精准扶贫之路径思考

许佳　刘岚丽　彭志强

摘 要：党的十八大以来，习近平总书记对扶贫开发工作作出了一系列重要论述。结合对湖南省岳阳县最贫困的云山乡抽样的38户农户的入户调查，认为精准扶贫之路径可以概括为四个精准：精准界定扶贫职责；精准确定扶贫对象；精准设制定贫规程；精准实施扶贫之策。

关键词：精准扶贫；结构性贫困；农民家庭

中图分类号：F20 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）24-0021-02

党的十八大以来，习近平总书记就扶贫问题发表了“全面建成小康社会，最艰巨的任务在贫困地区”“要看真贫、扶真贫、真扶贫，少搞一些盆景，多搞一些惠及广大贫困人口的实事”“阻止贫困现象代际传递”等重要论述[1]。2013年底，中央办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号），从2014年起，我国进入精准扶贫新阶段。

一、精准界定扶贫职责

长期以来，从中央到地方各级党委政府及其部门都在扶贫，都有自己扶贫联系点（包括县、乡、村、组、户），建有专门班子，筹集资金物质，实施帮困脱贫，成效十分明显。但是，从中央到地方各级党委政府及其部门扶贫的职责是不明确的。现在进入精准扶贫阶段，必须对中央和地方各级党委政府的扶贫职责进行界定，并以法律（如《反贫困法》）的形式予以确定，使扶贫工作走上法制轨道，以杜绝扶贫工作中产生的腐败和扶贫不均带来的消极影响。

我们认为，应该分层次界定扶贫职责，各司其职，各负其责。中央政府的扶贫职责主要是解决省与省之间因发展不平衡带来的贫困问题，从基础设施建设、产业布局对贫困省进行扶持；省级党委政府的扶贫职责主要是解决市、县际之间因发展不平衡带来的贫困问题，落实好中央扶贫政策、扶贫资金和扶贫项目，并从基础设施建设、产业布局等方面对贫困市、县（省直管）进行扶持；市级党委政府的扶贫职责主要是解决县际之间因发展不平衡带来的贫困问题，落实好省扶贫政策、扶贫资金和扶贫项目，并从基础设施建设、产业布局等方面对贫困县进行扶持；县级党委政府的扶贫职责主要是解决乡际之间因发展不平衡带来的贫困问题，落实好市扶贫政策、扶贫资金和扶贫项目，并从基础设施建设、产业布局等方面对贫困乡进行扶持；乡级党委政府的扶贫职责主要是解决本乡贫困村、组、户的贫困问题，将县扶贫政策、扶贫资金和扶贫项目落实到贫困村、组、户。

依据以上扶贫职责的界定，农民家庭贫困问题解决的直接执行者应是乡级党委政府，而不是乡以上各级党委政府。因此，中央的扶贫资金物质项目以及下派的扶贫干部（包括科技人员）应集中到省，由省将中央和省的扶贫资金物质项目以及扶贫干部一起下派到市，由市将省和市扶贫资金物质项目以及扶贫干部一起下派到县，由县将市和县的扶贫资金物质项目以及扶贫干部一起下派到乡，由乡党委政府统一领导，和乡扶贫干部一起组成乡扶贫工作领导小组，明确其扶贫工作职责，将县（市）扶贫资金物质项目落实到所在乡的贫困村、组、户，具体开展扶贫工作。

二、精准确定扶贫对象

依据扶贫职责，对扶贫对象的确定亦应分层次进行。中央确定贫困省，省确定贫困市和直管的贫困县，市确定贫困县，县确定贫困乡，乡确定贫困村、组、户，以避免在贫困问题上弄虚作假，戴上“贫困帽”就不想脱的怪现象。精准确定扶贫对象的关键在于贫困标准的确定。

世界银行的贫困标准和国家统计局的贫困标准从理论上看是可取的，但具体操作起来是有难度的，主要难在数据的采集和对数据真实性的确认。数据采集主要难在农户没有记账，数据真实性确认主要难在农户的收入和支出是保密的，为了获得扶贫资金物质，还有可能相互隐瞒收支情况，争当贫困户。因此，需要从实际出发，探索便于操作的扶贫标准。不少省份识别贫困村的标准是“一高一低一少”，即行政村贫困发生率比全省贫困发生率高一倍以上，行政村2013年农民人均纯收入低于全省平均水平60%，行政村集体经济收入少[2]。这个方法简便易行，对贫困农户的确定是否也可采取类似于这样的标准。

根据我们的调查，在人均耕地少、土地贫瘠的山丘地区，无一人在外打工或在本地从事非农产业的单一农业生产经营农户，必定是贫困户。可以进一步概括为“一少一低一无”：“一少”即人均耕地少，生产的农产品主要供自己消费；“一低”即劳动力素质低，体弱多病无文化无技能；“一无”即无人从事非农产业，家庭全部劳动力均在家从事单一农业生产经营。三个条件同时具备的农户，就可以确定为扶贫对象。用我们归纳的“一少一低一无”的标准对38户农户的调查资料逐一进行核对，其结果与按照人均纯收入低于2 300元认定的完全一致，无一例外。

用“一少一低一无”的标准确认扶贫对象与用人均纯收入2 300元的标准确认扶贫对象进行比较，其优点是：第一，公开透明。耕地面积多少、劳动力素质如何、是否有家庭成员从事非农产业，村民相互都知道。第二，简便易行。不需要算账，只需要符合条件即可。第三，避免造假。因为不需要捏造数据。

三、精准制定扶贫规程

1.成立村扶贫小组。在乡党委政府领导下，成立村扶贫小组。村扶贫小组由乡政府派驻贫困村的干部和村支两委的成员组成，驻村干部为组长，村党支部书记和村委会主任为副组长，其余为小组成员。扶贫小组依据乡政府制定的扶贫规划、工作制度及下达的扶贫任务开展扶贫工作。

2.公布扶贫标准。由村扶贫小组主持召开村民大会，公布“一少一低一无”的扶贫标准，发放贫困农户扶贫申请表。

3.农户提出申请。凡符合扶贫标准的农户，都可以向村扶贫小组提交书面申请，申请中要具体载明贫困状况、贫困原因、需要扶持的事项。

4.调查核实公示。村扶贫小组依据贫困农户的申请，派人（2～3人）入户调查，对申请表中所载内容进行核实，并张榜予以公示，时间为3～5天。对公示无异议的，报乡政府批准为扶贫对象，并在乡政府网站予以公布。

5.制定脱贫规划。扶贫小组依据农户扶贫申请中提出的扶持事项，在扶贫法规政策条件允许的范围内与贫困农户一起制定脱贫规划，规划时间的长短依贫困农户的贫困程度和脱贫可能实现的时间为准，直至脱贫为止。脱贫规划报乡政府批准，由乡政府对需要扶持的事项统一做出安排。

6.签订脱贫协议。由扶贫小组派出的入户扶贫干部与贫困农户依据脱贫规划签订脱贫协议，将脱贫规划的主要事项写入协议，并明确双方的权利、义务和违约责任，以督促双方尽职尽责，如期实现脱贫规划。脱贫协议由村扶贫小组审核并报乡政府备案。

7.申请脱贫验收。扶贫规划实现后，由入户扶贫干部和扶贫农户共同向村扶贫小组提出验收申请，村扶贫小组依据脱贫规划和协议，对扶贫农户进行脱贫验收，并将验收结果上报乡政府备案，乡政府将脱贫农户在乡政府网站上予以公布。

8.考核扶贫效果。由乡政府对村扶贫小组的扶贫效果分年度和规划期进行考核。考核的内容主要包括两个方面：一是年度和规划期存量贫困农户的脱贫情况；二是年度和规划期新增贫困农户的情况。对年度和规划期存量贫困农户如期或提前实现脱贫的入户扶贫干部给予嘉奖，并作为干部提拔任用的重要依据；对年度新增的贫困农户，经农户申请并通过相关程序，及时纳入扶贫规划，进行扶贫。

四、精准实施扶贫之策

1.健全农村社会保障体系。（1）提高养老保障标准，解决贫困农户年龄在60岁以上老人的基本生活来源，养老保障标准至少要能够保障老人生存需要。在调查中我们发现，贫困户中一般每户都有1～2个60岁以上老人，如果能够解决好这些老人生活来源，就可以大大减轻农户贫困程度。（2）加大农村医疗保障特别是大病医疗保障力度，解决农户因病致贫的问题。调查的13户贫困农户中，有9户均有1～2人患病在家，大多无钱医治，去年借钱自付1万元以上医疗费的有1户，如果不能从农村医疗保障中得到解决，这样的农户是没有办法脱贫的。（3）对残疾人实施社会保障。由社会保障基金对丧失劳动能力的残疾人提供基本生活保障。我们调查的贫困农户中，有2户有残疾人，他们的生活困难应由社会保障来解决。

2.改善贫困农户生产条件。（1）对不便耕作的土地退耕还林还草。贫困农户主要集中在山区丘陵地带，土地贫瘠，丘块小，不便耕作，劳动生产率低。对于不便耕作的贫瘠土地，可以考虑退耕还林还草，农户成为护林护草工人，收入从生态补偿费中支付。（2）为缺少资金的贫困农户解决生产资金。贫困农户普遍无资金投入再生产，应支持在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的村镇银行，由政府担保和贴息为贫困农户提供贷款。办好互助资金，为贫困农户脱贫提供资金服务。（3）加快贫困乡村农业机械化步伐。贫困农户仍然使用传统手工工具劳作，劳动生产率普遍低下，要继续加大对贫困乡村农业机械化支持力度，扶持贫困乡村建立农机服务合作组织，提高贫困乡村农户购置农机补贴，为贫困农户提供较低价格的农机服务，改变贫困农户完全用手工工具从事农业生产的状况，提高贫困农户的劳动生产效率。

3.提高贫困农户劳动力素质。（1）提高劳动力文化素质。贫困农户大多没有文化，为贫困农户子女完成9年义务教育或上技校提供必备条件和生活保障，为贫困农户子女上高中、上大学提供扶持资金。这既是解决部分贫困家庭难以承受的教育支出所需，也是从根本上解决贫困问题，阻止贫困现象代际传递的根本途径。（2）提高劳动力技能素质。贫困农户一般没有技能，加强劳动力技能培训，保证贫困农户至少一人有一技之长，这是帮助贫困农户尽早脱贫的当务之急。

4.为贫困农户就近务工创造条件。调查情况表明，凡有一人外出打工的农户都已脱贫。由于贫困农户一般上有老、下有小，不具备外出务工的条件，因此，要想方设法为他们就近务工创造条件，以取得工资性收入。（1）引进资源性产品加工企业。运用贫困乡村丰富的农业资源和相对较低的劳动力资源优势，引进资源性、劳动密集型产品加工龙头企业在乡集镇创办加工企业，以吸纳贫困农户劳动力就近务工。为此，要加快乡集镇建设，为引进资源性产品加工企业创造必备条件。（2）大力发展乡村旅游。贫困地区一般山清水秀，旅游资源丰富，通乡通村公路也基本建成，完全具备开发乡村旅游的条件。要做好旅游规划，整合旅游资源，加强旅游服务人员培训，支持贫困农户发展农家乐。

5.引导贫困农户走合作化道路。贫困农户一般缺少劳动力或年老体弱，独立从事农业劳动已力不从心。要鼓励党、团员和种田能手牵头创办各种形式的农业生产经营合作组织，吸纳贫困农户加入，政府从人才、资金、项目、技术等方面给予扶持。

参考文献：

[1]习近平“扶贫观”：扶贫先要扶志阻止贫困现象代际传递[EB/OL].[2015-04-02].http：//cpc.people.com.cn/xunxi/n/201

5/0402/c385475-26790586.html.

[2]崔希彩.滨州市贫困村贫困户精准识别标准确定[N].鲁北晚报，2014-05-19.