窗口服务外包光谷探路

向征

政府服务外包仅仅是开始，公共治理创新需要真正释放市场和社会的活力，建立起多主体公共治理框架。

最近，武汉光谷高新区政务中心将窗口公共服务业务整体打包，直接承包给企业进行运作，这种政府服务外包方式在全国尚属首次。过去，政府将部分公共管理、服务职能外包，向社会购买服务的情况并不鲜见。但将窗口公共服务整体外包，确有突破性意义。

政府请来“新管家”

随着企业迅速发展增多，光谷高新区政务中心需要办理的行政审批服务事宜逐年激增。

2014年，该区政务中心共办结696万件业务，以170名窗口工作人员计算，每个工作人员日均办结171件。2015年，这一数字依旧呈直线上升趋势，一季度，该区新增企业1611户，每个工作日诞生企业27家。

来办事的企业、个人数量逐年激增的同时，组织部门按照规定却不能相应地增加人手，导致当地办事群众排长队现象突出，投诉量也增加了。为解决这一矛盾，政务中心曾尝试过自行招聘，却面临人员管理难的困境。

一方面是政务中心大幅增多的业务办理量，一方面是不再增加公务员及事业编制。如何填补用人缺口成为当务之急。去年底，政务中心在向组织部门申请增派人手无果的情况下，开始寻找解决之道。

2015年初，政务中心决定效仿大型企业的物业管理工作，将窗口服务直接外包给专业机构来做。经过多轮竞标，深圳特发物业管理有限公司最终中标。此前，特发物业一直是华为、中信、中国移动等多家知名企业“大管家”，这次是该公司第一次与政府部门合作。

政府购买服务项目实施后，政务中心只面对合同公司提出各项政府服务事项的流程和标准，服务人员由合同公司统一考核管理，引入市场竞争机制，这样不仅提高了行政效率，还降低了行政成本，有效根除了“多头管理”的弊端。

此前，政府服务外包的相关项目往往具有局部性、零散性、边缘性，而此次外包项目则涉及了行政审批、许可、监管等涉及政府“核心”职能的项目，在服务外包内容上是一个突破。

窗口服务整体外包得以实现的一个前提条件是，光谷高新区服务中心将政府办公事项进行了整合与流程优化，在外包前进行了标准化、集约化“打包”。打包后的政府办公事项与流程得到精简、办公效率得以提高、办公时间与成本大幅减少，这对于政府整合职能机构、标准化履职与服务供给、优化公务办理流程具有模板效用。

从实际效果看，窗口服务外包除了精简60%左右的行政许可类审批事项、降低了20%左右政府人力成本，还较大提升了窗口公共服务的质量。

同时，对政府机构人事管理体制创新具有突破性意义。编制管理是政府人事管理的核心，也是制约政府人事管理创新的重要因素。此次窗口服务外包产生的良好效果，证明在服务供给与公共职能的实现上，人事身份甚至“机构性质”并非不可突破，政府机构能做好的事情，市场机制和社会力量也可以做好。

如何引入市场化人力资源管理理念与方式，对政府人事管理体制进行改进与改造，是一个极有意义的课题。

服务外包仅是开始

这种由政府机关直接向企业购买服务的方式，在国外已广泛推行。

1979年英国就率先开始改革，只把占政府工作5%的决策工作留在了政府，把其他95%的执行工作全部通过委托、出租、采购等方式交给了社会，政府定位为服务者。这种改革优化了政府结构，提高了管理效率。

服务外包是政府机构对现有职能职责实现方式的一种转换，并非政府职能与定位的本质调整。而国家治理体系和治理能力现代化，则对包括政府管理创新在内的整个公共治理创新有更高的要求。

公共治理还强调，政府相应职能和地位的实现，是通过和社会及市场主体“合作”，而不仅是单方面“管制”来实现的。政府公共服务外包就是诸多合作方式中的一种。实现善治的另一个方面，则是强调社会与市场要作为平等主体参与公共治理，在统一的法制与规则之下，各主体之间要充分协商合作。

随着政府管理体制改革的不断深入，政府的管理与服务职能、市场的调控机制、各种社会力量的主体性边界逐渐开始清晰，分工合作的格局逐渐成形。

但公共治理创新不仅仅是请来外包公司为自己做事，而是在经济社会发展日益复杂化的格局下，提升公共治理能力与水平，这就需要强调治理理念中的“多中心”及其“合作”。

对于政府，首先是要在划清自我职能界限的基础上，通过推动立法规范、加强引导等方式培育社会自治主体参与公共治理，这也正是“社会治理创新”的应有之意。

这种社会自治理主体参与社会公共治理的格局，在许多国家属于“常态”。诸如行业协会，各类自治独立法人团体、基金会，在相关法律法规的直接管理规范下，而非政府部门的管理干预下，参与各种各类社会管理工作。

因此，政府服务外包仅仅是开始，公共治理创新需要从根本上打破计划体制下政府包办的格局，真正释放市场和社会的活力，建立起多主体公共治理框架。

样本推广中的问题

此次光谷高新区的整体服务外包本身，除了其样本意义，还可以进一步思考两个问题。

一是政府在服务外包中的履职担责问题。责任是权力与职能的灵魂。对于政府机构，部分职能和服务可以外包，责任决不可“外包”。

政府机构经过审慎研判，可以依法依规将部分职能以向社会购买服务的方式“外包”，但是作为国家公务职责的承担者，作为法律法规政策的执行者，绝不可以将法律与公众赋予的相应责任也“外包”或者推卸掉。丢掉这样的责任，就丢掉了作为国家公务机构的“魂”。

事实上，在以往发生的诸多由于公务行为引发的社会纠纷中，某些政府机构总能找到诸如“二政府”、“临时工”等，各种追究责任时的挡箭牌。这样将职能与责任一起“外包”或者推卸的作为，极大伤害了政府的公信力，得不偿失。

在未来，政府服务与职能外包将达到一个更高水平的情况下，政府尤其更要紧紧抓好“责任不外包”，认真担责尽责这道维护公共机构威信与公信力的“护身符”。

二是政府服务外包中合作方向的问题。这次服务外包的另一个主角，也就是政府购买服务的对象，是深圳一家国有大型综合性企业集团公司。目前，这家国有大型企业能够较好的完成政府外包服务项目的供给，整个服务外包运行情况良好。

如果把它作为一种成功模式进行推广，这种政府向社会整体购买公共服务的模式，将极可能成为我国社会服务行业整体发展的一个创新性的增长点。面对这样一个可以预见的广阔市场，民间资本、社会资本是否能够在一个公平公正，真正市场化运作的体系下，一起和国有企业通过公平有序竞争，平等分享这样一块未来的大“蛋糕”？

同是“国字号”的国有企业与政府机构，从来都有着“剪不断理还乱”的渊源。甚至在某些官员的思维里，它们之间不只是渊源，而是“亲缘”，是“自己人好办事”，而民企私企是“外人”。作为自身家底的公共职能与服务，岂能因为“外包”而落入“外人”之手？

如果落入这样的思维与行为窠臼，可以想见，在社会民间资本参与政府公共服务外包之路上，将会有一道道无形的门槛、一扇扇有形的玻璃门不断被立起。

（作者单位：成都市人力资源和社会保障局）