农村精准扶贫：理论基础与实践情势探析——兼论复合型扶贫治理体系的建构

李 鵾，叶兴建

(1.华中师范大学中国农村研究院，湖北武汉430079；2.厦门大学马克思主义学院，福建厦门361005)

社会与文化

农村精准扶贫：理论基础与实践情势探析
——兼论复合型扶贫治理体系的建构

李 鵾1，叶兴建2

(1.华中师范大学中国农村研究院，湖北武汉430079；2.厦门大学马克思主义学院，福建厦门361005)

精准扶贫，是在农村扶贫开发中实施精确识别、联动帮扶、分类管理、动态考核以及相关配套措施的减贫、治贫方式。目前，精准扶贫面临五大实施困境：“层级式”纵向识别与“水平式”横向识别的矛盾、政府管理与村民自治的矛盾、政府主导与社会参与的矛盾、脱贫退出与返贫再生的矛盾、“输血式”短期扶贫与“造血式”常态效应的矛盾。为此，必须通过机制创新，建构复合型扶贫治理体系，以生发精准扶贫可持续发展的常态效应。

农村；精准扶贫；复合型扶贫治理

近年来，随着我国农村扶贫开发的深入推进，“精准扶贫”一词在大众视野中出现的频率越来越高。无论是国家高层对精准扶贫的重视与强调，还是全国各地广泛掀起的精准扶贫热潮，都无不体现了精准扶贫的重要性。2014年初出台的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》重点要求各级政府建立精准扶贫工作机制，更奠定了它作为新时期我国农村扶贫开发的战略思想地位。然而，与现实中的精准扶贫热相比，目前学界的理论研究和学术探讨还十分欠缺，已有的研究只是在农村扶贫中夹杂着对扶贫精准化的思考，而没有将其作为独立的主题展开学理性的分析和探究，这与精准扶贫的广泛实施不相适应。为此，本文将致力于从学术层面剖析精准扶贫的涵义、理论基础和实践来源，并根据实地调查指出当前精准扶贫的工作重点和实施困境，探索完善和优化之策。

一、精准扶贫的涵义、理论溯源及实践基础

(一)精准扶贫的涵义

目前，人们对精准扶贫的讨论主要集中于报纸和网络的宣传报道，而学术性深度研究却屈指可数，这在一定程度上造成了精准扶贫理论与实践相对脱节的状态。在仅有的数篇以精准扶贫为独立研究对象的研究成果中，王思铁认为，“精准扶贫是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境和贫困户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。”[1]黄承伟、覃志敏认为，“精准扶贫的实质在于将扶贫资源瞄准扶贫人群，并追求贫困人口规模稳步减少的‘精准’要求”，并指出“精准”二字是“贫困人口识别和扶贫资源(资金、项目)瞄准”[2]。与之不同的是，董家丰则认为“精准”应是“扶贫对象、扶贫措施与效果的精准”[3]。在精准扶贫的实践研究中，邓维杰在四川的调查中发现精准扶贫执行中存在多种“排斥”现象，如精准识别中的人口“规模排斥”和贫困村“区域排斥”，精准帮扶中的“入门排斥”“需求排斥”等。*“规模排斥”是指受帮扶贫困人口的规模因根据省级扶贫部门的数据测算自上而下分配，从而致使一些贫困人口因扶贫指标不足而被排除在扶贫对象之外；“区域排斥”是指重点扶持连片特困区域，而将一些非连片特困区域的贫困村排斥在外；“入门排斥”是指不少扶贫项目对贫困户的准入提出门槛要求，如要求缴纳相应配套资金或土地入股等，造成无力承担者无法参与其中；“需求排斥”则是指有些地方在帮扶中不根据贫困户的个体需求制定相应的帮扶措施，而是采取“一刀切”的办法，缺乏扶助措施的需求针对性。这些“排斥”现象都给精准扶贫的顺利开展带来了阻碍和影响。参见：邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济,2014(6)：78-81.为此，他提出构建自上而下和自下而上相融合的识别帮扶机制，并购买独立第三方服务来监督考核精准扶贫全过程。[4]不可否认的是，上述研究为我们的深入分析和探讨奠定了初步基础。

综合多方观点和实地调查思考，本文认为：所谓精准扶贫，就是遵循科学有效的标准和程序，因时、因地对贫困区域、贫困村和贫困户进行精确识别，按照当地的实际开展联动帮扶和分类管理，并引入动态的准入和退出机制开展精准考核的过程。精准扶贫的最终目标是帮助实现贫困人口彻底脱贫致富。这种扶贫在于引导扶贫资源最优化配置，确保扶贫项目资源到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学化、高效化扶贫奠定坚实的基础。显然，这是一种追求真实化和精细化的扶贫方式，包括精确识别、联动帮扶、分类管理和动态考核四个基本内核，其“精准”则在于强调“扶真贫”和“真扶贫”。 其中，精确识别是指根据各地的经济社会发展水平和贫困现状确定瞄准识别办法，按照规定的程序准确地将贫困村、贫困户和致贫原因识别出来。联动帮扶也称为结对帮扶，是指根据识别出的扶持对象的贫困现状和致贫原因，逐村逐户制定结对帮扶计划，联系和动员社会各界力量予以针对性扶持。分类管理则是指扩大社会组织参与，对帮扶对象进行定向和分类监测，通过政府与社会之间的分工协作，提高精准扶贫的实施效果。动态考核是指针对贫困户和贫困村的帮扶进展定期开展量化考核，一方面严防“优亲厚友”现象发生，另一方面推动构建扶贫对象动态化准入与退出机制。

(二)精准扶贫的理论溯源

国内外学者对贫困问题的研究涌现出大量的理论成果和减贫理念，精准扶贫便是在这些理论基础上逐渐形成并发展起来的。因此，理清精准扶贫的理论渊源有助于我们更好地理解其深刻要义。

1.权利贫困理论与包容型增长减贫理念。权利贫困理论是由诺贝尔经济奖得主阿玛蒂亚·森提出的。他从饥荒与权利的关系视角出发，将贫困的产生归因于享受权利的不平等，权利和分配的双重不平等导致了饥荒的蔓延[5]，“如果一群人无法确立支配足够数量食物的权利，那么他们将不得不面临饥荒”[6]。因此，他认为消除饥荒首先要消除不平等，并在生产、交换、流通等多个环节向贫穷者赋权，让他们共享平等权利和分配机会。

受森的理论启发，亚洲开发银行于2007年提出了以“机会均等”与“公平共享”为核心的包容型增长减贫理念，又称为共享型增长减贫理念。它强调通过经济增长成果的公平分配来实现有效减贫，要求减少与消除机会不均等来促进社会的公平与共享性，是一种“人人机会平等、人人分享成果”的减贫模式。[7]275不过，它侧重于在机会平等的基础上让穷人获得脱贫的基本条件，而并没有集中力量采取针对穷人的帮扶行动。

2.参与式扶贫理念与合作型反贫困理论。参与式扶贫理念源于参与式发展理论，它将“参与”和“赋权”两大核心思想融入扶贫工作中。其中，“参与”是指贫困农民参与扶贫决策以及扶贫资金和资源投放的领域、项目和产业选择，参与扶贫项目的决定、管理、监督和评估，分享扶贫项目的利益。[8]参与的关键在于赋权，“赋权”意味着建立一套贫困农民进入扶贫项目场域的体制机制，消除贫困人口准入的各种制度和体制障碍，保障贫困农民的参与需求。参与式扶贫从贫困农户的角度出发，主张从制度建设和机制创新等方面赋予贫困群体的参与权利，为他们表达意见和需求开拓了渠道。然而，在现实工作中，贫困群体的参与往往力不从心，加之扶贫涉及面相当复杂，参与式扶贫很难真正落到实处。

在这种状况下，有学者提出了“合作型反贫困理论”，指出“反贫困工作不是由任何一个单一主体的投入即可完成的，它需要政府、社区、贫困群体之间的有效合作，且必须通过一个有效的合作平台来完成。”[9]在反贫困实践中，政府和贫困群体应处于同等的主体地位，并在扶贫行动中通力合作。为此，其主张构建四大合作机制：官民合作机制、贫困户经济合作机制、社区与农户间合作机制、政府部门间合作机制。这种扶贫方式既有利于解决政府力量有限、资源整合等难题，又能够充分调动贫困群体主动脱贫的积极性，它也是精准扶贫中联动帮扶的重要理论依据。

3.涓滴理论与利贫式减贫理念。涓滴理论又称“滴漏理论”“涓滴效应”，盛行于20世纪五六十年代。它主张在经济发展过程中减少政府对贫困阶层和群体的优先照顾，而主要依靠市场机制的“涓滴效应”来实现经济增长的成果向穷人惠及或扩散，并带动其脱贫和致富。[7]274我国改革开放初期提出的“先富带后富”便与之契合。这种发展理念对于解放和发展生产力、促进短期经济发展具有重要的推动作用，但遗憾的是，由于实践中的体制机制不完善，穷人往往从中获利太少，减贫见效周期过长，反而加剧了贫富分化。针对这种弊端和不足，利贫式减贫理念应运而生。它主张加大政府或政策的干预，将穷人作为关注对象，让穷人在增长成果的分配中绝对地或相对地获得更多份额。[7]275它是一种有利于穷人的减贫模式，更是一种具有精准性和针对性的制度安排，为我国建立贫困对象瞄准机制提供了有益的启发。

综上可知，精准扶贫理念既融合了国内外减贫理论的精髓，也根据本土环境进行了有效创新；它既是一种利贫式减贫手段，也是注重多方参与、协同联动的合作型扶贫模式。它通过取长补短，形成了适合我国现实国情的减贫、治贫方式。

(三)精准扶贫的实践基础

自新中国成立以来，我国农村扶贫大致经历了六个历史阶段：计划经济时期救济式扶贫阶段(1949～1977年)、体制改革扶贫阶段(1978～1985年)、大规模开发扶贫阶段(1986～1993年)、扶贫攻坚阶段(1994～2000年)、新世纪综合扶贫阶段(2001～2010年)和新时期精准扶贫阶段(2011至今)。当然，大规模的农村扶贫是从改革开放后开始的，特别是20世纪80年代中后期实行的开发式扶贫，改变了以往救济式扶贫的思路，推动了农村扶贫逐渐从物质资本“输血”向人力资本“造血”升级，进一步提升了贫困群体的发展潜力和发展空间。在开发式扶贫中，最大的创新就是针对农村贫困人口分布的区域性集中倾向，国家从1986年起建立了区域瞄准机制，划定18个集中连片贫困区，并逐步确定592个国家级重点扶持贫困县，形成以贫困区为主线、贫困县为重点，推动区域开发带动扶贫，以县域整体发展水平的提升来抑制和缓解贫困的蔓延。经过十多年的努力，到20世纪末我国农村绝对贫困人口累计减少近1亿人，贫困人口分布也从区域性片状向边缘性点状演变。

2000年后，随着我国绝对贫困人口大幅度减少、相对贫困人口增多，且呈现边缘化点状分布，扶贫工作变得更加复杂，难度也逐渐增大。因此，各级政府开始探索参与式扶贫方式，将瞄准对象定位于贫困村，并开展以村为单位的综合开发(产业发展、劳动力转移培训等)和整村推进工程。实践证明，以村为重点开展参与式扶贫取得了诸多成效，到2010年，全国农村基本上实现了硬化道路“村村通”、沙石公路“组组通”和用电“户户通”。

我国农村扶贫开发的历史经验表明，精确的瞄准机制是农村扶贫工作的关键所在，当前和今后都必须一以贯之地坚持这条根本原则。在全面建成小康社会的新阶段，按照2011年新设定的扶贫标准，农村扶贫对象仍有1.22亿人，且贫困人口分布越来越分散化，致使目前还很难与每位贫困户“对上号”，更无法得知其具体致贫原因，同时各类返贫问题的凸显也使扶贫的形势变得更为严峻。在这种情势下，以贫困户为主要瞄准对象的精准扶贫，被国家高层反复强调并提上各级政府工作议程，成为新时期农村扶贫的主导思想。这是基于我国过去几十年农村扶贫开发实践的经验总结，也是对这种实践经验的肯定、传承和延续。

二、现阶段精准扶贫的工作重点和实施困境

2014年1月起，全国各地在响应中央关于建立精准扶贫工作机制的政策精神中，拉开了精准扶贫热潮的序幕。到目前为止，精准扶贫已逾一年，各地方的探索和实践情势表现如何？现阶段的工作重点集中于哪里？又面临着哪些难题和困境？笔者通过多地调查访谈，试图详细掌握和描述农村精准扶贫工作的实施现状。

(一)精准扶贫的工作重点

1.贫困程度测量与扶贫对象认定。精准扶贫的前提和基础是贫困人口的精确识别。只有将“真贫”识别出来，才能根据其家庭实际和致贫原因采取针对性的帮扶措施，这是一项极为关键和非常复杂的工作。按照各地现阶段的普遍做法，精确识别的核心任务有两项：一是贫困程度测量，二是扶贫对象认定。精确识别就是在贫困程度测量的基础上认定具体的扶贫对象。其中，贫困程度测量是以当地经济发展平均水平为主线，以国家最低扶贫标准为底线，通过多维度、多指标(如收入水平、收入来源、健康、教育、衣食住行等)对农户贫困程度进行综合测量，并计算出相应数据，判定其是否达到当地平均生活水平或国家扶贫标准，最终确定被扶持对象。需要指出的是，有些地区由于财力问题而人为限定扶贫规模，在识别认定时应先对农户贫困程度测量并排序，然后按照排序结果依次确定扶贫对象。

2.扶贫主体间协同联动帮扶。精准扶贫的工作重心和关键是将扶贫措施落实到位，让被帮扶对象真正实现减贫、脱贫，做到“真扶贫”。由于精准扶贫涉及的贫困人口分散且贫困程度相对较深，工作开展难度大，单靠政府一支力量单打独斗根本无法完成，联系和动员多个主体参与其中实现协同联动帮扶，就显得尤为重要。现阶段，各级政府在精准扶贫中都非常注重联动帮扶的开展，积极吸纳企业行业机构、银行金融机构、民间社会组织等参与到扶贫工作中，力争通过容纳专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的“大扶贫”格局，为贫困地区受帮扶群体注入充足的脱贫动力源泉。其中典型做法有广东省“五方挂钩”模式、湖北省恩施州“四个一”结对工程。*“五方挂钩”是广东省在精准扶贫中，将省直机关、企事业单位、科研院所、大专院校、珠江三角洲7个经济发达市以及粤东西北14个地级以上市单位联动起来，并与贫困村和贫困户结对帮扶。“四个一”结对工程是湖北省恩施州在特困户中开展的联动帮扶模式，即一名党政干部、一家企业或合作社、一家银行或金融机构联合帮扶一个贫困户。参见：李鵾.精准扶贫:恩施市龙凤镇的政策背景、实施现状与对策建议[J].清江论坛,2014(4):55-58.

3.扶贫对象、项目和资源分类管理。精准扶贫致力于用对症下药的“真扶贫”来“扶真贫”。要做到“真扶贫”，需要通过科学有效的管理将贫困人口和扶贫项目与资源进行科学化组合、最优化配置。正基于此，很多地区正积极探索分类管理方式，将不同类别的贫困对象交由不同的帮扶主体负责监测管理，在扶贫项目、资源的配置上针对性地予以设计。例如，在湖北恩施，生存困难户由民政部门监测管理，并直接给予物质资金救助；生活困难和发展困难户由扶贫部门联合企业、金融机构和合作社等负责管理，帮助其发展相关产业或劳动力转移就业等；而针对因病、因学或因条件限制造成的暂时贫困户，由乡镇政府结对医疗、教育培训机构和其他社会组织对其监测管理并实施帮扶。通过分类管理，不仅调动了各帮扶主体的积极参与，也实现了扶贫项目、资源与扶贫对象的有序对接。

4.扶贫动态考核与脱贫人员分流。精准扶贫与以往扶贫方式的不同之处，在于其对扶贫对象的“真贫性”要求，实现脱贫的农户必须退出受帮扶队伍，让符合条件的贫困对象享受扶贫资源。因此，这是一个动态的扶贫方式，严格的动态考核机制也是各地建立精准扶贫机制的必备要求。经过一年多的大规模扶贫，较多的贫困人口实现了一定程度上的脱贫，也让扶贫动态考核和脱贫人员分流工作提上了日程。目前全国大部分地区基本上都制定了相应的动态考核标准和程序，并以年度为单位，每年一考核，实现脱贫人员分流，使扶贫对象有进有出、扶贫信息真实有效。

(二)精准扶贫实施中的五大困境

笔者通过对湖北、安徽和广东等地的调查，发现精准扶贫的实施困境集中表现为五对矛盾：

1.“层级式”纵向识别与“参与式”横向识别的矛盾。“层级式”纵向识别是目前各地开展精确识别的主要方法，其基本程序是：各省根据本地实际划定扶贫线(如广东省按全省农民人均纯收入1/3划线)，然后由市县组织扶贫专班，按照“市县—乡镇—村—户”四级网络运作，通过自上而下的“层级式”逐级认定，最终确定扶助对象。以湖北恩施为例，当地贫困户识别程序为“规模分解—村级排查—评议公示—乡镇审核—县市审批—州级备案”。这种识别方式虽看似严密，有严格的逐级审核系统，但它的运作层级过多，有效的信息沟通与传递会因此失真，识别的行政成本也会因此加大，加之仅有纵向识别网络，而无横向识别网络，因而易在识别中产生“漏桶效应”*“漏桶效应”又称为“奥肯定理”，由美国经济学家阿瑟·奥肯提出，其原意是指在政府的二次收入分配中，从富人手中取得的税收，实际转移支付到穷人手中的钱数要远少于这些，出现了“漏桶”现象。其后，该概念被广泛运用于其他领域，比如在贫困人口识别中，经过的层级中转越多，识别对象漏出越多，识别难度越大，而在扶贫资金的使用中，层级中转越多，资金被浪费或被滥用的现象也相应增加，效益漏出也随之增加。，而且层级越多，漏出量越大，需要扶持的“真贫”对象被遗漏，而原本无需扶持的却被纳入扶贫范围。[7]262此外，纵向识别的公开透明度不高，也造成了部分群众的不满和异议。现实中，群众普遍期盼实行“参与式”的横向识别，即每家每户在村级社区内部实行公开测评和比选，最终确定大家均认可的扶贫对象。由此，“层级式”纵向识别与“参与式”横向识别的矛盾，使精准扶贫在工作一开始便面临着棘手难题。

2.政府行政管理与村民群众自治的矛盾。众所周知，我国农村社区实行村民自治制度，村民委员会作为基层群众性自治组织，在上级政府的指导下服务村民，上级政府与村委会属于指导与被指导关系，而非领导与被领导关系。但一直以来，尤其是农村税费改革前，村委会承担了大量的计生、收税等行政工作，使村民自治性质越来越薄弱，乡村关系也一度呈现出关系紧张和矛盾增加的状态。税费改革后，原本的乡村矛盾有望缓解，但随着农村扶贫开发的深入推进，以农村土地征用、贫困村整村推进和贫困户精准扶贫为契机，上级政府又以分配扶贫项目和资源为由，将更多的行政任务下放到村级，使原本已经负担沉重的村委会和村干部更加不堪重负，但为了让本村获取更多的扶贫资源和项目转移，又不得不接手上级指派的任务和迎接大量的行政检查和考核。在调查中的湖北龙马村，几名村干部既承担着全村复杂繁重的日常任务，又需要随时接待上级对试点扶贫工作的考察和调研，长此以往，这给村委会工作带来极大压力的同时，也在一定程度上加深村民自治与上级政府管理之间的矛盾。

3.政府主导监测与社会参与分类管理的矛盾。农村扶贫开发取得的巨大成就离不开政府的主导和操作。政府的主导能在短时间内集中和整合各类扶贫资金、项目和资源，并通过行政科层网络将扶贫工作推进最基层，使扶贫工作在短期内产生明显效果。然而，当前的扶贫情势已远不同于以往，贫困人口的点状分布、致贫原因的复杂化和各种返贫的不确定化，都使政府单方面主导扶贫管理面临困境，不仅加剧行政成本、降低扶贫效率，也容易造成扶贫“漏桶效应”，甚至滋生腐败问题。在此多重困境下，有序开放社会参与精准扶贫事宜的管理显得格外必要，而且随着社会力量的日益壮大，它们有能力也有意愿参与和承担这些行政事务。不过，从目前来看，社会参与精准扶贫事务的分类管理还极为有限，除广东等沿海经济发达地区正渐渐放开社会参与分类管理外，大部分地方政府仍保持全面主导，严格控制着扶贫对象、资源和项目的管理，这不利于精准扶贫分类管理的有效开展，也使其与社会参与分类管理的需求产生矛盾。

4.脱贫人口退出与返贫对象再生的矛盾。精准扶贫注重对扶贫对象的实时监测和考核，并强调脱贫人口及时退出扶持范围，让需要帮助的贫困人口进入扶助群。扶贫对象有进有出是扶贫真实性和公平性的体现，但需要注意的是，目前众多返贫问题的出现使得脱贫人口的及时退出政策变得特别慎重。所谓返贫，就是贫困人口在脱贫之后不久又重新陷入了贫困的现象。在安徽鲍村，因灾返贫、因病返贫、因学返贫、因婚返贫和因生育返贫等现象就较为突出。虽然精准扶贫规定了脱贫人口退出后返贫，可再被认定为扶贫对象，但一般而言，扶贫对象的认定和扶持措施的制定与实施都需要一段时间，由于脱贫退出造成的扶贫中断，要想重新连接上难度较大。因此，返贫现象的大量出现，不仅消解了前期的帮扶成效，也延缓了精准扶贫的总体进程。可以看出，精准扶贫规定的脱贫人口及时退出与返贫对象再生之间存在着亟需厘清的矛盾。

5.“输血式”短期扶贫与“造血式”常态效应的矛盾。精准扶贫是倡导脱贫致富常态效应的扶贫方式，它不是直接给予物质救济的“输血”而是注重“造血”来实现贫困村和贫困户的内生转型。不言而喻，要推动“造血式”扶贫，必须将精准扶贫作为一项长期的系统工程对待，按照本地的经济情况、生产水平和农户意愿进行科学规划、逐步落实如基础设施建设、特色产业发展等项目，以提升贫困村和贫困户的发展潜力和发展空间。当然，此举必会拉长扶贫工作的战线，并与当前农村扶贫的脱贫计划和任务产生冲突。笔者在湖北、安徽等地的调查中发现，很多地方政府都制定了年度脱贫计划和脱贫任务，而且普遍持有追求“短”“平”“快”的扶贫思想，认为越早完成制定的脱贫计划越好，这样可以将相关资金、资源用于其他建设领域。而某些村干部也希望尽早完成扶贫任务，以缓解工作压力、减少负担。这种关注短期脱贫效应的思想，极易使扶贫回归“输血式”扶贫的旧办法中，不利于形成推动贫困对象内生转型的常态化效应。

三、优化精准扶贫需建构复合型扶贫治理体系

精准扶贫实施中矛盾和困境的出现，归根到底是精准扶贫治理体系尚不完善所致。这迫切要求我们优化与创新精准扶贫理念和机制。本文拟建构一套科学、合理的精准扶贫治理体系——复合型扶贫治理体系，强调通过组建复合型扶贫治理主体，创新扶贫治理体制机制，以生发精准扶贫可持续发展的常态效应。

(一)复合型扶贫治理体系的概念与特点

复合型扶贫治理体系是复合治理理念与农村精准扶贫相结合的产物。复合治理的概念，最初出现于全球风险治理的研究中，其后被用于社会治理中，强调通过复合治理机制，谋求各个治理主体之间的合作互补关系。[10]它是西方治理理论的新时期代表，与目前学界经常使用的“多元治理”“协同治理”等概念类似，主张在公共事务管理中将政府部门、市场企业、民间组织、基层社区和公民个人组织到一起，形成复合治理主体，协同实现公共利益最大化的“善治”目标。

基于此，为优化精准扶贫并实现贫困区域善治目标，本文将复合治理理念引入精准扶贫中，试图构建复合型扶贫治理体系。其基本要求是：以贫困人口为中心，以基层农村社区为场域，通过政府主导牵头，吸纳企业等市场主体、民间组织或志愿者团体等社会主体参与其中，组建复合型扶贫治理主体，构建“政府—市场—社会—社区—贫困户”五位一体的复合型扶贫治理体系。这是一种倡导多元复合、协同互动和合作共治的网络型扶贫治理架构。

复合型扶贫治理体系有三个基本特点：首先，在扶贫治理主体上呈现多元复合性。它突破了以往政府单向主导扶贫的格局，转向依靠政府、企业、民间组织、社区和贫困户等各种力量共同参与扶贫治理。[11]它既强调扶贫治理主体的多元化，又将多元主体的分散力量加以整合、集中，形成整体优化的复合力量。这是一种组织结构的网络化，有助于克服扶贫治理中的碎片化和分散化倾向，实现整体功能大于部分功能之和的效果。其次，在扶贫治理方式上，主张协同参与和协商互动。它强调发动社会参与、整合社会资源的方式来进行扶贫治理，并且注重参与各方在扶贫过程中的协商互动。协商意味着各参与主体地位平等，因此需要指出的是，政府虽然在精准扶贫中处于主导性角色，掌握着扶贫资源、项目的配置，但它在扶贫议程设定、政策规划中应扮演合作者角色，与各扶贫主体平等沟通协商，最终达成共识。最后，在扶贫治理目标上，追求扶贫对象内生转型的善治局面。复合型扶贫治理体系以贫困人口为中心、以基层农村社区为场域，意味着无论是政府专项扶贫，还是企业行业扶贫、民间社会团体扶贫、基层社区内部扶贫，都是以实现贫困农村社区和贫困人口的彻底脱贫致富为目标，并使其实现自身转型，从而生发精准扶贫常态效应的善治局面。

(二)建构复合型扶贫治理体系需创新完善五项扶贫机制

1.贫困对象“网络型”识别认定机制。鉴于目前“层级式”纵向识别的弊端与不足，笔者认为应对精准识别方式进行优化创新，构建纵向识别与横向识别相融合的“网络型”识别机制。这一识别机制侧重于两点要求：一是层级识别扁平化处理，二是参与识别公平化处理。

首先，层级识别的扁平化，是为了解决因层级过多而导致的识别成本过高和信息沟通失真问题。“县抓落实”是农村扶贫开发的基本要求，它是指县一级将扶贫工作和扶持措施直接落实到农村社区和贫困户，而并非“一级抓一级”地指定乡镇来完成这些任务。目前乡镇地区的人力、物力和财力普遍有限，让其负责逐村逐户排查识别扶贫对象，往往难以奏效。因此，应推动识别层级扁平化，强化县、村两个主体的识别权，让乡镇政府做好协调和服务。其次，重点发挥基层参与识别的作用，并确保扶贫对象认定结果的群众满意度。为此，应调动村庄内部群众积极参与识别和评议，通过村民大会开展公开透明的推荐、评定和比选，让群众普遍认可的、需要扶助的“真贫”对象纳入精准扶贫范围，防止识别中的“漏桶效应”。总之，网络型识别机制要实现上下的纵向识别与水平的横向识别相结合，将真正需要帮扶的贫困人口识别出，为精准扶贫后期工作打好基础。

2.政府管理与村民自治有序衔接机制。由于精准扶贫是一项牵涉到多个部门的综合性工程，上级政府必须将扶贫任务向下分解到村，让村级组织和干部予以落实到户。而从理论上说，政府管理与村民自治之间只是指导与被指导关系，前者不能越位直接插手干预村级组织的工作事宜。那么如何实现这二者的有序衔接，又不至于引发不必要的矛盾？笔者认为，可以积极引入民间社会团体的中介调节，在政府与村级组织之间扮演评估、监督和服务角色，构建政府管理与村民自治有序衔接机制。民间社会团体的中介调节功能主要表现在：第一，有序承接政府在扶贫工作方面的职责，将扶贫政策和任务推进到村、监督入户；第二，组织和协调村委会和村民参与扶贫规划、调研以及扶贫资金、项目的分类管理；第三，发挥民间社团自身在知识、资本和技术等方面的优势，对贫困村和贫困户开展具体帮扶；最后，有些民间社团可以充当独立的第三方服务机构，来全面监督和评估精准扶贫的实施情况，及时向政府与村级组织等部门反馈精准扶贫存在的问题，并及时提出有针对性的完善措施等。

3.多方联动基础上的分类管理和动态考核机制。前文提到，现阶段的联动帮扶、分类管理和动态考核均存在或多或少的不足，其主要症结在于各自间的分散、独立而不成体系。联动帮扶要求吸纳更多力量来帮扶贫困人口，然而力量多了就需要分类运作，让不同的主体负责管理不同的事务，并及时评估和考核帮扶过程和帮扶效果。因此，为更好地发挥精准扶贫的系统效应，必须将这三个扶贫要素统一起来，形成多方联动基础上的分类管理和动态考核机制。

首先，关注整体效果。如前文已述，政府、企业、民间社团、社区组织和公民个人等，都可以积极参与精准帮扶。但需要强调的是，不仅仅要将它们简单纳入其中，而更要将分散的力量整合为一个大力量，来发挥整体性复合优势。其次，注重分类帮扶。精准扶贫注重对扶贫精细化的考量，针对不同的贫困情况和致贫原因以及周遭环境，采取合适的、能够奏效的扶贫措施。因而，单靠某扶贫主体的单一措施将无法实现，需要分类实施差异化管理，如产业发展、搬迁移民、社会保障、民政救助或劳动力转移等。再次，强调考核评估。考核评估的对象有二个：一是考核评估贫困人口的脱贫效果，使具备可持续发展能力的脱贫人口逐渐退出；二是考核帮扶主体的工作，使帮扶不积极或效果不明显的成员退出，支持和鼓励帮扶效果好的成员推广帮扶范围和措施，实现帮扶主体和帮扶措施优胜劣汰。

4.公共服务均等化的内生增长、预防返贫机制。预防贫困人口返贫对于农村彻底脱贫致富至关重要，其关键就是推动被帮扶对象实现内生转型，提高风险抵抗能力，在短期脱贫后能自主实现可持续发展。为此，最好的办法便是以公共服务均等化建设，来构建内生增长和预防返贫机制。公共服务均等化建设包括教育服务均等化、医疗卫生服务均等化和社会保障体系建设。

教育服务均等化应从基础教育和职业教育两方面入手。教育素质和职业技能水平低下是贫困人口长期难以脱贫的重要原因，因而要加强对贫困家庭学生义务教育的保障，扩充农村专项助学资金，确保学生不因家庭贫困而辍学。同时优化教育资源配置，使贫困地区学生享受同等优质教育。此外，要加大对职业教育培训的投入，确保有培训意愿的贫困家庭至少有一名劳动力接受培训，使其在恰当的时候实现劳动力就业转移。医疗卫生服务均等化，致力于通过疾病救治帮助因病致贫家庭脱离困境，同时增加对农村医疗服务建设的财力支持，配置必要的医疗设备，吸纳优秀医务人员到贫困乡村交流、挂职，提高乡村医务人员的待遇和生活水平。农村社会保障体系建设以最低生活保障和五保供养为主，应在精确识别的基础上，大幅提高最低生活救助和五保供养标准，并完善农村医疗保险、养老保险等制度。总之，通过公共服务均等化建设，促进贫困人口内生转型、防止返贫，使精准扶贫走向良性循环。

5.基层扶贫治理常态化机制。精准扶贫是一个长期的系统工程，常态化机制必不可少，一套稳定可靠的扶贫班子更显重要。从目前来看，最好的扶贫队伍应立足于基层，这样既可以详细了解和掌握贫困发展动向和扶贫工作进展，也可以及时针对不同的扶贫情况第一时间作出反馈和解决，最大限度减少因层级过多而造成成本增加和信息传递疏漏。因此，基层扶贫队伍稳定化是构建扶贫治理常态化机制的关键。基层扶贫队伍应由三方面构成：村级组织、农村社区自组织或其他社会团体、村庄精英群体。

首先，以村党支部、村委会和村民监督委员会为代表的村级组织，是目前农村扶贫工作的中坚力量，应巩固它们在精准扶贫中的主心骨作用。要利用群众路线教育实践活动，将能力强、有头脑、会管理、懂经营的优秀年轻人吸纳到村级组织，提高村级组织扶贫办事效率与合法性。其次，发挥农村社区自组织或其他民间团体的辅助作用，利用它们在市场信息传递、技术引进、资源投入和评估监测等方面的优势，为精准扶贫的有序推进提供助力。最后，村庄精英群体，如教师、医生或在宗族、家族中享有威望的人士，可以被纳入到精准扶贫队伍中。这些村庄精英群体接触面广、思维视野开阔，对村庄情况最为熟悉，在村庄共同体内一般比平常人拥有更高的威信和影响力。因此，让其参与到村庄的精准扶贫中，有助于扶贫政策的宣传和普及、扶贫难题的掌握和处理，在联系和动员更多的贫困户艰苦奋斗中帮助实现精准扶贫的长效发展。

四、结 论

作为现阶段我国农村扶贫开发的主导性战略，精准扶贫既是从国内外诸多贫困与减贫理论中逐步演化发展而来，也是我国过去农村扶贫减贫的实践经验与新时期农村扶贫开发实际相结合的产物，因而具有高度正确性和正当性。然而，由于精准扶贫的正式实施才一年多，且各地的贫困环境、人口分布和发展实际均存在较大差异性，目前还没有一套比较完善的扶贫模式可资借鉴，就不可避免地在诸多环节中出现矛盾与问题，这主要是目前的精准扶贫治理体系不完善造成的。本文提出建构复合型扶贫治理体系，通过组建多元复合的扶贫治理主体和构建复合型扶贫治理的五大机制，并根据地方实际逐步完善精准扶贫政策措施，进一步使精准扶贫工作向更好方向发展。当然，这是一项较为长久的复杂系统工程，需要长远战略眼光和脚踏实地的坚韧毅力，才能最终实现贫困人口脱贫致富和贫困村善治的长远目标。

[1] 王思铁.精准扶贫：改“漫灌”为“滴灌”[J].四川党的建设：农村版,2014(4)：14-15.

[2] 黄承伟，覃志敏.论精准扶贫与国家扶贫治理体系建构[J].中国延安干部学院学报,2015(1)：131-136.

[3] 董家丰.少数民族地区信贷精准扶贫研究[J].贵州民族研究,2014(7)：154-157.

[4] 邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济,2014(6)：78-81.

[5] [印度]阿马蒂亚·森.贫困与饥荒——论权利与剥夺[M].王宇,王文玉,译.北京：商务印书馆,2009.

[6] [印度]让·德雷兹,阿玛蒂亚·森.饥饿与公共行为[M].苏雷,译.北京：社会科学文献出版社,2006.

[7] 谭诗斌.现代贫困学导论[M].武汉：湖北人民出版社,2012.

[8] 许源源.中国农村扶贫：对象、过程与变革[M].长沙：中南大学出版社,2007.

[9] 林万龙，钟玲，陆汉文.合作型反贫困理论与仪陇的实践[J].农业经济问题,2008(11)：59-65.

[10] 杨雪冬.全球化、风险社会与复合治理[J].马克思主义与现实,2004(4)：62-77.

[11] 刘敏.社会资本与多元化贫困治理——来自逢街的研究[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

Rural Precise Poverty Alleviation：Analysis on Theoretical Bases and Practical Situations——Also on Compound Poverty Governance System Building

LI Kun1, YE Xing-jian2

(1.Chinese Rural Research Institute, Central China Normal University, Wuhan 430079, Hubei, China;2.College of Marxism, Xiamen University, Xiamen 361005, Fujian, China)

Precise Poverty Alleviation is a poverty reduction and anti-poverty mode, which includes accurate identification, linkage helps, classification management, dynamic assessment and other measures in rural poverty alleviation and rural development. At present Precise Poverty Alleviation faces five major difficulties as follows: contradictions between hierarchical vertical identification and horizontal crosswise recognition; contradictions between governmental administration and villagers’ autonomy; contradictions between governmental leadership and social participation; contradictions between exit out of poverty and poverty regeneration; and contradictions betweenBlood-transfusion-typedshort-term poverty alleviation andHematopoieticnormal effect. Therefore, we must strengthen the mechanism innovation and construct a compound poverty governance system in order to form a normal effect of sustainable development of Precise Poverty Alleviation.

rural area; Precise Poverty Alleviation; compound poverty governance

[责任编辑：林丽芳]

2015-03-22

湖北省恩施州人民政府资助项目(GSSDB201302)

李 鵾(1993-)，男，安徽六安人，华中师范大学中国农村研究院政治学理论专业硕士研究生； 叶兴建(1965-)，男，福建寿宁人，厦门大学马克思主义学院副教授，博士。

D632.1

A

1674-3199(2015)02-0026-08