论司法信息公开行为的可诉性

□秦长春李遵礼（重庆市第一中级人民法院，重庆 4000）

论司法信息公开行为的可诉性

□秦长春1李遵礼2（重庆市第一中级人民法院，重庆 400012）

司法公开是我国当前司法改革的一项重要任务，现有司法公开理论研究大都指向法院应该做什么，却忽略了与司法公开利益相关的当事人有权做什么，弱化当事人的司法公开救济权是权力意识主导的司法公开改革所必然带来的结果。司法公开改革应还原其权利属性，将诉讼视角引入其中，确立司法信息公开行为具有可诉讼性，赋予当事人司法救济权，否则改革难取得进展。对于司法信息公开诉讼的类型，可将其纳入行政诉讼范畴。

司法公开；司法信息公开行为；可诉性

公开审判原则最早是在近代反对封建专制的法国大革命中孕育出来的。18世纪意大利法学家切萨雷·贝卡利亚在其名著《论犯罪与刑罚》中将该原则首次明确提出：“审判应当公开，犯罪的证据应当公开，以便使或许是社会唯一制约手段的舆论能够约束强力和欲望”［1］，公开审判原则破除了封建主义的司法专横、秘密审判的禁锢，其语境也发展成了今天的司法公开。通过司法公开促进司法公正公信、培养社会法律意识，是当前我国司法改革的一项重要任务。然而，现阶段我国司法公开发展进程还无法满足当事人和社会民众不断增长的权利主体意识和权利保障需求，也无法满足新形势下当事人和社会民众对司法活动所应具有的程序交涉功能的需求［2］。导致这种供需矛盾的一个重要原因是缺乏有效的司法公开救济机制，而完善救济机制的关键是要赋予司法信息公开行为以可诉性，构建司法信息公开诉讼制度，从而推进司法公开的改革进程，这便是本文探讨的主要问题。文章期望能为我国正在进行的行政诉讼法的修改提供参考。

一、我国司法公开救济机制的现状分析

（一）社会公众对司法公开救济机制的迫切需求

笔者就司法公开的有关情况向重庆市第一中级人民法院以及辖区10个基层法院的当事人和代理人发放了300份调查问卷，回收243份，除去因字迹不清、填写错误而无法统计的9份，共获得有效调查问卷234份。以此作为实证分析的样本，调查统计如下：

表1　重庆市第一中级人民法院以及辖区10个基层法院问卷调查统计结果

通过以上调查统计可以看出，虽然近年来各级法院不断推进司法公开工作，创新司法公开方式，但现阶段司法公开的发展现状仍不能满足当事人和社会公众不断增长的司法公开需求。主要体现在：法院司法公开的广度和深度与当事人的需求之间仍存在较大差距；当事人及社会公众缺乏被拒绝后的救济方式。而当权利正当的救济大门被关闭时，人们就往往走向上访、求助媒体等救济“侧门”。不过，虽然有些案件会引起媒体关注，使法院在舆论压力之下公开相关信息，但媒体力量的局限性决定了这种救济方式不具有普适性，权利救济方式的错位正凸显了社会公众对司法公开救济手段的现实需求。

（二）我国司法公开救济机制的缺失

梳理我国司法公开的相关法律法规和司法文件，可以发现司法公开救济机制严重缺失。［3］

第一，司法信息公开救济机制缺乏法律依据。我国《政府信息公开条例》使政府信息公开有法可依，而且为当事人及公众提供了救济手段，但遗憾的是其公开主体限定为行政机关，不包括法院等机构，排除了司法信息公开救济的适用。

第二，违反审判公开的救济机制不完善。虽然我国三大诉讼法都确立了公开审判的诉讼原则，但对法院做出的不予公开审理的决定，当事人及公众既不能提起复议，也不能提出上诉。另外，对于违反公开审判的法定程序，当事人虽说可以通过上诉进行救济，但在“重实体，轻程序”的诉讼观念下，实践中很难让二审法院仅仅因为程序违法而认定原审裁判无效。

第三，立案、执行、听证、文书、审务等信息公开救济机制完全缺失。最高人民法院先后出台的《六项规定》、《示范法院标准》等司法文件规定了立案公开、执行公开、听证公开、文书公开和审务公开，但只规定了应当做什么，却没有建立相应的救济机制，有的只是要求建立内部行政监管机制，当事人及公众缺乏有效的外部救济渠道。

综上所述，一方面是社会公众不断增长的权利意识和法制意识提高了人们对司法公开的需求，另一方面是有效的救济机制的缺失，这就导致司法过程的交涉功能一直处于“冬眠状态”。交涉功能是指现代司法除了承担定纷止争的现实功能外，还越来越多地承担了规则和社会政策的形成功能，司法在解决具体矛盾的同时也承担规则创制的任务，完成“裁判—反应”的过程。［4］正如有学者所指出的：“程序过程及程序法已不仅仅是作为手段来实现实体法的内容，而且可以说是在不断地形成乃至创造实体法本身了”。［5］即此时的司法过程不再是孤立的诉讼过程，而是沟通的交涉平台，司法过程经过交涉后“推动思想竞争并因此使结论获得广泛接受”。［6］而要唤醒冬眠的交涉功能，就需完善公开救济机制，其中最关键的是要确立司法信息公开行为的可诉性。

二、司法信息公开行为可诉性的法理依据

（一）司法信息公开行为可诉性的内涵

何谓“司法信息公开”？“司法信息公开”与“司法公开”又有何区别？我国并没有司法信息的正式概念。很多法律法规以及实践中常把法院、检察院统称为司法机关，但我国宪法规定检察机关是法律监督机关，换言之，我国检察机关不是司法机关，而是具有中国特色的专门监督机关，司法机关应当仅指法院。有学者就明确指出司法权应仅限于法院的审判权。［7］笔者赞成该观点。司法信息公开是指国家司法机关（仅限法院）在司法权力运作过程中，将运行过程以及掌握的信息按照法定程序向当事人及公众公开。司法信息公开包括立案信息公开、合议庭或审委会评议信息公开、执行信息公开、听证信息公开、文书信息公开、审务信息公开（法官背景信息、司法统计信息、内部制度等）等看得见的公开，司法信息公开与司法公开的区别在于司法公开除了以上的司法信息公开，还包括裁判说理公开、法官心证公开等看不见的公开以及庭审过程的公开。

何谓“可诉性”？“可诉性”是法学界的一个重要概念，国内法学界目前对该概念存在不同的理解：一种指的是法的可诉性，另一种指的是法律行为的可诉性。前者是指法律具有被任何人在法定机构中通过争议解决程序加以运用维护自身权利的可能性［8］，拓展开来包括法律本身的可司法审查性以及法律在法定裁判机构的可适用性；后者是指民事、刑事和行政等具有法律意义的行为具有可诉性。有学者认为可诉性只能是指法律行为的可诉性，而不是指法的可诉性。［9］笔者赞成此观点，只有行为才是法定裁判机构运用法律进行审查和裁判的对象，静止的法在没有行为介入下无法启动诉讼程序，而法的可诉性实质上讲的是法院裁判的依据是国家制定的法。

综上所述，笔者将司法信息公开行为的可诉性界定为：当事人及公众有权对法院在司法权力运作过程中将司法信息对外公开的行为（包括作为与不作为）提起诉讼，管辖法院应对该公开行为的合法性、合理性以及必要性进行审查，并对其中的不当决定或违法行为进行撤销或变更等。

（二）权力修辞转向权利话语——司法信息公开可诉性的理论前提

权力修辞就是建立在权力场中的思维与言说方式，是一种以保障权力绝对性为目的的管理方式。［10］每当论及司法公开，往往是从法院视角出发，将之看作一种权力，认为司法公开是对当事人的恩惠，是否公开、公开多少是法院自己的事。这就将法院的管理方式置于国家权力的“磁场”中，运用的是权力修辞思维。在民智未启、权利意识缺乏的特定阶段，权力修辞管理方式的高效性具有其存在的合理性，但如果在权利民主意识萌动时也推崇权力修辞思维，那么，此时“法律只不过是一个便于运用的工具，被用来可以达到任何目的，为了这些目的，法律经常以非法治的甚至反法治的方式来运用”。［11］因此，在民主法治深入人心的今天，要摒除司法公开的“权力主导型”思维，揭开权力修辞的神秘面纱，还司法公开“权利话语”的本质属性。

司法公开是宪法推定的公民基本权利。法律的不周延性使宪法不可能逐一列举公民应获得的基本权利，现代法治国家有义务依据宪法精神与理念去发现、拾掇公民基本权利，对于公民享有的基本权利不应仅限于宪法所明示的，宪法所暗示或隐藏的权利也属于公民基本权利，因此宪法权利推定是必要的。［12］我国宪法明示了公民享有监督权，而国家机关将相关信息公之于众是公民行使监督权的前提，因此笔者认为：司法公开权利是推定的公民基本权利，应该获得与明示的基本权利相同的法律保护。

拨开层层云雾，还司法公开本来的权利属性，司法公开不能被定位于司法权力的运行方式，而应视为公民的一项基本权利。只有把司法公开观念由权力主导型转向权利主导型，才能破除司法信息公开可诉性的理论藩篱。

（三）有权利即有救济——司法信息公开行为可诉性的正当性分析

“在现代社会，居于权利体系中的实体权利与程序化的救济权利已成为两种彼此相依的权利”。［13］英国谚语“有权利即有救济，无救济则无权利”也经典地描述了救济与权利之间的关系。在司法公开中，一方面当事人及公众想要获取案件司法信息，另一方面法院作为国家权力机关，决定着司法是否公开，但是，权力天然具有不断扩张和容易被滥用的属性，故此时不可避免会引发公民权利与国家权力的冲突。当公民司法公开权利遭受法院侵害时，有必要赋予当事人及公众司法救济的权利。根据救济理论，当公民权利遭受其他公民侵犯时可以通过自力救济寻求解决，而当公民权利遭受国家权力侵犯时无法通过自力救济渠道寻求解决。因此，当公民司法公开权利遭受司法权力侵犯时，此时若不赋予公民司法救济权，那么法院的司法公开既没有自力救济的制约，也没有公力救济的制约，将处于权力监督的真空，违背了“有权利即有救济”的法理正当性。

现代社会的权利救济以司法救济为核心，而司法救济则以行为的可诉性为前提。公民司法公开权利的救济关键是确立司法信息公开行为的可诉性，赋予公民诉权，将司法信息公开行为纳入司法审查的范围，正如左卫民先生所指出的：从人类政治文明的演进史来看，社会成员的权利遭受侵犯后难以得到补救往往与诉权受到限制、无法进入司法程序有很大的关系，其次才可能是由于审判不公导致的后果。确立司法信息公开行为的可诉性，把诉权视角引入司法公开领域，有着正当的法理依据和现实依据。

三、司法信息公开行为行政诉讼的可行性

（一）司法信息公开行为的性质属于司法行政行为范畴，符合行政诉讼的基本对象条件

一个国家法院系统的职责是完成国家赋予它的司法审判职能，这一点已是常识，但是这通常只是从政治学或宪法的角度对法院功能所作的规范性分析和规定。［14］实践中，法院活动包括两大类：一类是直接审判案件的活动，另一类则是为了确保这些审判活动正常运行而从事的管理活动。［15］而一直以来，我国在传统的规范性法学研究中，缺乏对后者的关注与研究，习惯性地从抽象概念上研究司法权，模糊了法院在具体实际运行中审判管理的概念，忽略了其与审判权的区别，可司法信息公开正包含在审判管理制度内。至到1999年最高人民法院印发的第一个《人民法院改革纲要》，正式提出了审判管理的概念，此后学界才对审判管理制度给予了应有的关注。

同时，随着现代行政权的泛化和行政权分配的多元化，司法机关也获取了一部分行政权。这样，法院的实际运行就包括法院的审判职能与行政管理职能，也就是说法院实际上既行使司法权，也行使为保障司法权顺畅运行而被赋予的司法行政权。有学者将之区分为“审判权”和“审判权中的行政权”。［16］对于前者，日本学者田口守一把它分为审理权、裁判权和附属权，其中附属权包括诉讼指挥权，法庭警察权、强制处分权等。而行政权即司法行政管理权，包括审判管理制度、司法政务管理和人事管理制度。审判管理制度涵盖了司法公开内容，是本文重点关注的对象。本文对审判管理制度采重庆高院孙海龙和高翔先生的观点［17］，将具有司法权属性的审判指导监督权从广义的审判管理权体系剥离，使具有行政权属性的审判事务管理成为审判管理权的全部且唯一内容。司法信息公开行为是法院将其掌握的信息向当事人及公众公开的行为，是审判事务管理的重要内容，属于行政行为范畴，原因有二：一是司法信息公开行为具有主动性。司法信息公开行为凭法院单方意志就可以做出决定，区别于司法权“不告不理”的消极被动特征。二是司法信息公开行为具有非判断性。司法权的本质是判断权［18］，而司法信息公开行为只是将案件司法信息公之于众，并不对当事人具体权利义务进行判断、裁决，区别于司法权的判断权本质。

有鉴于此，司法信息公开行为是审判事务管理的内容，具有行政行为的法律属性，符合行政诉讼的基本对象条件。事实上，域外有些国家或地区已经把司法信息公开诉讼置于行政诉讼类别。

（二）司法信息公开行为行政诉讼的域外实践

1、我国台湾地区。台湾地区为了保障人民“知的权利”（right to know），在其2005年12月28日公布的“政府信息公开法”第1条，就开门见山引入这一名词：“为建立政府信息公开制度，便利人民共享及公平利用政府信息，保障人民知的权利，增进人民对公共事务之了解、信赖及监督，并促进民主参与，特制定本法。”同时第4条规定：“本法所称政府机关，指中央、地方各级机关及其设立之实（试）验、研究、文教、医疗及特种基金管理等机构。”由该条可知“政府信息公开法”，对政府机关的定义不仅包括行政机关，还包括立法机关、司法机关等各级机关，因此台湾地区的政府信息公开包括了司法信息的公开。当公众“知的权利”受到侵害时，第20条提供了行政诉讼的救济方法：“申请人对于政府机关就其申请提供、更正或补充政府信息所为之决定不服者，得依法提起行政救济，即提起诉愿或行政诉讼，以资救济，确保权益”。

2、韩国。韩国是亚洲最先实行信息公开法制化的国家，1996年制定的《信息公开法》经过了全面修改，于2004年7月30日正式开始实施。该法第二条规定：“公共机关是指由国家，地方自治团体，政府投资机关管理法第2条规定的政府投资机关和其他总统设定的机关。”第十条规定：“关于情报公开审议会的组织结构、运营以及机构的必要事项由国会规则、大法院规则、宪法裁判所规则或总统令来制定。”从这些条文可以看出韩国《信息公开法》的适用对象十分广泛，包括法院在内的一切权力机关，因此司法信息公开及其救济机制也适用该法。该法第十六条规定了对公共机关的作为与不作为不服的，请求人有权向该机关提起异议申请，同时第十七条规定请求人在请求公开情报过程中也可不经异议申请，直接依据行政审判法之规定提起行政审判。

3、瑞典。瑞典是世界上第一个以立法保障信息公开的国家，18世纪瑞典王权与国会间激烈的政治斗争，开启了瑞典历史上著名的“自由时代”，在此时代背景下诞生了世界上第一部确认政府信息公开的宪法性法律——《出版自由法》。经过多次修改后的现行《出版自由法》第二章第一条规定：“为了进一步自由交换意见和启迪公众，每个瑞典国民均可按下文所规定的方式自由地接触官方文件。”该法进一步指出了官方文件是“由国家机关或市政机关保存的任何文件”，对于哪些属于国家机关，该法第二章第三条明确规定国家机关是“指国家各部、国防司令部、议会、教会大会以及它们的下属部门、委员会、代表团、专员、代理人和审计委员，法院和行政机关以及所有构成国家行政部门的其他机关、机构、社团、专门委员会、委员会。”所以在瑞典，司法信息公开适用《出版自由法》这一宪法性法律调整。同时该章第十一条规定如果某一机关拒绝公开官方文件，申请人有权上诉至最高行政法院。

据上，借鉴外国先进经验，通过行政诉讼审查司法信息公开行为，构筑司法信息公开行政诉讼的救济机制，是保障公民司法信息公开权利的有效途径。

四、我国司法信息公开诉讼制度的合理设计

（一）司法信息公开诉讼法律渊源之构建

我国已经制定并实施了《政府信息公开条例》，但该法适用范围仅限定于行政机关，因此，从近期目标看，当务之急是将法院也纳入该法的主体适用范围，让法院成为信息公开的义务主体，让司法信息公开有法可依，为司法信息公开行政诉讼提供法律保障。另外，《政府信息公开条例》是国务院制定的行政法规，较《保密法》等限制信息公开的法律相比阶位较低，不利于保障公民知情权，而且《政府信息公开条例》对信息公开诉讼制度的规定有违《立法法》关于法律保留原则之嫌，因此，从中期目标看，要将该法的法律阶位提高，由全国人大及其常委会制定《政府信息公开法》，将司法信息公开囊括其中，是司法信息公开诉讼法律渊源的必由之路。最后，国家公共信息的开放、透明是世界各国的发展潮流，从长远目标来看，我国应制定一部统一的涵盖政府信息、司法信息、立法信息等所有公共机构信息在内的《信息公开法》。

（二）司法信息公开诉讼之起诉规则

1、穷尽内部救济原则。当事人或公众对法院司法公开行为（包括作为与不作为）提起诉讼的前提是要穷尽内部救济手段，否则法院不予受理。司法信息公开义务法院拒绝公开请求时，请求人应向该法院申请复议，若法院维持原决定或在规定期限内未作出答复，未答复可视为维持原决定，此时可认为申请人穷尽了内部救济，有权提起诉讼。对司法信息公开诉讼设立内部救济穷尽原则最重要的原因在于行政权与司法权的区别，我国行政诉讼除了在特殊情况实行复议前置外，一般都采取复议选择主义，因为行政权的主动性使行政机关的触角会天然地主动介入公民生活，影响公民权利，因此允许公民不经前置程序而直接获得司法救济权对保障公民权利至关重要。而司法权的被动性与行政权的主动性不同，将相对简单、便捷的复议程序前置，在法院内部设立司法公开委员会，对申请复议做出裁决，相当于设立了一道防火墙，提高了效率，减轻了法院压力。

2、受案范围。司法信息公开诉讼的受案范围包括立案信息、合议庭或审委会评议信息、执行信息、听证信息、文书信息、审务信息等的公开，但不包括裁判说理、法官心证公开以及庭审公开。首先，对于庭审公开的救济，我国三大诉讼法都规定了违反公开审判要发回重申的救济方式，因此无需通过起诉来救济，不过需完善我国发回重申制度。这里，可借鉴美国“自动撤销”原则：当下级法院违反公开审判原则时，该判决将被自动宣告无效，且将案件交由与原审法院同级的其他法院重新审理。其次，对于裁判文书说理、法官心证公开的救济，应该通过完善法官释明制度、审前沟通制度以及判后答疑制度等与当事人商谈机制，将裁判事实、理由和推理过程向当事人公开，而不宜采用诉讼的救济方式，也就是说对于司法信息的公开都应作为司法公开诉讼的受案范围。而对于条文的设置问题，根据目前我国的法治环境，则采用列举受理条款加排除条款的形式较为妥当。

3、原被告的主体资格。《行政诉讼法》将起诉人限定为具体行政行为侵犯了其合法权益，但司法信息公开诉讼有其自身的特点，其保护的是公民司法信息知悉权，当法院司法信息公开行为（作为与不作为）侵犯了申请人知悉权时，申请人有权提起诉讼。在美国，司法信息的公开侵犯当事人隐私权、商业秘密等合法权益时提起的诉讼，被称为反信息公开诉讼。当司法信息属于具体个案的案件信息时，有利害关系的人可以向法院申请公开该案件相关信息，此时原告是与该具体案件有利害关系的人。当司法信息是司法统计信息、内部制度等具有公共属性信息时，原告是向法院申请获取该司法信息的任何人，而不论申请人基于何种原因。对于被告的主体资格，不能将人民法庭、审判庭等内设机构作为被告，而只有设立这些内部机构的法院才具有被告主体资格，对于司法信息公开义务法院，则采取“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则。

4、管辖法院。司法信息公开诉讼的管辖法院应确定为被申请公开法院的上级人民法院，因为法院不能对自己做出的司法信息公开决定再作司法审查，由上级人民法院管辖，能避免自己既当运动员又当裁判员的谬误。另外，对最高人民法院的司法信息公开复议决定不能提起诉讼，因为最高人民法院作为国家最高审判机构，其对司法信息公开做出的决定具有终局性。

（三）司法信息公开诉讼之审判规则

1、举证责任的分配。其它诉讼类别一般采用“谁主张谁举证”的规则，但在司法信息公开诉讼中，举证责任的分配应倾向由被告承担。申请人要获取个案信息时应举证证明其与案件存在利害关系，且已经穷尽内部救济，比如需证明其是案件的当事人或近亲属，或证明案件涉及自己的权利义务等，但对具有公共属性的审务信息，申请人则无需证明其获取信息的目的，是否存在利害关系等；法院则有义务证明信息公开决定的合理性、合法性以及正当性，比如需证明其对个人利益、公共利益和国家利益的影响，或信息分割确有困难等。

2、秘密单方审查原则。审判公开是现代诉讼法的基本原则，我国行政诉讼法确立了行政公开审判的原则，但司法信息公开诉讼中的司法信息可能涉及国家机密、商业秘密或个人隐私而不能公开，如果当庭出示审查就会泄露，诉讼本身也就失去了意义。美国和我国台湾地区都确立了涉密信息秘密审查的行政诉讼原则，因此，我国司法信息公开诉讼对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的部分或全部司法信息时，法院可依职权或依当事人申请决定秘密单方审查。这里的秘密是指涉诉信息的出示、查阅不公开，以及该部分言词审理过程不公开；单方是指屏蔽原告、第三人以及社会公众。

3、判决的类型化。司法信息公开诉讼有自身的特点，其与一般行政诉讼判决类型有所区别，概括起来可以分为以下几种类型：第一，判决限期公开。法院认为被告作出的不公开决定不合理或违法，认为被告在衡量公开所代表的个人、公共利益与保密所代表的隐私利益或国家利益时存在明显偏颇，应判决被告限期公开申请信息。第二，确认违法。当司法信息公开侵犯了原告的个人隐私、商业秘密等合法权益时，法院应判决被告公开行为违法，并责令被告采取补救措施以及承担赔偿责任。第三，判决驳回原告请求。对原告申请的司法信息依法不属于公开范围，或不应由被告公开，或未经过复议前置程序等，法院应判决驳回原告诉讼请求。

4、一审终审制。其他行政诉讼是解决公民与行政机关间的纠纷。行政机关的主动性和单方性使其天然具有扩张侵犯公民权利的特性，采用两审终审制，赋予公民上诉权，在当前我国法治环境背景下，对维护公民权利不可或缺。而司法信息公开诉讼，解决的是申请人与司法机关间的信息公开纠纷，司法机关的被动性与中立性使信息公开纠纷较行政纠纷更具柔性，对抗性也较温和，故采用一审终审制能更好地实现公平与效率的平衡。另外，穷尽内部救济原则使原法院已经对信息应否公开进行过一次审查，若采用两审终审，则有程序过剩之嫌。

美国前总统麦迪逊曾指出民众如果没有资讯或者没有获取资讯方法“是闹剧或是悲剧的序幕，或可能两者兼备，知识将永远支配无知……人民必须被赋予知的权利”。司法公开是当前我国司法改革的一项重要任务，确立司法信息公开行为的可诉性，构建司法信息公开诉讼制度可以反向作用于司法公开的改革进程。随着我国公民民主法治意识的增强、司法透明化的推进，我国迫切需要建立司法信息公开诉讼制度为核心的司法公开救济机制。

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□责任编辑：周权雄

DF8

A

1003—8744（2015）01—0057—08

2014—12—15

秦长春（1973—），男，重庆市第一中级人民法院立案庭庭长，主要研究方向为民事诉讼法学；李遵礼（1986—），男，重庆市第一中级人民法院法官，主要研究方向为民事诉讼法学。