角。城市信息化的本质是建立政府、企业和公众之间的信息共享和良性互动，改善城市交通、教育、安全与公共卫生、社区服务等，促进城市经济与社会可持续发展，需要公众的深度参與。我国城市信息贫弱群体数量庞大，与其他群体间存在较大的互联网信息差距，城市信息化进程缺少坚实的社会基础。在缺乏外部干预的情况下，现存差距将会加速扩大，互联网差距会与既有的多种社会分化相互渗透，导致信息贫弱群体难以参与信息技术手段支持的社会活动，加剧这一群体在社会、经济等多个方面的劣势。

已有研究发现，仅采用技术性思路，例如改善互联网基础设施、降低互联网接入费用、提供网络技能培训等技术性措施，不足以缩小群体间的互联网信息差距。自2000年以后，相关政策设计开始转向社会性视角，在采用技术性政策措施的同时，从信息贫弱群体所处的社会环境和发展障碍出发，通过社会政策，向这一群体赋权，使之形成自我发展能力。治理我国城市互联网信息差距涉及教育、就业政策与信息化政策等多个领域，需要提高信息贫弱群体的信息使用能力和职业技能，增加其社会资本，完善公共服务，使这一群体获得更多利益。一个有效的途径是通过公私部门、非政府组织等多方利益相关者的合作，共同治理互联网信息差距。

五、治理我国城市互联网信息差距的思路

需要根据《2006年-2020年国家信息化发展战略》，建立一个社会矫正机制，缩小我国城市群体间的互联网信息差距，改善信息贫弱群体的就业与生活状况，促进社会和谐发展。

1.治理我国城市互联网信息差距的战略目标。与发达国家不同，我国信息化发展的社会基础还较为薄弱。本文认为，我国治理城市互联网信息差距的目标应具有阶段性，以提高接入率为基础，设定近期和长期目标。

2.治理城市互联网信息差距的对策。（1）近期的治理措施。改善互联网信息服务的可获得性。应加强城市公共网络端口建设，将学校、图书馆、社区学习中心等接入互联网，使信息贫弱群体能够接触网络。建议以民政部门的社区信息化建设、各地区的社区学习中心为依托，通过社区、居委会统一管理，借助非政府组织的力量，向各类信息贫弱者提供廉租或捐献电脑、免费或低收费网络服务；各地区应探索将城市公共网络资源向农民工开放的模式，改善他们对网络的获得。应融合网络与传统媒体，整合从中央到地方的已有信息资源和服务，向信息贫弱群体提供多样化的信息渠道。

提高互联网使用技能与收益。目前面向信息贫弱群体的信息化培训存在多方投入、多头管理、缺乏整体规划等问题，应鼓励信息技术培训机构、用工企业和非政府组织，以及开展就业支持计划（例如国务院扶贫办的“雨露计划”）的政府部门进行合作，结合就业需求（无论是正式或者非正式就业）设计教学内容，使信息贫弱群体通过培训提高信息使用能力，增强这一群体在就业市场上的灵活性。

（2）长期的治理措施。强化信息化的社会基础。应推进竞争政策和普遍服务政策，加强信息基础设施建设，降低互联网接入费用；根据国家未来的发展方向，把握互联网产业的发展趋势，为本土产业技术创新形成包容性空间，继续推进信息无障碍标准，增强缩减信息差距的技术基础；借鉴国外经验，重视全民信息技术教育，避免信息差距的代际传递。

提高信息服务质量。采取措施促使各类信息服务主体承担社会责任，要求电视、广播、报纸、杂志、中文网络等媒体对信息内容加强自律管理，创建符合信息贫弱群体需要与认知能力的信息内容。重点是加强电子政务建设，提高公共信息服务的用户导向性，使城市信息贫弱群体能够获得关键性的公共信息服务。