新《行政诉讼法》有关判决方式的文本解读

张 兵

(苏州大学王健法学院，江苏苏州215006)

政治与法律

新《行政诉讼法》有关判决方式的文本解读

张 兵

(苏州大学王健法学院，江苏苏州215006)

新《行政诉讼法》关于行政诉讼判决方式的修改内容丰富、特色鲜明、亮点颇多，有必要在法治国家的背景下对其深入解读。新《行政诉讼法》的判决方式具有五大亮点，修订后的判决方式彰显了国家治理的法治现代化。对于新《行政诉讼法》有关判决方式的适用我们需要注意四个层面的内容。新《行政诉讼法》对判决方式的修订并不完美，但是瑕不掩瑜，通过这次修法，我国行政审判将会以判决方式的改变作为基点迎来发展的契机。

新《行政诉讼法》；判决方式；法治现代化

一、引 言

2014年11月1日全国人大常委会第十一次会议通过了新修订的《行政诉讼法》，这是该法自1989年制定后的首次修改。《行政诉讼法》时隔25年后的大修恰逢党的十八届四中全会的召开，在中共中央决意全面推进依法治国的背景下，此次修法备受关注。从通过的修正案来看，条文修改幅度之大新《行政诉讼法》的条文从原来的75条增加到103条，其中，修改了45条，增加了33条，删除了5条，仅有25条没有修改。>、力度之强其中以在新法第3条中规定的行政首长出庭应诉制以及第96条规定的对于行政机关拒不履行判决的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留、追究刑事责任等条款为代表。、法治韵味之浓新法立法目的的调整、受案范围的扩大、诉讼渠道的畅通、司法审查力度的加大、管辖制度的变革等规定无不体现了浓厚的法治色彩。在我国历次修法中实属罕见。笔者认为，新法中有关行政诉讼判决方式的变化是此次修法中最能体现经验性和时代性的内容之一，它不仅将审判实践中凝练的各种判决方式上升为法律的强制性规定，而且极大地提高了司法对公民权益的救济力度。同时，它还体现了我国行政诉讼制度的发展方向，正如最高人民法院梁凤云法官所说，“这部分的修改，是行政诉讼由单向度的‘行为诉讼’转向多向度‘关系诉讼’的重要标志，在一定程度上显示了中国行政诉讼制度正在迈向科学、完善和成熟的道路。”[1]原法有关行政诉讼判决方式的规定仅有一条(第54条)，新法在此基础上扩充到十条(第69条至第78条)。内容上，新法部分保留并扩充了原法的相关规定，兼采最高人民法院于2000年施行的《行政诉讼法》司法解释的相关内容，删除了饱受诟病、用意含糊的相关判决，增加了更具法治意义、更能保护行政相对人合法权益的相关条款。总之，新法关于行政诉讼判决方式的修改内容丰富、特色鲜明、亮点颇多，对其深入解读具有重要的理论和现实意义。

二、新《行政诉讼法》判决方式的五大亮点

法律的生命在于实施，而实施的前提在于正确地理解法律，因而在一定程度上释法往往比立法更重要。释法不仅是对法律文本词句的解释，更是对文本背后包含的法的价值取向的解读。任何一部法律，我们只有清楚地了解立法的本意，才能更好地适用法律。对于新《行政诉讼法》的判决方式来说，大家并不陌生，但是文本上的细微变化可能就体现着文本背后立法者用意及其价值取向的巨大转变，只有从转变中我们才能发现法律的亮点和魅力，以下将从五个方面重点分析新《行政诉讼法》带给我们的不一样的法律之治。

(一)以驳回诉讼请求判决取代维持判决

原法第54条第一款规定，如果行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，法院将作出维持行政行为效力的判决。维持判决是我国特有的一种行政诉讼判决方式，其之所以在我国被运用，与原法确立的“维护行政机关依法行使职权”的立法目的密不可分。但是对维持判决的质疑自其诞生起一直持续至今，学界的观点主要有三个方面：一是维持判决与行政诉讼的价值目标相背离；二是维持判决与行政行为效力理论相冲突；三是维持判决与诉请一致的诉讼法原理相矛盾。[2]因此，取消维持判决的呼声高居不下。此次修法充分尊重了学界的观点，新法第69条以驳回诉讼请求判决取代了维持判决，终结了维持判决年轻而又饱受争议的诉讼生涯。笔者认为，新法删除维持判决，一方面，是与新法删除“维护行政机关依法行使职权”的立法目的遥相呼应；另一方面，也是行政诉讼回归“诉讼”本原的体现。同时，新法以驳回诉讼请求判决取代维持判决，至少具有三方面的利好：其一，它既具备维持判决审查行政行为合法性的功能，同时还有维持判决不具备的与诉请原理相一致的诉讼法功能；其二，驳回判决将会使法官的视角更多地聚焦在行政相对人的合法权益上，有利于相对人权益的保护；其三，驳回判决避免了维持判决后行政行为不得轻易变更以致影响行政权的灵活运用的缺点。

(二)将明显不当的行政行为纳入撤销判决的情形

撤销判决即法院撤销行政机关违法行政行为的判决，原法第54条第二款规定了撤销判决的五种情形，新法在此基础上又增加了一种情形：明显不当的。虽只有短短的五个字，但其意义却是所有修改的判决方式中最具革命性的。原法规定的五种可撤销情形都是对行政行为合法性审查的体现，新法中“明显不当”的加入将使部分行政行为的合理性接受司法审查，这将会极大地促进行政机关合理使用自由裁量权，对行政相对人合法权益的保护具有不可估量的意义。可能有人会质疑，对行政行为合理性的审查不是与新法总则中规定了合法性审查原则相冲突吗？司法权对行政权的僭越难道不会对司法与行政的分工行使产生恶劣的影响吗？笔者认为，恰恰相反，这里对明显不当的行政行为进行合理性审查恰恰是对合法性审查原则的有益补充。可想而知，如果行政行为不合理直至明显不当的程度，广义上来说它也是不合法的。而且在当下实践中，行政相对人与行政机关之间因裁量权的行使发生的矛盾冲突愈演愈烈，很多事关百姓切身利益的案件，诸如房屋征迁、社会保障等，都属于合法但不合理的情形，如果我们一味恪守合法性审查的教条，那么百姓的诸多权益将得不到司法的保障。这不仅会加剧人们对司法权威的漠视，更会使矛盾争议不断扩大直至发生群体性事件，最终都将严重影响社会稳定与和谐。因此，不管是从法规范的角度，还是从法社会学的角度，将明显不当的行政行为纳入撤销判决都具有重要意义。

(三)履行判决中增加一般给付和履行协议等情形

我国的履行判决在国外法上又称给付判决，它一般包含课以义务判决和一般给付判决。课以义务判决是指法院根据行政相对人的请求判令行政机关作出某种行政行为的判决形式，它针对的是要求行政机关作出行政行为的诉讼请求；而一般给付判决针对的是其他一切非行政行为的诉讼请求，典型的如判决行政机关给付金钱、公开行政信息等。原法第54条第三款规定了在行政机关不履行或者拖延履行法定职责的情况下，法院可以判决履行。这里的判决履行对应的仅仅是国外的课以义务判决，其并不包含一般给付判决。新法第72条、第73条弥补了我国履行判决的这一缺陷，不仅查明被告不履行法定职责可以判决履行，而且只要查明被告依法负有给付义务，都可以判决被告履行。除此，新法第78条还规定了如果被告不履行特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，法院也可以判决被告继续履行。履行判决的完善，不仅加强了对民众享有的公法请求权的保护，而且使民众可以排除来自非行政行为的其他公权力措施的侵害，在一定程度上还为民众提起预防性行政诉讼打开了一个口子，这不仅对于当下我国司法实践中出现的各类非行政行为的公权力侵害行为具有极大的震慑作用，而且也为不能被其他判决方式所包含的诉讼请求打开了一扇窗户，履行判决作为一个兜底判决将在真正意义上发挥其应有的作用。

(四)变更判决从行政处罚扩充至所有行政行为

变更判决是指法院根据行政相对人的诉请直接变更行政机关作出的原行政行为的判决形式，它是法院行使司法变更权的体现。原法第54条第四款规定仅在行政处罚“显失公正”这一种情形下，法院才可以变更判决。学界普遍认为，法律规定的变更判决的情形过于狭窄，虽然我们要求司法权要尊重行政权在裁量范围内行使，但这只是行政诉讼中的一个方面，我们最终的目的还是要保障行政相对人的合法权益，因此，在一定限度内变更明显不当的行政行为既有利于及时保障相对人的合法权益，节约司法资源，避免重复诉讼，又有利于监督行政机关审慎地行使权力，坚持依法行政，执政为民。据此，新法第77条在此处做了两处修改。其一是语词的变化，将行政处罚“显失公正”改为行政处罚“明显不当”。笔者认为，这里的“明显不当”和原法中的“显失公正”实质上是同一涵义，之所以作出修改是为了与撤销判决中新增加的“明显不当”之情形保持立法上的一致。其二也是重点，即新增加了一种情形，“其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的”，法院可以判决变更，这里的“其他行政行为”加之前面的行政处罚意味着法院判决变更的情形在法律上已经扩充至所有行政行为，只不过对“其他行政行为”来说要涉及对数款的确定、认定确实错误。笔者认为，这里的“对数款的确定、认定确有错误”，应做狭义的理解，即针对的仅是涉及金钱的羁束行政行为，不易扩大至裁量行政行为，因为法院的变更判决权毕竟有个限度，司法权不能也无法越俎代庖。依据新法，当下在实践中出现的各种数款的认定确有错误的行政行为，都可以请求法院直接变更，这将极大减轻相对人的诉累，保护相对人的合法权益。

(五)采纳并完善司法解释中的确认判决

1989年制定的《行政诉讼法》并没有规定确认判决的内容，后由于实践的需要最高人民法院在2000年的司法解释中增加了确认判决，包括确认合法、有效判决，确认违法、无效判决。确认判决作为其他判决形式的补充，为实现相对人权利“有效而无漏洞的司法救济”[3]提供了保障。但是由于司法解释的规定具有诸多局限性，因此，此次修法在总体采纳司法解释的相关内容上又做了较大幅度的完善。新法用74、75、76三个条款规定了确认判决的相关内容，其变化主要有三个方面：其一，删去了原司法解释中的确认合法、有效判决。这一改变与新法立法目的的修改、诉讼本原的回归有着密切联系，而且在实践中确认合法与确认有效根本就很难区分，谁也无法说清什么时候确认合法、什么时候确认有效，因此新法不予采纳。其二，将确认违法判决区分为两款规定：第一款规定的是行政行为本应当撤销，但是基于国家利益、公共利益或者行政效率与司法资源的考量不予撤销，仅作确认违法处理。第二款规定的是行政机关存在违法或者不履行职责的现象，但是其行政行为无撤销内容或者判决履行已经没有意义了，所以也作确认违法处理。虽然两款都是确认违法，但是立法理由是有区别的，这样的立法规定就比原司法解释的笼统规定清晰得多，更有利于审判实践的运用。其三，明确了确认无效的判定标准。原司法解释对于确认无效的情形只是笼统地规定“行政行为依法不成立或者无效的”，这样的规定没有一个判断标准，因此在实践中可能难以被适用，即使适用，也可能会出现司法不一致的现象。因此新法明确了确认无效的标准，即“重大且明显违法”标准，并且列举了“不具有行政主体资格”和“没有依据”两种情形，这样的规定简单明确而且也便于适用。此外，值得注意的是，确认违法判决并没有否认原行政行为的效力，原行政行为仍然是有效的，因此新法加大了对相对人权益的保护，将原来司法解释中只有情况判决才采取的判令被告承担补救及赔偿的责任扩大到所有法院确认违法或无效的判决，这样对相对人权益的保护就更加地充分有力。

三、新《行政诉讼法》判决方式新增内容的适用解读

(一)驳回诉讼请求判决和履行给付义务判决应及时写入相关裁判文书

驳回诉讼请求判决和履行给付义务判决都是司法实践经常要援引的判决方式，但是由于原《行政诉讼法》对此规定的不完善导致相关裁判文书在援引时十分混乱。以行政赔偿判决文书为例，当下对驳回赔偿请求的判决一般援引1997年最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第33条或者是《行政诉讼法》2000年司法解释第56条第4款之规定，或者有的人民法院根据实体法的规定直接驳回。而对于判令赔偿的法律文书通常仅仅援引国家赔偿法规定的可赔偿条款，无履行判决可供援引。因此，为了保证司法裁判的权威性和一致性，法院应该及时完善裁判文书，将新《行政诉讼法》规定的判决方式在其生效之时尽快写入。对于驳回赔偿请求判决，其属于新法第69条规定的原告申请被告履行给付义务理由不成立之情形，因此作出该判决时应该统一援引新法第69条之规定。而对于支持赔偿请求判决，其属于新法第73条规定的被告依法负有给付义务之情形，因此作出该判决时应该援引新法第73条之规定。对于其他援引混乱或者不规范的裁判文书，都应该依据新法及时修正完善。

(二)正确理解确认无效判决情形中的“不具有行政主体资格”

确认无效判决中列举了两种重大且明显违法的情形，即不具有行政主体资格和没有依据。虽然这比原司法解释的规定清晰了很多，但它们仍然会有多种理解。以不具有行政主体资格的情形来说，字面意思当然是所有不具有行政主体资格的情形都可以请求确认无效，那么小区居民可不可以依据该条对物业的乱收费行为请求确认无效呢？答案显然是否定的，因为这根本就不可能是个行政行为，物业不管在任何情形下都不可能成为行政主体。而企业因经营事由可不可以对公安机关的处罚行为请求确认无效呢？依据新法，这是可以的，因为公安机关在其他案件中具有主体资格，只是在该情形中不具有主体资格。因此，我们可以得出的结论是，确认无效判决中的不具有行政主体资格仅是指该主体本身是行政主体，但在特定案件中不具有主体资格的情形，并不是所有不具有行政主体资格的行为都可以请求法院确认无效。而且从该条后半句规定的“请求确认行政行为无效”的词义来看，请求确认无效必须本身是行政行为，而只有具有行政主体资格才能作出行政行为，对那些根本不具有行政主体资格的，在任何情况下都不可能作出行政行为，据此也可以推断出前面得出的结论。

(三)区分撤销判决中的“适用法律、法规错误”与确认无效判决中的“没有依据”

新法继承了原法撤销判决中的“适用法律、法规错误”之情形，同时增加了确认无效判决中的“没有依据”之情形，这就给司法审判带来了适用上的困难。因为就字面意思来理解，没有依据的情形不仅包括没有法律法规依据，而且也包括适用法律法规错误造成没有依据。那么，如果法院遇到行政行为适用法律法规错误的情形，是应该根据当事人在两者中作出的选择来判决，还是应该告诉当事人只能请求撤销原行政行为呢？对于这一问题的解决，我们应该回归立法本意。首先，对于两种判决形式来说，确认无效判决比撤销判决对行政行为的否定更加严厉，因为确认无效判决意味着行政行为自始无效，而撤销判决至少在撤销之前行政行为仍然是有效的。因此，对于两种判决的适用情形也应该是确认无效判决比撤销判决更严格。其次，从确认无效“重大且明显违法”的判定标准来说，适用确认无效判决的情形也比适用撤销判决的一般违法情形更严格。最后，从两种判决形式的后续结果来看，法律规定撤销判决后法院可以同时判令被告重新作出行政行为，而确认无效判决之后并没有如此规定，也就是法律默示地否定了行政主体重新作出行政行为的可能。因此，从以上论述可以看出，确认无效判决是对行政行为的彻底否定，它适用于比撤销判决更严重的情形，对比根本没有法律法规依据和适用法律法规错误，显然前者比后者更严重，前者亦没有可能重新作出行政行为。这也就意味着撤销判决中“适用法律法规错误”是指本身有依据但适用错误，而确认无效判决中的“没有依据”是指根本就不存在法律法规依据，它不包括适用法律法规错误的情形。

(四)根据新法规定区别对待2000年施行的原法司法解释的相关条款

根据全国人大常委会的决定，新《行政诉讼法》将于2015年5月1日生效。而根据立法实践，在新法生效之后至最高人民法院新司法解释出台之前，将有一段时间存在新法与2000年施行的原法司法解释的适用冲突问题，因为原司法解释并不因新法的修订当然失效。对于行政诉讼的判决方式来说，原司法解释共有9条，它们是第50条、第53条至第60条。新法与原司法解释的冲突规则应该区分不同情况不同对待。如果原司法解释的有关内容新法已作明确规定，则原司法解释不再适用，例如，对于原司法解释第50条、第55条第一款、第56条、第57条和第58条等内容，新法对其或采纳、或删除、或完善，则原司法解释将不再适用。如果新法对有关内容亦未作明确规定，则原司法解释可以继续适用，例如，对于原司法解释第53条、第55条第二款、第59条和第60条之内容，新法并未明示，则原司法解释将继续适用。如果新法对原条款未作改变，则司法解释的内容亦应继续适用，例如，新法第71条直接继承了原法第55条，那么，针对原法第55条的司法解释第54条之规定亦应仍然有效。以上根据法理确定的规则只是针对新司法解释出台前的权宜之计，我们期望最高人民法院在新法生效实施后根据司法实践尽快出台新的司法解释，为新法正确、统一的适用提供有力支撑。

四、结 语

从新《行政诉讼法》对于行政诉讼判决方式的修订来看，立法者既兼顾了学术界提出的各种理论学说，又回应了行政审判实践中当事人的实际需求，可谓用心良苦，修改的结果亦是值得称道。当然，它也并不是完美无缺的。我们不仅要看到新法的闪光点，更要看到新法还存在的各种不足。正如何海波教授所说，“如果说法律与我们的期待还有落差，那是因为我们身处的这个时代与我们向往的未来存在落差。我们批评，是因为我们还心存理想。”[4]

就笔者观察，新法在判决方式上至少有四处修订的内容还存在一定的不足。其一，新法第72条将原法第54条第三款规定的查明被告“不履行或者拖延履行”法定职责的，改为查明被告“不履行”法定职责，我们理解立法作出这样的调整并不是有意缩小履行判决的适用范围，而是为了解决实践中不履行与拖延履行根本无法区分的情况，所以直接用广义的“不履行”取代原法中的“不履行和拖延履行”，这似乎是立法的改进。但是，在新法第74条第二款第三项却又出现了“不履行与拖延履行”并存的状况，这就很难让人理解，为什么前面做了统一而后面却又出现这样的问题？其二，在确认违法判决中，新法规定了如果撤销行政行为将给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，则不予撤销，仅确认违法，那么实践中出现的大量撤销行政行为将给公民或者不涉及公共利益的企业造成重大损害的情形，将如何处理？对于涉及国民重大损失的问题却未以明确，不能不说是个遗憾。其三，新法第76条规定了在确认违法或无效的情形下，给原告造成损失的，法院将判令被告采取补救措施或者承担赔偿责任。但如果给第三人造成了损失又该如何处理呢？第三人是否可以请求法院判令被告采取补救措施或者承担赔偿责任，法律亦未明示。其四，对于轻微瑕疵的行政行为，新法仍然没有给出一个合理的解决方案。[5]比如对于次要证据不足的情形，法院没有可以援引的判决方式；对于违反法定程序，虽然此次修法增加了轻微程序违法且对原告不产生实际影响的行政行为可以确认违法，但是仅仅确认违法是否足以起到监督行政机关依法行政的作用？被确认违法后，如果该程序可以补正，而行政机关却拒绝补正，又该如何处理？这些都是值得我们认真思考探究的问题。

总而言之，行政诉讼的判决方式虽然还存在一定的瑕疵，但是瑕不掩瑜，趋于完善的判决方式及其适用情形不仅会给民众提供更多的救济途径，而且也会增强法院依法履行职责的正当性，提高司法监督行政的有效性。此外，随着行政审判实践的深入发展，新法规定的判决方式将会促使更多新型的行政案件得到法院的有效判决，从而也会加快我国司法现代化的步伐。因此，我们有理由相信，通过这次修法，行政诉讼案件的数量将会持续上升，我国行政审判将会以判决方式的改变作为基点迎来发展的契机。

[1] 梁凤云．不断迈向类型化的行政诉讼判决[J]．中国法律评论，2014(4)：152．

[2] 张旭勇．行政诉讼维持判决制度之检讨[J]．法学，2004(1)：49-52．

[3] 章志远．行政诉讼类型构造研究[M]．北京：法律出版社，2007．

[4] 何海波．《行政诉讼法》修改的理想与现实[J]．中国法律评论，2014(4)：142．

[5] 崔胜东．行政诉讼判决形式存在的问题及其完善[J]．法治研究，2007(12)：20-21．

[责任编辑：林丽芳]

Text Interpretation of Verdict Methods in NewAdministrativeProcedureLaw

ZHANG Bing

(Wang Jian Law School, Suzhou University，Suzhou 215006，Jiangsu，China)

The modification of verdict methods in the newAdministrativeProcedureLawis distinctive and rich both in content and spot. Verdict methods in the newAdministrativeProcedureLawhave five bright spots. The revised decision demonstrates the national legal governance modernization. We pay attention to the adoption of verdict methods in the newAdministrativeProcedureLawin four aspects. Although the modification of the newAdministrativeProcedureLawis not perfect, defects cannot belittle virtues. China’s administrative judgment will welcome a chance of reform by regarding the changes of verdict methods as a base through this modification.

newAdministrativeProcedureLaw; verdict method; modernization of rule of law

2015-01-12

国家社会科学基金一般项目(12BFX044)

张兵(1992-)，男，安徽舒城人，苏州大学王健法学院2013级行政法专业硕士研究生。

D925.3

A

1674-3199(2015)02-0065-06