政府购买体育公共服务模式的实践与探索——以常州为研究对象

谢正阳,汤际澜,刘红建

政府购买体育公共服务模式的实践与探索
——以常州为研究对象

谢正阳1,汤际澜2,刘红建3

运用文献资料、实地调研等研究方法,对我国体育公共服务多元化供给的必然性进行探讨,并以常州市购买体育公共服务的实践个案来探索体育公共服务多元化供给方式。研究结果:通过明确购买主体、确定承接主体和规定购买内容等制定政府购买体育公共服务的实施办法;建立以会商协调、监督检查、绩效评价和信息公开为主的政府购买体育公共服务的运行机制。通过对常州市政府购买体育公共服务模式的研究,以期能对我国体育公共服务多元化供给模式起到借鉴作用。

体育公共服务;政府购买服务;制度设计;运行机制

体育公共服务作为公共服务的重要组成部分,起源于人的公共体育需要,以满足人的公共需求为出发点和落脚点。如今,“健康生活、健康发展成为人们的普遍追求,成为民生的重要方面”,然而,“提高广大群众的健康水平是一项系统工程,需要医疗、卫生……等诸多方面的共同努力,而全民健身运动在其中起着不可替代的重要作用。”[1]因此,如何更好地为公民提供优质的公共体育产品和服务成为民生体育之本[2]。可当下完全由政府向公众提供体育产品和服务的单一供给机制,已无法满足多样化的公共体育需求。尤其是在体育公共服务供给政府失灵和非营利组织失灵的情况下,政府于是采取购买服务的方式来提供体育公共服务。常州市在国家体育总局和江苏省人民政府共同签署《建设体育公共服务体系示范合作协议》的背景下,以合作共建的方式推进体育公共服务内涵提升,通过购买体育公共服务模式探索,丰富了体育公共服务多元化供给方式,具有积极的实践意义和理论价值。

1 政府购买体育公共服务的必然性

从组织设计的科学性视角审视,认为政府集太多事务于一身,不可避免地导致官僚机构的膨胀,既不利于公共服务的供给效率,又导致行政费用的增加。[3]政府如何从传统的公民服务模式中承担过多角色中抽身出来呢?这就需要政府重新定位自己角色,即由具体生产和提供公共服务的角色转化为购买和安排公共服务的角色,突破以往传统观念:认为私人物品应该由市场提供,公共服务应该由政府提供的固化性思维;从而使公共服务供给的“安排”与“生产”分离,进而使得供给主体多元化成为可能(见表1所示)。换言之,就是可以通过由不同类型的主体承担性质不同的职能来分担综合性管理部门的责任,分散公共治理,从而使决策职能与执行职能分离,充分发挥社会分工的作用,大大提高了政府提供公共服务的效率和有效性[4]。

随着向公共服务型政府模式和治理体系、治理能力现代化转变,政府提供体育公共服务也可以通过民营化、委托外包、业务分担、共同生产、自愿协会等方式供给,从而扩大了体育公共服务供给主体范围,形成体育公共服务供给的竞争机制,进而改善了体育公共服务的供给效率和质量。体育公共服务不应也不能由政府包办各界已达成共识,这也是体育部门转变政府职能的方向所在。因为,仅仅靠政府部门编制有限的专职人员去满足广大群众对体育多样化的需求,无论怎么做无异于杯水车薪。这就要求政府加快政企改革,真正实现“管办分离、政企分开”,既要避免“全能型”政府的“越位”,又要分清政府与市场的边界,政府要做到“既有限又有效”。

表1 公共服务提供者与生产者关系比较

因此,政府提供纯公共体育物品和服务,解决免费“搭便车”行为,制定相关的政策、制度、法规,放开市场准入、释放改革红利,维护公平、公正的市场秩序。而市场可以提供私人体育产品、准公共体育产品(政府通过购买的方式),引入市场机制,解决公共体育产品短缺、质量和效率不高问题,同时也消解政府越位、缺位和不到位现象,化解政府寻租行为。当政府与市场失灵时,导致第三部门出现(非营利性组织),为特殊群体提供公共物品,发挥着政府、市场不可替代的作用,在一定程度上弥补了政府和市场失灵的情况下留下的空白区域;但在志愿者也失灵时,要联合市场与政府,相互合作取长补短(见图1所示)。厘清了政府、市场和非营利性组织之间的关系,更加有利于促进体育公共服务供给的有效性。

图1 体育公共服务多元化供给模式及其相互关系关系

2 政府购买体育公共服务的制度设计

促进社会组织和个人参与体育公共服务建设说到底就是要进行恰当的制度安排。陈芳认为,单一制度安排是无法达到目标要求,各种制度必须形成“一个由一般规则到具体规则的层级结构。”[5]由于政府主导公共服务管理易形成权威集中,往往采用单一中心公共治理体制。“公共资源有限,公共需求却是无限”,[6]而且地区之间、城乡之间以及不同人群之间存在差别是不争事实,仅靠政府是无法满足广大人民群众的日益增长的公共体育产品和服务的需求。因此,政府不可能是一切公共服务的提供者,而构建多元化的体育公共服务供给机制成为有效的补充。尽管在政府权威流散的情况下,公共治理可以多中心;但“多个权威中心,并不意味着必然存在治理的多中心”[7];却有利于加快形成改善体育公共服务的合力。

2.1 外在制度

通过市场促进“第三部门”组织和动员社会力量参与到体育公共服务建设中来,说到底首先要进行恰当的制度安排。德国新制度经济学代表柯武刚、史漫飞等学者从规则的起源视角分析认为,这些外在制度是由不同层次的规则构成,即顶层的宪法、中层的成文法和底层的政府条例。自1982我国宪法制定到现今,在实践的推进中经历了4次修正,尤其是在《宪法》第二十一条规定了国家在体育事业发展中应当承担的责任,也为政府构建体育公共服务体系提供了宪法基础;同时在《宪法》第二十二条、第三十三条,使公民享受公共服务和保障公民参与权利的内容得到不断丰富;其意义在于,明确了“第三部门”组织和社会力量直接参与体育公共服务供给受到了宪法保障。李克强总理2013年7月31日主持召开国务院常务会议,研究推进政府向社会力量购买公共服务时指出:要放开市场准入,释放改革红利,凡社会能办好的,尽可能交给社会力量承担,加快形成改善公共服务的合力,有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题,使群众得到更多便利和实惠;习近平主席2013年11月12日在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出:推进国家治理体系和治理能力现代化,使市场在资源配置中起决定性作用,推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展;为政府购买体育公共服务和公民参与体育公共服务供给指明了方向。

当然,体育公共服务的供给是复杂的。无论从全国性体育公共服务供给层次还是从地方性公共体育供给层次,都需要依照宪法规则所涉及集体性的决策制定过程来建立与体育公共服务供给相关的法律和政府条例。这些法律和政府条例既控制着操作性层面和分析性层面上缔结出来的供给契约,又能在对底层规则的合法性产生怀疑时进行评估、修正,使规则更好的服务于行为目标。自1996年起我国开展政府采购试点工作,尤其是2002年《中华人民共和国政府采购法》的正式颁布标志着我国政府采购步入法制化、规范化的发展轨道,也为政府购买体育公共服务提供了法律依据。政府购买体育公共服务的行为目标是为了提高体育公共服务供给的质量和效率。[8]也就是说,在提供低成本、高质量的公共物品和服务方面,竞争往往优于垄断,只要能促进竞争健康有效,公民就会从中受益;[9]而且能有效促进改善体育公共服务的合力,解决一些领域公共体育产品短缺、质量和效率不高等问题;同时,在这一过程中,也能彰显出在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下法治精神在公共体育管理中的又一次践行。

为了规范政府购买体育公共服务行为,提升体育公共服务质量与效率,充分调动社会组织和社会力量参与体育公共服务的积极性,根据《市委办公室、市政府办公室关于推进政府购买公共服务改革的实施意见》(常办发[2013]63号文),常州市财政局和体育局研究制定了《常州市关于购买体育公共服务的实施办法》(常办发[2013]93号文件)。其中明确规定购买主体、承接主体、购买内容、购买方式、项目实施和强化监督部门,为政府购买体育公共服务中明确了层次性和程序性。且在实践中,坚持“规范不放任,支持不包办,指导不指令”的一系列做法,也受到了国家体育总局的肯定和推广。这些措施和方法,既有利于作为购买体育公共服务的政府降低行政成本,又有利于为公民提供高质量、高效率的公共体育产品和服务,还有利于协调服务供给方和服务消费方以及供给方之间的竞争合作关系,维护市场秩序。

2.2 内在规则

宪法、法律以及政府条例等一般性规则是由那些抽象的普通规则、内化的道德规范及在权利法案中或“基本法”中制定的一般性外在制度组成。这些外在制度是由多层制度构成,因此,在把握多层次制度分析中还要注意内在规则,即经济、文化及社会心理等对制度系统的影响;对地方性体育公共服务的供给影响尤为特出。虽然内在规则不像外在制度一样具有明确的层级性和程序性,却渗透于外在制度的每一层。因为它不仅影响着行政管理人员对政策的制定和执行,也影响着由社会组织和社会力量供给的体育公共服务的质量和效率,进而影响公民对提供的公共体育产品、服务的满意度评判。因此所在层次外在制度的设计应符合当地社会的内在规则,才能更好地发挥制度的绩效。例如,常州市体育局在购买体育公共服务前期,在项目设置上,坚持问需于民。主要包括3类:一是国家主推的项目,如篮排足、健身气功;二是具有常州特色项目,比如环太湖自行车骑行等;三是老百姓喜闻乐见的项目,如乒乓球、太极剑等。而对下岗职工、低保户、残疾人等困难群众,不仅开展有针对性的健身锻炼,还有免费的高水平体育欣赏,如国家羽毛球大师赛、CBA篮球赛等重大赛事,每场比赛拿出5%的门票赠送给他们。[10]

3 政府购买体育公共服务的运行机制

“提供公共服务是政府的责任,必须有政府介入,但却并不一定必须由政府直接生产,也不应该由政府包办。公共服务的实现形式与手段是多样的,其所依托的组织机构也是多元的。”[11]为了扩大体育公共服务供给主体范围,供给可以通过民营化、委托外包、业务分担、共同生产、自愿协会等供给方式,不仅形成体育公共服务供给的竞争机制,而且改善了体育公共服务的供给效率和质量。这样,政府从原先的提供体育公共服务的职能向保障体育公共服务能够由市场有效地提供;这看似技术性的变革实际上意义重大,在给体育公共服务供给带来了很大的挑战的同时,也给体育公共服务多元化供给提供了支撑、创新和发展的空间。

从2011年起,常州市就实施了政府购买体育公共服务,对体育组织承办各项赛事活动或代表常州组队参与赛事活动给予奖励和补助,极大地激发了社团组织举办活动的热情;2013年12月常州市在与国家体育总局签署了《建设体育公共服务体系示范区合作协议》情况下,积极引导社会力量参与体育公共服务体系建设,探索建立科学高效的公共服务体系,进而为政府财政购买公共服务走出一条新路。

3.1 制定政府购买体育公共服务的实施办法

正如前文所述,讨论了政府购买体育公共服务“为何买”的问题以及社会组织和社会力量参与体育公共服务供给的法律依据。而在实践中,为了规范政府购买体育公共服务行为,提升体育公共服务质量与效率,充分调动社会组织和社会力量参与体育公共服务建设的积极性,常州市财政局和体育局根据《市委办公室、市政府办公室关于推进政府购买公共服务改革的实施意见》,制定了购买体育公共服务的实施办法(以下称《实施办法》)。

一是明确购买主体,即市级体育行政部门和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位;解决了“谁要买”的问题。二是确定承接主体,即承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立的社会组织以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量;解决了“向谁买”的问题。三是规定购买内容,即按照受益广泛、群众急需、保障基本的原则、突出公益性、普惠性,重点购买各类体育公共服务;解决了“买什么”问题。四是制定购买方式,即根据政府购买体育公共服务项目的特点和要求,选择不同的购买方式,主要包括政府采购、直接资助、项目申请制;解决了“怎么买”问题。

表2 常州市政府购买体育公共服务的具体内容

3.2 建立政府购买体育公共服务的工作机制

机制亦称机理。按照《现代汉语词典》的解释,原意是指机器的构造和工作原理,在自然学科中引申为事物或自然现象的作用原理、作用过程及其功能,泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式[12]。在社会学家看来,认为“机制”一词的基本含义有三个:一是指事物各组成要素的相互联系,即结构;二是指事物在有规律性的运动中发挥的作用、效率,即功能;三是指发挥功能的作用过程和作用原理。把这三者综合起来,更概括地说,机制就是“带规律性的模式”[13]。关于一个系统的机制,至少涉及三个方面:一是这一系统的动力是什么;二是这一系统的运作方式是什么;三是这一系统的调控条件是什么。[14]

如果把常州市政府体育公共服务多元化供给作为一个良性运行的系统,那么为什么要实施多元化供给体育公共服务则是这一系统的动力机制。在购买体育公共服务之初,常州市就组建了购买体育公共服务领导小组形成了组织领导机制;根据《实施办法》购买体育公共服务所需经费从体育彩票公益金中列出,确定了资金投入机制;根据项目申请制形成购买体育公共服务的操作流程,包括:项目公布、项目申报、项目初审、项目论证、项目公示、项目签约、项目实施等;也就是系统运作的方式。而实行信息公开机制、监督检查机制和绩效评价机制则是对系统如何进行调控。具体机制与运行情况如下。

一是会商协调机制。在政府推进购买体育公共服务改革过程中,建立监察、机构编制、发改、财政、审计、物价等相关部门加强协调沟通、各负其责、齐抓共管的会商协调机制。其目的是在正常的财务制度和工作程序基础上增强合力,分析存在的困难和问题,提高办事效率,推动项目有序进行,保证项目顺利实施,逐步形成完整的监察、防范、商洽体系,建立部门间协作长效机制。需要特别指出的是,政府在体育公共服务供给过程中既扮演直接供应者的角色又是用购买的方式“间接”从事服务传递者工作,这就要求政府部门既要提高购买体育公共服务的能力又要提高营销体育公共服务的能力(即购销力[15])。

二是监督检查机制。购买主体要对承接主体提供的体育公共服务实行全过程跟踪监管,并依据合同约定条款对承接主体提供的体育公共服务进行检查验收,与此同时,还建立应急工作机制应对服务过程中的特殊情况,监察和审计部门严格资金监管。在项目资金拨付上,实行分两次拨付,购买项目合同签订后拨付50%的资金,项目完成后拨付剩余50%的资金,并且,“老百姓如果对举办活动不满意,承办单位将拿不到钱”;项目在实施过程中,不得转包、分包,发现转包、分包的要立即终止合同等。逐步形成政府监督、法律监督和社会舆论监督相结合,来提高体育公共服务供给质量和效率。

三是绩效评价机制。通过引入第三方组成的综合性评审机制。绩效评价结果向社会公布,并作为今后年度编制政府向社会力量购买体育公共服务预算和选择政府购买体育公共服务承接主体的重要参考依据。绩效评价优秀、服务项目执行情况良好的社会组织、社会力量将给予信用加分;而对不能如期完成或完成质量较差、具有失信行为的社会组织、社会力量除了依照合同约定进行处置之外,还将不良行为记入单位诚信档案。

四是信息公开机制。政府购买的体育公共服务项目应向社会全面公开信息,信息公开内容要包括项目名称、数量、质量标准、资质要求、购买方式、购买程序以及承接主体等。而这些项目设置是在充分“问需于民”基础上,通过民意调查产生了22个体育公共服务项目纳入该市政府购买范围。除健身路径建设等4个项目按有关规定进行政府采购外,其他18项全民健身、赛事活动等全部由45家社会组织和社会力量先按照公开、公平、公正原则通过初步审核程序,再竞争择优获得承接权(如表3所示)。

表3 2014年常州市购买体育公共服务项目(群体类)及中标单位

4 结语

体育公共服务不应也不能由政府包办各界已达成共识,这也是体育部门转变政府职能的方向所在。因为,仅仅靠政府部门编制有限的专职人员去满足广大群众对体育多样化的需求,无论怎么做无异于杯水车薪。这就要求政府加快政企改革,真正实现“管办分离、政企分开”,既要避免“全能型”政府的“越位”,又要分清政府与市场的边界,政府要做到“既有限又有效”。常州市在体育公共服务供给实践中进行了探索性的改革,并建立了会商协调、监督检查、绩效评价、信息公开等工作机制;更为重要的是赋予了公民满意度作为判断承接单位提供体育公共服务质量优劣的依据。但在购买体育公共服务项目中标单位中有18个承接单位是项目行业协会,这些代表行政力量的项目管理中心和社团性质的项目协会难免让人产生嫌疑:“一套班子,两块牌子”。同时,也反映出社会力量参与公共体育供给的积极性还有待进一步提高,尤其需要对非营利性体育组织加强培育,以达到使其能充分起到弥补政府和市场失灵情况下的体育公共服务作用。

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(编辑 马杰华)

Exploration of Government Purchasing Mode of Public Sports Service

XIE Zhengyang1,TANG Jilan2,LIU Hongjian3

Using method of documentary,survey and logical induction,the paper discusses the diversified public sports service supply mechanism in China to support the theory and practice of diversification of public sports services by organically integrating socialist market economic theory and contemporary Marxist theory with supply reform of public sports service.It conducts a case study of Changzhou in terms of its sports public service purchasing to explore the diversified supply approaches of public sports service.The results believe that the government purchasing measures of public sports service can be laid down by determining the purchasing and supplying subjects.The purchasing mechanism of sports public services can be established based on discussion and coordination,supervision and examination,performance evaluation and information transparence.

Sports Public Service;Purchase of Services;Role Orientation;System Design;Operation Mechanism

G80-052 Document code:A Article ID:1001-9154(2015)05-0029-06

10.15942/j.jcsu.2015.05.006

G80-052

A

1001-9154(2015)05-0029-06

2012年国家社科基金项目(12CTY025)。

谢正阳,博士,副教授,福建师范大学在站博士后,研究方向:社会体育发展、体育教育训练学,E-mail:haohaoxie007 @qq.com。通讯作者:刘红建。

1.苏州大学体育学院,江苏苏州215006;2.苏州科技学院,体育部,江苏 苏州,215011;3.南京晓庄学院体育学院,江苏南京211171

1.Soochow University,Suzhou Jiangsu 215006;2.Suzhou U-niversity of Science and Technology,Suzhou Jiangsu 215011; 3.Nanjing Xiaozhuang University,Nanjing Jiangsu 211171

2015-01-09