国家治理能力现代化下领导行为转变研究

刘明辉，江允英

(1.中共福建省委党校公共管理教研部，福建福州350001；2.福州职业技术学院院长办公室，福建福州350108)

公共行政

国家治理能力现代化下领导行为转变研究

刘明辉1，江允英2

(1.中共福建省委党校公共管理教研部，福建福州350001；2.福州职业技术学院院长办公室，福建福州350108)

实现国家治理体系和治理能力现代化离不开科学的领导方式和现代化的领导理念。新时期，领导干部要开阔思维，增强自身能力建设，形成与治理能力现代化相适应的领导新理念、新方法，实现从“管理”走向“治理”的领导行为方式转变。“治理”是对管理的继承与创新，治理强调控制少一些，引导多一些，“治理”要求领导干部要善于突破管理的桎梏，努力推进组织、制度、奖惩等管理要素的升级；同时要求领导干部沿着价值新方向不断探索，发挥愿景、利益和魅力的作用。

国家治理；领导行为；领导力

一、引 言

国家治理能力现代化的核心是领导力。领导干部作为国家治理的代理人，其治理能力的高低直接影响着国家治理体系和治理能力现代化的程度。领导干部在各个领域治理过程扮演着直接的决策者和推动者角色，特别在全面深化行政体制改革、促进政府职能转变进程中发挥着至关重要的作用。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上强调，必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。[1]领导治理能力提升成为国家治理能力现代化的关键。新时期，领导干部要善于更新理念，随着时代的发展和社会的要求及时跳出传统领导思维模式，转变并创新传统管理工作方式，树立现代治理的理念，把握现代治理的内核，实现从“管理”到“治理”的转变，从而实现真正意义的“领”与“导”。

“治理”相对于传统“管理”，具有主体多元、方式民主、手段法治等特点，治理是在多元化社会发展过程对领导提出的新要求。与此相适应，实现从管理到治理的升级，必须从现代治理体系的特点和发展要求出发，结合领导具体工作实际，将传统管理模式下的组织进行升级，打造多元中心协同参与的组织平台；进行制度升级，建立平衡可控的现代制度体系；改变奖惩方式，构建多元融合的共同体价值体系。治理能力现代化过程，要求领导沿着新的价值方向进行探索，改变自上而下的目标灌输模式为民本导向的愿景构建模式；实现利益不对等倾轧的利益博弈为群体对等利益磋商的转变；建成从职位权力服从到领导魅力认同的转轨机制。

二、从“管理”到“治理”的创新升级

从领导的视角研究治理能力现代化问题，关键在于实现从控制到引导的领导思维和领导行为转变。过去人们强调管理，更多带有管制和约束的意思，突出强制性的命令、执行和规范；今天人们提倡治理，是要让更多的人参与、协商和互动。实现这一过程的变化，要求领导干部跳出传统对人手脚进行简单拼装组合的思维定势，让工业时代整合劳动管理行为的三个核心要素(组织、制度和奖惩)在新时期得到升级，从而带来新的价值创造。

(一)组织升级：网络化组织取代金字塔组织

在强调管理的初级工业社会，金字塔组织形成了一种高效、低耗、高价值的运营模式。它要求组织以最低的成本迅速整合各种参差不齐的劳动，形成低成本大批量标准化的产品，从而带来价值。金字塔组织用层级和分工明确了每一个人对谁负责、对什么绩效负责，有效避免了多头指挥或推托塞责的现象。在自上而下的信息传递中这种组织能保证指挥信息的正确传达，但是在下对上的信息输送过程则显得相对缓慢，衰减变形的现象也较多，特别是在面对外部环境的迅捷变化时，科层制的组织就会呈现出决策迟滞缓慢的弱点。金字塔组织另一个较大的问题在于，部门与部门之间的沟通很难自动进行，往往只能通过上级的协调来解决问题。金字塔组织把人当作机器的部件，这种被规定好的个体只能安分守己，主体性与积极性全然消融在组织严密的等级中。当社会、市场变动不大时，这种固化的模式还可以适应组织发展的需求。然而，今天这个涌动的时代，事事在变，时时在变，“只有变才是唯一的不变”，这样的背景下，社会多元化的特征越来越明显，金字塔组织反应僵化、发展滞后的特点也彰显出越来越大的弊端，呈现出不适应的一面。新时期，信息化、网络化社会大大减少了信息传递的中间环节，组织中管理的效率因此大幅提升，这促使扁平化、虚拟化、灵活化的网络组织结构逐渐成为社会发展的趋势。[2]

强调治理的现代化社会是一个高效的、高度组织化的网络社会。治理呈现出主体多元、方式民主、手段法治的特点，与此对应的治理结构也应该是网络化的，而非层级制的。在价值呈现漂移趋势的现代社会里，价值创造不再局限于大批量、标准化、低成本的高效率模式，而是逐渐转向小批量、分众化、瞬时化、定制化的高价值模式，这种趋势使金字塔组织的局限性越来越大。从人的要素分析，要发挥高级劳动、脑力劳动的价值，必须形成一种能够充分体现网络时代灵动、活跃特征的网络组织，才能够在提供公共服务、处理公共事务过程实现多元主体间的合作。

推动组织的升级，通过合作的方式实现资源的有效整合。原有组织中两个面向未来变化的组织形式值得我们高度重视：一是事业部制，在政府中的典型代表就是目前各级政府设立的行政服务中心，此外其他各种投资促进局也是这类组织。各个地方政府，为了突破职能部门各自为政、相互割裂的态势，纷纷成立各种名目的办事中心，把各个部门的权限集中在一个部门履行，从而能够满足社会快速变化的需求，克服部门间各自为政、官僚主义的弊病，这就是事业部制的先进之处。二是矩阵式组织，它是网络组织兴起的另一大革命性变化。矩阵式组织突破了金字塔组织一个人只能对一个人负责的僵化体制，通过制度和权限的划分，使一个下级可以对多个上级负责，同时一个上级可以从自己分管部门的责任指挥到非分管部门的事项，使组织赋有网络化的功能。

实现治理能力现代化，领导要善于将组织打造成一个鲜活灵动的团队，在继承金字塔组织“1+12”价值的同时，赋予团队成员更大的自主性。尊重组织成员的个性、意愿、思想，将他们视为鲜活的个体而非机器的部件；改变过去以创造组织价值为唯一目标的观念，积极寻求个人价值与组织价值实现的平衡点，努力创造条件让个体在工作中找到价值感和成就感，充分激发个体的工作热情和工作动力，从而让现代社会中有头脑、有思想、有智慧的人在组织中灵动起来，让组织像人的经络和脉络一样能够灵活应对现实的变化。

(二)制度升级：制度引导取代制度控制

制度是创造价值的载体和源泉。工业时代依靠制度化的规模生产，“点石成金”般地创造了超越以往的经济效益；依靠制度化的流程控制与责任分工，将任何复杂产品的生产简化成初级劳工可以执行的步骤；依靠制度化的薪酬福利，组织成员的价值与贡献才得以量化和细化。应该说，整个工业时代的发展都伴随着制度的不断进步和演化。当年日本之所以能够成为全球制造中心，产品精细化享誉世界，与其引进先进的管理制度分不开。工业时代通过制度的控制，把成功的经验用制度固化下来，把失败的教训通过制度筛选进行风险规避。

今天制度带来价值的方式悄然发生了变化。人们逐渐意识到提升组织价值和效益的方式并不是靠制度的完善再完善、细化再细化就可以实现。制度执行的力度也不是越强越好，有时候并不是有制度就一定比没有制度好。在社会价值呈现多样化、个性化、分众化、瞬时化变迁的今天，工业时代所形成的那一整套以控制为目的的制度凸显出越来越多的瓶颈和障碍。治理时代，领导要善于发挥制度的引导价值，充分掌握制度引导的要领，通过自下而上、由内而外的制度引导方式，实现对组织内外各方诉求的有效整合。领导要能够实现制度从限制行为的金鱼缸变成引导行为的龙门，从而让生硬的制度尽可能地激发社会创造的活力，实现在协同创新中带来更大的价值。

(三)激励升级：价值激励取代简单奖惩

激励是激发潜能实现创新的驱动力。工业时代，人们迫于眼前利益的需求，激励的方式显得相对机械，采取一种论功行赏、论过处罚，并且以罚为主的奖惩机制，目的在于让人安分、有序地干活。基于经济人的假设，只有把事情做到位才会得到相应的金钱报酬，反之，没有做到位就要受到金钱上的惩罚。因此，设定好的一整套奖惩机制泾渭分明地对什么是“雷区”，什么是“奖池”做出规定。让人在自己的岗位上规规矩矩，按部就班，这是工业时代最便捷有效的激励方法。

工业时代那套有效的激励模式已经无法满足现代人的高层次需求，也不能激发他们的创新劳动。过去以罚为主的奖惩机制偏于照顾个人的物质需求，而忽略了个人的精神需求，一般只服务于组织的目标，并不太关注个人的自我实现。以罚为主的奖惩机制往往只限定了个人的行为规范，并不鼓励个人突破常规。这恰恰与现代社会追求个性和努力创新的人的特点相悖。传统的简单激励在今天已经很难创造新的价值。面向未来，无论是社会治理、文化治理还是生态治理领域，领导干部都要善于发挥价值激励的作用，释放更大的社会能量和创新活力。

价值激励，关键不在于领导能给出多少使用价值，而在于满足了多少对社会价值的需求。升级的价值激励应该是根据激励对象的个性化需求进行量身定制式地激励。价值激励是对价值判断后的事前激励，只要事前觉得有价值就要先给对方激励，这样才能让对方更有信心地去创造价值。价值激励应该是让人自觉自愿自发地行动，让人明确自己的生命意义，在实现人生价值的过程中自觉行动。治理现代化过程强调凝聚全社会的思想共识和多元参与的协同共治精神，这就需要领导干部把握他人的个性化需求动态，提供真正有吸引力的激励方式来达到价值激励的目的和效果，从而实现更为广泛的社会参与。

三、领导行为转变的价值新方向

领导治理能力现代化的实现要进行新的探索。正如马克思所言，在一种新的文明的折光下，旧的东西必然将改变颜色。面向未来，领导创造新价值必须有效整合高级劳动、脑力劳动，充分发挥共建愿景、利益磋商和魅力导引的价值创造作用。

(一)共建愿景：从群众中来到群众中去

领导治理能力的提升要善于发挥愿景的引导作用。愿景与目标的区别在于：目标是左脑的，愿景是右脑的；目标是理性的，愿景是感性的；目标以生涩的术语表述，愿景以群众的语言表达。目标往往以GDP、产值、利润为直接导向，这些目标由组织中各级负责人在对社会、市场做出判断后进行确定，并以灌输和强制执行的方式推进目标的实现。目标管理者依据自己的想法自上而下强制推行目标的过程，下级只能被动地接受和执行，较难实现组织上下融会贯通、齐心协力的效果。

现代化社会中人的需求呈现出个性化和多元化的特征，这使愿景引导对个体生命具有启发式的意义。过去那种上级命令下级执行的僵化思路日渐失效，领导必须转变管理者的传统套路，突破自上而下的目标输出模式，改变强制执行的状态为自觉自愿的追随状态。因此，领导要努力体验群众的需求，善于识别并激发群众的个人愿景，通过积极引导的方式将个体的愿景凝聚成组织的共同愿景，从而引领群众为实现愿景而自觉奋斗。实现国家治理体系和治理能力现代化必须形成统一的社会主义核心价值观，要实现统一的社会主义核心价值观，不仅在国家层面要讲法理，还要在社会层面讲道理，更重要的是在个人层面讲伦理。[3]这样融合了个体和集体的共同愿景有助于推进国家治理现代化实现的进程。

(二)利益磋商：整合资源拥有者，服务利益相关者

管理理念下政府是全能型政府，扮演着包揽一切的“保姆”角色，随着经济的发展及公民社会的不断成熟，原有全能型政府管理模式对现代社会的发展状况开始产生不适。因此，政府需要及时转变职能，朝向治理模式发展，在逐步下放权力过程中实现有限政府的角色归位，构建国家与社会的共同治理模式。这一过程是实现政府与社会组织等其他主体形成权力制衡、相互合作、协调互补的稳定状态，这也对领导整合资源的能力及协调关系的能力提出了新的更高要求。

管理模式下形成了急功近利的现实利益观。人们对利益的追求往往是为了满足眼前的需求，基于对现实好处的判断才做出回应。现实利益观主导下，人们相信利益就是博弈，彼此之间只有你死我活的逐利厮杀。每个人都抱有这样一种信念：只有靠近对方、接近对方、超过对方、灭了对方，才能保住自己的利益。相应形成了追求利益独享的惯性思维和利益博弈的局面。今天，人们的主流利益观已经发生了微妙的变化，在衣食等基本需求得到保障以后，人们开始着眼于未来的长远利益的规划，不再局限于对现实利益的追求。通过精细切割“未来馅饼”调动脑力劳动者的积极性成为发展的趋势和必然，人们对利益获取的方式有了转变，即从利益博弈到利益磋商。

利益磋商是基于未来的价值判断进行的利益整合，而不是沿着现实的利益诉求进行谈判。今天这个互联互通的时代所凸显的瞬时性越来越强调未来的好处，网络化社会里各个节点通过自由配合、相互协作将形成更大的竞争力，这种优势叠加借势发挥的模式正在逐渐瓦解过去垄断的局势。实现国家治理能力现代化，领导要勇于突破传统思维，放弃过去你死我活的博弈，转向寻找互利共赢的合作，致力于整合资源，挖掘双方合作的利益迭加点，从而产生“1+12”的增值效果。如在推进社会治理创新过程中，我国不仅鼓励扶持社会办养老机构，还逐步实行对外开放，给予优惠政策鼓励外国投资者在华设立营利性养老机构，从而有效地推动我国养老服务业健康发展，这不失为利益磋商的一大创举。

治理模式下，领导要善于根据未来的需求和走向做出具有前瞻性的价值判断，并根据判断结果最大限度地整合资源拥有者，服务利益相关者，从个体追求自我实现、富有个性化的未来价值中找到利益磋商的连接点。

(三)魅力导引：让更多的人认同

管理的基础是权力。管理者基于权力的大棒来指挥他人，让人按照自己的意愿做事。这种指挥的实现往往是因为管理者手里握有决定做事人发展前途的权力，做事人一旦违背管理者的意愿，便会受到相应的惩罚。出于自我防护意识和眼前利益的考虑，做事人不得不在岗位上战战兢兢，如履薄冰，一旦管理者退离岗位，便人走茶凉，门可罗雀。这种基于控制的管理者，可以让人在一定时期听从、服从，却无法让人真心实意地认同和追随。

治理的基础是认同和共识。这就要求领导跳出管理者的权力依赖，更多发挥领导魅力。魅力是一种让别人认同和追随的能力。领导的魅力在于让人觉得“这”就是大家的愿景，让人觉得“这”就是大家想要的利益，让人觉得跟着领导是通往目标的正确方向。领导魅力导引关键要形成三个“度”：一是关注度，要让人愿意体验和研究领导，这是领导魅力的基础；二是美誉度，就是承诺的事情要做到，领导要说话算话，要让人觉得可信可靠，才会获得信赖；三是追随度，要让人相信跟随领导可以实现心中的梦，让人愿意付出实际行动与领导共赴愿景。

实现协同治理或共同治理的关键在于不同个体、组织间能够形成共识，并围绕着这个共识相互配合、共促发展。这一过程，领导要大力发挥魅力导引的作用，让人迅速地认同和追随，从而实现领导的权力认同由职位取向转变为影响取向。领导魅力导引要能够从错杂纷纭的需求中，提出一个让人眼睛会亮的愿景；要让个体在切身利益和长远利益的综合中，提出一个让人觉得这就是大家迈向未来、获得利益的一个台阶；要做到“真理切片给，实话分批说”，让人觉得在这个点上找到了彼此结合的系统。解决这些难点，要求领导能够迅速换位，让人认同首先要先认同别人，只有了解他人的真实意愿和想法，提供自己能够给予满足的行为，才有对他人形成感召和魅力的可能。就这点而言，领导魅力导引是一个相互影响的过程。

四、结 语

从管理到治理的理念转变，是对过去改革的突破，更是面向未来发展的要求。领导干部治理能力提升是实现国家治理能力现代化的关键，也是推进国家治理能力现代化的必然。无论是国家治理、政府治理还是社会治理层面，都意味着从自上而下的“管理”模式到上下结合、内外配合、共同参与的“治理”模式的转变。新常态下，领导干部作为治理的核心要素，关键的一点在于，转变原来的静态思维为动态思维，将单向思维拓展为多向思维，同时不断增强自身能力建设，积极借鉴时代发展的成果，将互联网思维内化为助推国家治理能力现代化的驱动力[4]，将新型的领导理念、思路、方法融入到国家治理能力现代化的实际行为中去，真正做到理论实践一体化，确保新时期的领导行为和领导理念相一致。

[1] 习近平.推进国家治理体系和治理能力现代化[EB/OL].(2014-02-17).http://politics.people.com.cn/n/2014/0217/c1024-24384975.html.

[2] 宋朝丽.微观治理现代化视域下的领导理念创新[J].领导科学，2015,1(中)：50-51.

[3] 刘峰，张国玉.国家治理的结构与根基[J].国家治理，2014(9)：12-18.

[4] 董立人.用互联网思维方式推进国家治理能力现代化[J].党政干部学刊，2014(11)：39-42.

[责任编辑：林丽芳]

Research on Change of Leaders’ Behavior under Modernization of National Governance Capacity

LIU Ming-hui1, JIANG Yun-ying2

(1.Department of Public Administration，Fujian Provincial Party School，Fuzhou 350001，Fujian，China;2.President’s Office, Fuzhou Vocational and Technical College, Fuzhou 350108，Fujian，China)

Modernization of national governance system and governance capacity cannot be realized without the scientific leadership and the modern concept of leadership. In the new era, leaders should open their minds and strengthen their capacity so as to form the new ideas and methods, which will adapt to the modernization of governance capacity. Thus it can transfer leaders’ behavior frommanagementtogovernance. Governance is the inheritance and innovation of management. Governance emphasizes less control and more leading. Governance requires leaders to be good at breaking shackles of management, and to work hard at upgrading the management elements such as the organization, the system, the rewards and punishments, etc. Governance also requires leaders to explore the new values along the direction of their leadership, which shows the roles of visions, interests and leaders’ charms.

national governance ；leaders’ behavior；leadership

2015-03-10

中共福建省委党校福建行政学院2014年科研项目(2014B10)

刘明辉(1956-)，男，福建福州人，中共福建省委党校公共管理教研部主任、教授。 江允英(1989-)，女，福建福州人，福州职业技术学院院长办公室秘书。

C933

A

1674-3199(2015)02-0014-05