基于路线图方法的中国青少年体育公共服务体系构建

姜 韩,柳鸣毅,2

基于路线图方法的中国青少年体育公共服务体系构建

姜 韩1,柳鸣毅1,2

运用路线图分析方法和思维方式,以我国青少年体育公共服务体系建设现状为问题导向,且具有复杂性、长期性和多元性的特征,系统分析了未来我国青少年体育公共服务体系的建设基本概念和范围,研究认为青少年体育参与率和体育后备人才培养成材率作为需求和目标,部门专班指挥系统、政策法规保障系统、物资经费保障系统、体育服务指导系统、执行效率评估系统构成是其核心任务,以体质健康监测、体育技能指导、体育场地保障、体育赛事组织、体育组织保障、体育培训服务、精英人才培养七个模块为关键指标,政府转变职能,社会共同治理,激发市场活力构成其实现路径。

路线图方法;青少年体育;公共服务;体系

1 问题的提出

进入21世纪以来,随着经济发展对青少年生活方式的改变,青少年休闲生活错位、失位、缺位等严重导致其生活质量下降,由此引起体力活动不足、体质健康下降和心理危机等现象。公共服务作为21世纪公共行政改革和政府职能转变的核心理念,其均等化程度直接影响公民生存、生产和生活的质量。2012年国务院印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,此规划将社会体育俱乐部、青少年体育俱乐部、体育健身站、体质健康测试、公共体育设施等作为构建群众公共体育服务的主要内容和任务。从青少年体育工作的发展规律来分析,青少年体育公共服务体系涵盖法规、组织、人员、技能、培训、赛事、场馆等等,涉及青少年体育运动普及和后备人才培养的工作之中。因此,青少年体育公共服务体系建设应是政府顶层设计视域下,国家行政机构、社会组织和市场企业等合作协作、互融互通的产物,但从目前来看,青少年体质持续下降、体育在青少年及家长心目中地位不高、体育参与率下降、青少年体育场馆开放等政策落实和执行不够、服务构建体系部门的配合不协调等问题仍然很突出。

目前,青少年体育已经成为我国学者研究的热点问题,随着体育公共服务均等化的提出,青少年体育涉及到精英体育后备人才培养、学校体育的校外延伸和民生体育的普及推广。从国内研究领域来分析,主要集中在青少年体育政策、服务体系和俱乐部等战略层面,平杰[1]认为青少年体育是建设体育强国的重要体现和衡量标准,对目前学校体育面临的教育缺位和措施、社会体育存在的缺乏社会责任现象和国家传统竞技体育后备人才培养模式与当前经济社会发展不均衡现象进行分析,同时平杰[2]、钟秉枢[3]、易剑东[4]等认为构建青少年体育服务平台是全面提升青少年体育工作地位,将深入学校、社区和市场作为组织建设、竞赛活动、培训活动的主阵地。十八届三中全会吹响了体育事业全面深化改革的号角,郭建军[5]从政策法规建设、组织模式创新、多元活动开展、培养渠道拓展等方面,提出了转变青少年体育工作、构建公共服务体系的发展方式和促进计划;从国外研究领域来透析,主要以国家青少年体育发展战略为对象,从宏观发展层面对其进行剖析,美国青少年体育在社会管理的模式下,青少年体育俱乐部、社团、慈善组织深入学校和社区,为青少年校内和校外参与体育提供组织保障,并呈现出年龄层次鲜明、目标设置清晰和建设渠道拓展的特征[6-7]。英国青少年体育凭借政府、社会组织和教育机构之间高度融合,英国文化、传媒与体育部、英国奥林匹克委员会和英国单项体育组织作为公共领域服务组织,以政策、基金、赛事、活动等项目(Project)支撑,承担起服务青少年体育的社会责任[8-9]。

青少年体育公共服务体系涉及到行政管理、社会治理、教育、体育和卫生等多学科的理论体系,本研究以路线图为逻辑思路,围绕目标设定、内容结构、供给模式、措施手段和执行监督等构建青少年体育公共服务体系,最终提出体系建设的路径和保障。

2 中国青少年体育公共服务体系现状分析

结合我国青少年体育公共服务的需求和实际情况,基于对青少年财政支出、场馆开放、青少年业余训练从业人数、青少年体育组织创建规模、青少年体育活动组织等调查,对我国青少年体育公共服务基本情况进行分析,以找出问题和不足。

图1 2013年全国青少年体育经费投入比例分配

其一,青少年体育经费投入不均衡,且对体育后备人才培养投入明显大于体育运动普及与推广。从2013年全国各省、市、自治区青少年体育工作经费投入情况来分析(图1),业余训练经费总投入为28 786.8万元,占40.1%,主要用于各省、市、自治区业余体育运动学校训练和参赛经费;赛事活动经费总投入为17 938.85万元,占26.9%,基本上是用于省级青少年锦标赛,这类比赛的目的是以发现和培养精英体育后备人才为准。因此,从经费投入来分析,我国各省市自治区仍然将传统的青少年体育培养模式作为主要工作重心。

其二,青少年体育基层设施建设有待完善和场馆对外开放政策的执行效率有待提高。据官方统计,我国各省、市、自治区中小学数量总数为247 565所,其中对外开放的场馆数量为13 957多,比例为17.7:1。场馆开放是青少年体育公共服务的基础性硬件设施,也是其主要公共政策,较少比例的场馆开放难以满足青少年课外和校外体育活动的开展已成为公共体育体系的障碍。

其三,青少年体育组织建设迫在眉睫,急需通过社会资源推动其社会化治理。青少年体育俱乐部、青少年高水平后备人才基地、青少年体育传统项目学校和青少年校外活动中心是在新形势下创建的青少年体育组织,截止到2013年创建总数为38 963所,共组织赛事、培训、夏令营等活动184 808项,教练员人数为46 934人,在训青少年运动员或会员为3 532 466人,平均每个组织拥有教练员1人、指导教师2人和在训青少年91人。从规模来分析,青少年体育组织成为了青少年体育运动的活动主体,但是由政府行为主导的运行模式,还未发挥社会组织的功能,进行社会化和市场化运行,是影响其能力建设的主要原因。

3 中国青少年公共体育服务体系路线图制定设想

路线图是在组织体系中对某一主题事件过去、现状和未来之间的联系、发展和延伸的趋势判断和情景分析。最早,路线图方法被用于指导美国汽车工业战略规划和分析,在系统论的影响下,路线图方法逐渐被用用到科技生产、管理组织、研发推广等领域,如在我国科技领域,2007年科技部突出制定软件产业技术图路线,在应急医疗领域制定救援体系路线图等[10-11]。从路线图理论体系分析,路线图方法基于对事物发展历史的梳理,将事业发展愿景、任务、目标和行动有机结合,形成推动事物发展规划工具。

青少年公共体育服务体系路线图制定应以青少年体育本质需求驱动和能力驱动相结合,按照青少年体育“双向驱动—明确任务—路径探析—执行监督”的逻辑,以体育为载体实现青少年全面发展,以活动为手段丰富青少年休闲生活,以组织建设为保障,搭建青少年校内和校外体育参与平台。其一,将青少年体育公共服务的有助于青少年健康成长、促进体育技能提高作为本质驱动,能力驱动则是围绕为青少年体育公共体系构建的相关要素和资源现状进行分析;其二,青少年体育公共服务的任务就是围绕提高体质、提高技能和提高人才培养的质量;其三,实现青少年体育公共服务的路径是在多元治理视域下国家、社会和市场协同、协商和协作的实施举措;其四,执行监督是对实施路径举措和执行主体的评估管理,也是完善青少年体育公共服务政策实现程度的运行机制(图2)。

图2 我国青少年体育公共服务体系路线图制定过程

青少年公共体育服务体系路线图制定从宏观到微观层面起到了促进青少年体育公共服务的作用,其体现复杂性、长期性和多元性的特征,其一,复杂性。在竞技体育与群众体育协调发展的局势下,青少年参与体育运动涉及其终生体育价值观和精英体育后备人才培养,是一项从地方到全国、从局部到全局、从部分到整体的多为层次体系;其二,长期性。从青少年年龄跨度来分析,从学前、小学、中学和高中,年龄跨度从6岁到18岁,不同阶段、不同年龄青少年对体育的需求不同,且体育对其成长的促进和效能,社会的融合程度都具有长期性特征,从人才培养的角度,精英体育人才培育和体育及体育技能形成都具有阶段性的特征。其三,多元性。青少年供给需求资源的多元性和治理组织的跨域性就决定了青少年体育公共服务体系构建需要整合国家、社会和市场资源,需要将教育、体育、卫生等政府组织和慈善、社会团体、基金会等非政府组织相结合,保证供给资源的多元性。

4 基于路线图方法的中国青少年体育公共服务体系建设

4.1 青少年体育公共服务的概念与范围

体育公共服务是国家体育惠及民生、服务民生的社会工程。在推进国家体育治理体系和治理能力现代化的背景下,体育公共服务是一项以重视大众体育需求、以公共领域利益为导向[12],以体育组织建设、体育技能指导、体育活动平台、体育经费投入、体育场地建设等为手段,实现公民参与体育的权利,实现体育事业的均衡发展。根据《青少年体育“十二五”规划》,目前,我国青少年体育公共服务尚未形成,广大青少年参与体育健身和场地设施不足,全社会、支持青少年体育的氛围尚未形成,在“十二五”末期将初步建成以“体育普及、组织建设和场馆服务”为主要内容的青少年体育公共服务体系作为总体目标之一[13]。

基于整体思维的思考,青少年体育公共服务体系应包括青少年体育公共服务部门专班指挥系统、政策法规保障系统、物资经费保障系统、体育服务指导系统、执行效率评估系统。具体而言,部门专班指挥系统是指由国家体育、教育、团组织等行政机构和非政府组织、业务专家共同组成的整个领导组织体系;政策法规保障系统是指在依法治国的背景下,将治理青少年公共体育的事务以政策法规作为行动指南;物资经费保障系统是指通过国家财政、社会基金、市场配置等不同手段筹措青少年体育公共服务物资和经费,以保障其上顺利进行;体育服务指导系统是落实、执行青少年体育公共服务政策法规的行动体系,是需要直接面对青少年提供体育公共服务的系统;执行效率评估系统是以政府购买服务的形式,采用第三方对经费投入和青少年参与体育活动的受益程度进行评价。

4.2 青少年体育公共服务体系需求与目标

体育是青少年成长的阶段的不可替代的社会活动之一,关乎青少年的体质健康、心理健康、兴趣爱好和社会融合等多方面问题。同时,从国家竞技体育人才培养来分析,在转变体育发展方式的背景下,区市业余体校、省市体工队和国际青年队的传统三级训练网的模式已很难适应当前体育事业发展需求,急需开拓新的培养渠道。基于青少年本质需求和体育后备人才培养的需求,构建适应政治、经济、文化和体育事业发展规律的青少年体育公共服务体系已经成为关乎民生问题的国家大事。

近几年在新公共服务理念的指引下,基于双向需求所驱动,贯彻以法规制度建设为核心,逐步明确了以构建青少年体育公共服务体系为重点,完善竞技体育后备人才培养体系和青少年大众体育服务体系为抓手,以体制机制创新为动力的思路,在加强部门协同、深化体教结合,强化青少年体育组织建设,督导落实运动员文化教育相关政策,广泛开展青少年体育活动等作为发展总任务。

4.3 青少年体育公共服务体系核心任务与指标

围绕青少年体育参与率和体育后备人才培养的成材率,这均是青少年体育工作的核心目标。诚然,我国目前青少年体育公共服务体系还未能满足青少年参与体育运动的本质需求,同时竞技体育后备人才培养与经济社会发展不适应、不协调,严重影响其培养质量。本人认为我国青少年体育公共服务体系建设应由部门专班指挥系统、政策法规保障系统、物资经费保障系统、体育服务指导系统、执行效率评估系统构成。

4.3.1 部门联动指挥系统

建立由国家、省、市(州)、县(区)组成的统一指挥的工作专门机制。国家层面,应形成由体育、教育、团组织、卫生、青年协会、财政、民政等多部门联合组成的我国青少年体育公共服务体系工作专门机制,工作专班主要是对青少年体育公共服务相关的体育业务指导、青少年体育组织创建、青少年体育服务经费筹措、青少年体质健康、青少年学校体育等方面形成统一指挥和调度系统,形成联动机制,合理整合行政资源,形成完备的青少年体育公共服务工作保障体系。如为了加强全国青少年校园足球工作,经国务院批准,全国青少年校园足球工作领导小组成立,由国家发展改革委、财政部、新闻出版广电总局、体育总局、共青团中央等部门形成的领导小组,从国家层面形成统一指挥和工作专门机制,形成联动机制,共同商议。

4.3.2 政策法规保障系统

建立以保障青少年参与和分享体育公共服务资源的政策法规体系,并由“重文件颁布”到“文件执行”的转变。近几年,在中共中央和国务院的高度重视下,下发了关于青少年体育工作的一系列文件,2007年党中央国务院下发了《关于加强青少年增强青少年体质的意见》,文件详细的规划了加强青少年体质健康的一系列举措,但是由于文件执行阻滞并没有扭转青少年体质持续下降的局面。党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央更是将青少年体育工作提升到了实现“中国梦”的伟大构想中,对校园足球、提高青少年体质健康等为突破口对青少年体育工作提出了新的要求和期望。从公共政策分析角度,借鉴美国《美国教育第九修正案》、英国《全民体育的未来》等政策法规,应从青少年参与体育运动的权利和公共部门对青少年体育公共服务体系建立的权利和义务进行规律规制,以形成依法治理青少年体育公共服务的保障系统。

4.3.3 物资经费保障系统

物资经费保障系统是指我国青少年体育公共服务体系中场馆设施、赛事组织、业余训练和组织建设等投入保障系统。在举国体制背景下,我国体育行政部门作为一元化为主导的经费筹措模式,其渠道单一,主要是国家财政投入和体育彩票公益金为主,如2006-2009年是青少年体育工作刚刚起步的阶段,每年青少年体育业余训练经费投入为1.898亿、1.899亿、2.197亿和2.415亿元,其中体育彩票公益金投入分别为 1.132亿、1.125亿、1.360亿和1.611亿元[5],体育彩票公益金占据了投入的60%以上。显然,在青少年体育公共服务体系中,为了使更多的青少年能够参与体育运动,庞大的青少年群体对经费的需求就会更大,因此,应加强教育融合,争取教育经费为青少年体育工作服务,尤其是在校园体育设施和体育师资经费等方面;同时,应落实青少年体育工作经费纳入省(市)、市(区)、县一级财政预算,提高国家关于青少年体育工作各项政策的执行率。

4.3.4 体育服务指导系统

体育服务指导系统是青少年体育公共服务体系的核心环节,以体质健康监测、体育技能指导、体育场地保障、体育赛事组织、体育组织保障、体育培训服务、精英人才培养七个模块为主要内容,其主要目的是满足体育普及和人才培养质量的提高。具体而言:(1)体质健康监测模块是以社会组织、社区、卫生机构、学校和商业机构等为主体建立的青少年体质监测、评价和干预体系,以改变目前以教育部门为主导的测评体系,改变以测评为主而未能提出提高体质健康的方法和措施;(2)体育技能指导模块是由教育和体育部门牵头,制定由小学一年级至大学二年级14年青少年成长阶段的运动项目训练标准体系,使得青少年体育技能指导标准化、科学化和系统化;(3)体育场地保障模块是由教育部门对中小学体育场馆对外开放,体育部门加大对社区等青少年生活区域体育功能区打造,使得青少年体育参与场地得以保障,执行国家关于体育场馆开放、服务、保障和安全监管等规定;(4)体育赛事组织模块是指以区别于成人化的青少年体育赛事为理念,打造集娱乐、趣味、教育、文化为一体的多元化赛事体系,并且制定不同年龄、不同区域、不同阶段水平的青少年体育赛事,以增加体育赛事参与面为基础,从青少年能够体验到体育赛事的乐趣,融入其中;(5)体育组织保障模块是指在社会共治的模式下,青少年体育俱乐部、青少年校外体育活动中心等将作为开展青少年体育活动重要载体,为其服务,使得社会承担起更多的职能,激发社会和市场的力量,赢得资源;(6)体育培训服务模块是指在新公共服务理念下,政府、社会和市场共同规范青少年体育培训服务体系,建立青少年技能培训、教练员培训和青少年社会体育指导员培训等体系,规范管理、提高业务能力;(7)精英人才培养模块是指在新形势下,青少年体育公共服务体系将作为青少年精英人才培养的重要渠道,以扩大受益面、提高参与率为拓宽人才选拔的范围。

4.3.5 执行效率评估系统

执行效率评估系统是基于政府管理职能的转变,对青少年体育公共服务相关政策落实和执行情况进行评估。其一,应采用第三方评估的形式对青少年体育组织创建效率、青少年体育经费投入、使用和产出效率、青少年体育人才培养产出率、青少年体育参与率、青少年体育场馆开放率等涉及青少年体育服务指导的相关内容建立评价体系,采用第三方评估的形式,对其评定检查,并且作为绩效考核和经费下拨的重要依据。其二,应建立科学的综合评价体系。目前,各地、市、州体育局作为青少年体育公共服务体系的重要执行层,但其目标仍然瞄准四年一届的省运会,仅以省运会竞技成绩作为评价地、市、州体育局工作绩效值得商榷,因此,应建立围绕体质健康监测、体育技能指导、体育场地保障、体育赛事组织、体育组织保障、体育培训服务、精英人才培养七项内容为一级指标的青少年体育公共服务评价体系,提高效率评估的科学性。

图3 中国青少年体育公共服务体系路线图

4.4 青少年体育公共服务体系路线图实现路径

构建我国青少年体育公共服务体系是一项战略性的工程。在推进国家体育治理体系和治理能力现代化的进程中,青少年体育公共服务体系需要以政府转变职能、社会共同治理和激发市场活力作为推进路径,完成具体任务,实现提升体育参与率和人才培养率这一总体目标。其一,政府转变职能。在新公共服务理念的倡导下,政府体育、教育等部门作为公共治理的“元治理”,在政策制定和监督方面起到引领作用,从“划桨”转为“掌舵”,再由“掌舵”转为“服务”,以政府购买体育公共服务、委托-代理等手段完善青少年体育公共服务政策。其二,社会共同治理。在创新社会治理的背景下,激发非政府组织、体育社会组织、青少年组织等为青少年体育组织服务,作为政府职能转移的承接方,加强其能力建设,执行青少年体育政策,深入青少年生活、学习和娱乐的场所,为其开展服务。其三,激发市场活力。市场作为青少年体育公共服务的组成之一,其市场竞争性、淘汰性等特征将弥补“政府失灵”和“社会失灵”的局面,以市场机制为青少年体育提供多元化和个性化服务。

5 结语

青少年体育公共服务体系是国家体育治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。基于公共治理理论,青少年公共服务是国家转变政府服务职能、实现社会共治机理和激发市场活动的重要体现,以整合跨界思维为引领,转变工作方式,实现“大体育观”的理念和发展格局。青少年体育公共服务体系路线图是一个创新建设的多层次的科学体系,以全民健身上升为国家战略为契机,为青少年提供体育公共服务,提高健康水平;以转变体育事业发展方式为契机,为国家培养精英体育后备人才拓宽渠道,提高成才效率。

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[2] 平杰,郭修金.青少年公共体育服务平台的构建[J].上海体育学院学报,2012(1):83-85.

[3] 钟秉枢.中国体育可持续发展的重要举措—写在国家体育总局青少年体育司成立一周年之际[J].北京体育大学学报, 2011(4):1-4.

[4] 易剑东.中国体育公共服务研究[J].体育学刊,2012(3):1 -10.

[5] 郭建军.加强青少年体育工作 培养优秀竞技后备人才[J]. 2014(4):1-9.

[6] 柳鸣毅.国外青少年体育赛事研究:制度剖析、案例分析、前瞻启示[J].成都体育学院学报,2014(3):12-16.

[7] 谢晨.美国青少年体育参与的组织支撑研究[D].北京:北京体育大学,2013:48-52.

[8] 柳鸣毅.我国青少年体育赛事体系研究[D].北京:北京体育大学,2013:30-32.

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[13] 国家体育总局.青少年体育事业“十二五”规划[Z].2011.

(编辑 马杰华)

China's Youth Sports Public Service System Based on the Roadmap Method

JIANG Han1,LIU Mingyi1,2

Based on the roadmap theory,the paper systematically analyzes the basic concepts and range of the construction of China's sports public service system for teenagers.The research believes that teenagers'sports participation and success rates of talent training can serve as the demand and target with the specialized commanding system,the guarantee system of policies and regulations,the sports service guiding system and the evaluation system of execution efficiency as the core task.The key indexes are constituted by the seven modules of health and fitness monitoring,sports skill guidance,sports venue guarantee,sports events organization, sports organization guarantee,sports training service and elite training.The government departments should transform their functions and co-govern with society so as to stimulate market vitality and realize the ultimate goal.

Roadmap Method;Youth Sport;Public Service;System

G80-053 Document code:A Article ID:1001-9154(2015)05-0034-06

10.15942/j.jcsu.2015.05.007

G80-053

A

1001-9154(2015)05-0034-06

国家社科基金课题(13CTY003);2015年中国博士后科学基金第57批面上资助项目(2015M572185);武汉体育学院青年教师科研基金(2015QS03)。

姜韩,硕士,副教授,研究方向:体育教育学,E-mail: 156207159@qq.com。通讯作者:柳鸣毅。

1.武汉体育学院,湖北武汉430079;2.武汉大学,湖北武汉430072

1.Wuhan Institute of Physical Education,Wuhan Hubei 430079;2.Wuhan University,Wuhan Hubei 430072

2015-02-26