构建广佛肇一体化的软法机制

□马蓉蓉　周凤婷

（21、中共广州市委党校　政治学与法学教研部，广东　广州　510070；

2、广东财经大学　法学院，广东　广州　510320）

构建广佛肇一体化的软法机制

□马蓉蓉1周凤婷

（21、中共广州市委党校政治学与法学教研部，广东广州510070；

2、广东财经大学法学院，广东广州510320）

软法治理是国际区域经济一体化的重要手段和重要经验。文章从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度，立足广佛肇经济一体化的具体实际，在分析构建广佛肇一体化软法机制必要性的基础上，对构建广佛肇一体化软法机制的具体对策进行研究。

社区；广佛肇一体化；软法；机制

软法治理是国际区域经济一体化的重要手段和重要经验。因此，根据我国国家治理体系和治理能力现代化的要求，结合广佛肇经济一体化的具体实际，在分析构建广佛肇一体化软法机制必要性的基础上，探索构建广佛肇一体化软法机制的主要对策，对保障广佛肇经济一体化的发展具有重大意义。

一、构建广佛肇一体化软法机制的必要性

（一）是借鉴国际区域发展成功经验的迫切需要

国际区域经济一体化的重要经验就是积极构建适应区域经济发展实际的软法机制。区域经济一体化有效降低了区域之间商品和生产要素的流动壁垒，有利于各区域之间生产要素的优化配置和比较优势的充分发挥。如欧盟作为国际区域一体化的成功范例，其重要经验就是构建了大量有效的软法机制。雷内·西尔顿和弗里茨·斯特因克在其合编的《欧盟及其成员国和美国的行政法—比较分析》一书中将软法视为欧盟治理的一种手段或工具，认为：《欧盟条约》中规定的建议、意见、一般行动纲领、中长期框架计划以及大量的无《欧盟条约》法律基础的决议、指南、宣言、行为准则等均属于欧盟软法的范畴。这些形式的软法具有一个共同特征：不具有完全的法律上的约束力，但也并非完全没有法律效力。例如，欧盟成员国在给予国内企业补助、援助时，要受欧盟法一般原则的约束：遵守在补助、援助领域使用裁量权的有关“指南”；欧盟法院有时会以“建议”作为解释欧盟规章的工具；在这种情况下，成员国当局和成员国法院处理相应事项也必须考虑这些“建议”。［1］

（二）是构建现代区域治理模式的迫切需要

党的十八届三中全会强调：要推进国家治理体系和治理能力现代化。治理能力现代化强调更多的合作、协商与沟通，现代治理模式是一种由多元的治理主体与广泛的公众参与整合而成的公共治理模式。从规范依据看，软法依靠其民主协商性来推动公共治理模式的确立，在治理的过程中，软法手段往往成为各方主体合意或者可取的选择，甚至出现了硬法的软化现象。这种温和的、人本化的治理方式，能够以较低的运行成本，理顺公共关系。软法关注与回应多元利益诉求，倚重协商民主，推崇认同、共识与合意，这与公共治理的价值取向和功能定位相契合，决定着软法的兴起将有利于促进国家管理向公共治理转型，推动“善治”目标的实现。［2］在广佛肇一体化的进程中，在尊重各地区利益的基础上达成共识，主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的共同治理。这是一种平等协商、互信互利的双向互动的公共治理模式，体现出治理模式上的转型，这种治理实质上就是一种软法治理。

（三）是解决广佛肇一体化突出问题的迫切需要

一方面，区域一体化立法的制度创新不足是区域经济一体化的主要障碍之一。现行的区域一体化立法的地方保护主义较为严重，各地方往往从地方利益出发，缺乏地方资源与周边区域共享的积极性，有的地方立法还存在限制或排斥外地竞争主体和资本准入的条款，阻碍了生产要素的自由流动。同时，现今的区域一体化地方立法内容不协调，执法标准不统一，各地方行政立法相互冲突、相互“打架”的现象依然存在。从实际情况看，广佛肇一体化进程中也已暴露出各地由于法规规章冲突、执法依据不一而造成统一规划难以实施、执法合作成本高企等问题。

另一方面，广佛肇在推进区域一体化过程中已经签订了许多合作协议。例如，2009 年3月19日，广州市和佛山市签署了《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》；2009年6 月19日，广佛肇三市签署了《广佛肇经济圈建设合作框架协议》；广州市经济贸易委员会、佛山市经济贸易局和肇庆市经济和信息化局于2011年5月通过《广佛肇经济圈产业协作规划（2010-2020年）》。不过，由于我国目前尚无法律对这种行政协议的效力问题作出明确规定，所以容易使合作协议流于形式，而且由于各地行政权力互不隶属，运行机制各有不同，如果仅靠行政手段和方式来开展协调，势必导致执行力不足而使协议收效甚微且不能长久。有鉴于此，必须进一步强化地方行政立法的跨区域协作和制度创新，以适应和助推区域一体化发展进程。

二、构建广佛肇一体化软法机制的路径

构建广佛肇一体化软法机制是一项长期复杂的系统工程，需要不断更新观念、加强合作、完善体制，当前的重点在于：

（一）不断培育契约精神

党的十八届三中全会强调：使市场在资源配置中起决定性作用。市场经济是契约经济，契约精神是市场经济的灵魂。具体来说，广佛肇三市签署的《广佛肇经济圈建设合作框架协议》等都属于公法契约的范畴，是公法契约的一种表现形式。为了使广佛肇区域合作协议得到很好的贯彻落实，必须不断培育契约精神——明确契约主体，培育契约意识，实现从“身份”社会向“契约”社会的转化。针对产权主体不明导致政府干预经济加重、地区和市场分割、整体效益递减等问题，必须深化市场取向的改革，建立完善的市场经济体制，推进政企分开，使地方政府成为区域经济合作的规划和引导者，加快企业改制步伐，使企业成为真正的市场主体和契约主体。同时，还要加快建立契约相关制度，如建立企业信用体系，形成良好的市场经济秩序和法制氛围；进一步完善契约的法律环境：提高调解纠纷机构的执法能力和效率，提高契约进程中的法律约束力，抑制交易主体的违约意图，使经济活动在更大范围、更深层次地在契约约束下有秩序地进行，为培养全民的契约精神打下良好基础。

（二）健全激励约束机制

广佛肇区域经济一体化的成效既取决于广佛肇区域经济一体化的主观愿望，还取决于广佛肇区域经济一体化的激励约束机制。要坚持广佛肇区域一体化的激励和约束机制并重，既要为促进广佛肇区域一体化发展的合作行为提供足够的激励，又要对阻碍广佛肇区域一体化发展的非合作行为给予相应的惩戒。从激励机制看，要运用相应的手段对广佛肇区域一体化合作给予鼓励和支持，如对广佛肇区域一体化合作项目的投资给予政策倾斜，对广佛肇跨区域产业给予政策扶持，对广佛肇跨区域企业给予政策优惠，对广佛肇跨区域合作开发给予制度性政策肯定，对积极推进广佛肇区域合作的部门和领导的政绩评价通过量化指标予以认可等等。从约束机制看，区域合作协议对签订协议的各方来说是一种对等性行政契约，其约束力主要体现为成员方基于对共同体的责任和有诺必践原则所产生的自我约束力。为了防止广佛肇合作中的机会主义行为，维系区域之间合作的稳定性，还需要建立外在约束机制。包括以下内容：明确区域合作协议中的行为规则条款，规定区域合作各方在合作关系中应遵守的规则，以及违反区域合作条款而应承担的责任；中央政府或上级政府通过相关的政策和法规对区域合作关系进行规范，对区域合作中的非规范行为作出惩罚性的制度安排。

（三）构建争议解决机制

要建立跨广佛肇行政区的协调机制，建议成立一个跨行政区的协调管理机构——广佛肇区域协调委员会，承担地方政府协商不成情况下的相关纠纷的协调、处理工作，统筹协调解决区域内政府间的各种争议问题。建立广佛肇地方政府首长联席会议制度，确保合作重大事项的有力推进；建立广佛肇地方政府秘书长联系制度，确保合作重大事项处理的常规化；建立广佛肇各地方政府职能部门落实衔接制度，确保合作重大事项的有效落实。完善非政府组织的协调机制，建立非政府组织的合作论坛和战略同盟，调动各经济实体和民间组织的力量，处理好个体与整体、局部与长远的利益关系；建立健全非政府组织的合作备忘录，为有效解决纷争做出积极努力。大胆尝试，积极探索广佛肇争议诉讼解决机制，将区域合作中产生的争议纳入诉讼程序，使司法救济成为区域合作的最终保障途径。

［1］姜明安.完善软法机制，推进社会公共治理创新［J］.中国法学，2010，（5）.

［2］石佑启.论区域合作与软法治理［J］.学术研究，2011，（6）.

□责任编辑：周权雄

D922.1

A

1003—8744（2015）01—0009—03

2014—11—29

马蓉蓉（1961—），女，中共广州市委党校政治学与法学教研部教授，主要研究方向为知识产权、行政法；周凤婷（1964—），女，广东财经大学法学院副教授，主要研究方向为法理学、民商法学。