池州PPP为什么能成功

查英

经过半年多的合作，在余祖平和陈华眼里，都相互看到了对方的诚信与责任，而这也是往后长达26年合作的根本。

2015年，一个PPP项目的成功让池州市声名远播。

自1月1日项目签约以来，余祖平接待了100多批前来取经的团队，陈华吃住在公司，回深圳开会才有时间顺道回家。余祖平和陈华的忙碌便与这个PPP项目有关——池州市污水处理及市政排水设施购买服务项目（下文称池州PPP项目）。在财政部首批30个政府与社会资本合作试点名单中，该项目第一个落地。

经去年长达7个月的筹备与谈判，池州PPP项目的社会资本方最终确定为深圳市水务集团有限公司（下文称深圳水务）。合作成立的池州市排水有限公司中，池州市水业投资有限公司代表池州市政府参股20%，深圳水务参股80%，于今年1月1日正式运营，该合资公司将承担池州市主城区污水处理及市政排水服务特许经营权26年。

余祖平是池州市住建委分管城建的副主任，陈华是深圳水务派驻池州的项目总经理。池州PPP项目为什么成功？合作是如何进行的？余祖平和陈华是参与者，同时也是见证人。

百里挑一，PPP立项

今年伊始，池州排水公司便与池州市城区的千家万户产生联系。池州市居民用户的生活污水最终将经过池州排水运营的管网进入污水处理厂，并由该公司进行无害处理后达标排放。

此前，情况有所不同。池州市原有清溪和城东2座污水处理厂，7个泵站，750公里排水管网。厂、网、泵站因划片管理分属不同主体监管运营。“有区管的，企业管的，管网上下游、管网与污水厂之间经常扯皮，城市积水积涝现象严重、污水进厂浓度低，环保部门来督查时指出许多问题，要求整改。”池州市住建委城建科副科长黄永贵告诉《决策》。

分片管理存在的问题与矛盾，使得运营主体合一成为客观需求。另外，池州是住建部在全国推行的首个管网项目试点城市，要求厂网一体。

按照厂网一体运营模式，池州市主城区污水处理厂、排水管网、泵站等新旧项目整体打捆的总投资约为20.54亿元。其中已建项目资产规模7.12亿元，新建项目匡算投资13.42亿元。这笔钱对政府来说，短期内将造成一定的财政压力。

按以往思路，政府将为此而举债投资。正为难时，国家出台了关于城市基础设施建设政策，广泛推广政府与社会资本合作的PPP模式。

在引入社会资本之前，必须首先将管网与污水厂的运营主体合一。“因为分主体比较多，要和他们谈判，谈事权管理，谈资产问题。”黄永贵介绍，“最后由市政府统一拍板，不管原来是谁的，资产统一上交到市国资委，原有的债务归各主体自己，以后污水处理的有关负担也不用承担，原有员工继续留岗。”上交后的事权由池州市住建委统一负责。

余祖平告诉《决策》：“当时池州市梳理出100多个可以申报PPP的项目，最后选择这个项目，既为了解决城市管网建设、管理水平不高的问题，又为解决老百姓反映的城市积水等突出问题，考虑了老百姓的诉求。”

PPP项目确定只是一个开始，紧随其后项目方案的编制便是推进过程中遇到的第一个难题。

“因为PPP涉及政府部门的方方面面，原来我们这些人天天埋头搞建设，怎么融资怎么用好资金，这块我们不是太在行，必须借助于外力。”余祖平坦言。

根据住建部和财政部的推荐，有两家咨询公司进入池州政府方的选择范围。一家是北京大岳，另一家是上海济邦，最终通过综合竞争性谈判敲定北京大岳。北京大岳经验丰富，该公司同是2004年合肥市王小郢污水处理厂与柏林水务签订23年转让合同的咨询单位。

据悉，大岳已在全国运作了几十个案例。“成功的案例为什么成功，失败的案例为什么失败，他们知道的都会跟我们讲。”黄永贵说，“专业的咨询公司会帮你把绝大多数的漏洞堵上，有些很小的东西看起来不起眼，实际上都有可能是一个漏洞。另外，咨询公司也会站在比较公正的立场上去看待这个项目应该怎么做，针对你提出的一些想法，他会告诉你哪些是不合适的，为什么不合适，别人是怎么做的，怎么做比较好。后面的谈判环节，大岳也全程参与。”

在项目方案里面，大岳针对池州PPP项目进行了风险评估和财务测算，确定边界、融资方法和调价公式等等。“这些工作，凭我们这些人是搞不出来的。”余祖平毫不讳言。大岳参与之后，池州PPP项目有条不紊地向前推进。

项目方案编好后的第三步是资产评估。不同于其它污水厂特许经营转让项目，池州PPP项目既有存量也有增量。当务之急是存量，即对现有的污水处理厂和管网进行资产评估。

对存量资产评估作价多少，就意味着资产转让费要支付多少。“最终存量部分评估的价格为7.12亿元，这是实事求是，是多少钱就评多少钱。”余祖平告诉《决策》，评估机构在全国很权威。“我们没有按溢价评估，为什么不评10个亿？羊毛出在羊身上，池州PPP项目算总账、算全成本，融资成本都会算进去，评10个亿等于转让费升至10亿，将来的服务费自然就会水涨船高。”

谈好“恋爱”，作好“婚姻”

一切准备就绪，2014年7月池州市对外发标，开始选择合作伙伴。

值得一提的是，这次招标属于“邀请招标”。邀请招标即预示政府将事先定好条件，只针对符合条件的企业发出邀请，没有接到邀请的企业将没有资格投标。

邀请企业时，大岳公司总监常庆海和池州市政府颇费周折。因为标准太低，担心进来的企业良莠不齐；标准太高，又担心没有企业来竞标。因此，在发标前对符合条件的企业进行了筛选，确保中标企业质量。

政府事先拟定的条件有三点：第一，企业既要有资金又要有技术，必须是独立法人，不接受联合体。第二，企业要有良好的融资能力，净资产不低于三个亿。第三，企业既要有污水处理经验，又要有管网维护、运营、建设经验。

三个条件框定后，国内与之相符的污水处理类企业所剩无几。依据安徽省住建厅“推荐参与安徽省城市基础设施PPP模式有关企业名单”，其中有9家涉及污水处理企业，针对这9家企业，池州PPP项目组都发了投标邀请，最终有5家符合条件的企业：北京排水集团（北排）、北京首创集团（首创）、北京控股水务集团（后因公司内部股权变更未参与投标）、深圳水务集团、安徽国祯环保集团（国祯）。

余祖平告诉《决策》，招标时池州市政府最担心的是招标企业的运营实力与资历，尤其在国内的管网运营经验。因此在发标之前，便与符合条件的企业进行了充分的沟通。

“这几家公司我们都去过，有的不止去一次。针对三个大方向的要求进行了广泛接触。”余祖平介绍说，“今后长达26年的合作，对方的实力、融资能力以及运营规范都将影响合作的质量。所以我们非常慎重，前期花了很多精力沟通了解。”余祖平将之视作一次“恋爱”，“谈好‘恋爱’是为后面的合作‘婚姻’做好铺垫。”

在政府做足功课的同时，企业同样既重视又谨慎。“企业一批接一批来池州实地查看，带技术队伍过来检测，摸清污水厂和管网的实际状况。尤其是北排的集团老总前后来了两次，技术人员更是来了许多次，在池州住了一个月。”余祖平说。

北排的业务集中在北京，北京市的排水项目基本都是北排做的，这次竞标池州项目是北排向外市场扩张的尝试，集团十分重视。深圳水务投资运营了深圳市97%的供水业务及特区内99%的污水处理；首创集团在全国16个地区的40个城市都拥有参控股水务项目；安徽国祯环保是竞标中的唯一一家民营企业，它具备500多公里的管网运营经验。

“北排志在必得，而与池州政府已经合作过十年的深圳水务也并不愿将市场拱手让人”。常庆海事后回忆，“当时竞争比较激烈。”

对于政府与社会资本合作的PPP项目，政策文件要求允许一定的盈利空间，但是不能出现暴利。因此招标中定价是关键环节。“太高了不行，也不是越低越好。”通过合理设置报价得分条件和报价分占评标总分的权重，中标价格既不是最高，也不是最低。

池州市从住建部与财政部推荐的50名评审专家库里，随机选出7位专家进行评标。“评标从早上8点到下午6点，整整用了一天时间，全程录像监控。”黄永贵告诉《决策》。最后的评标结果是：深圳水务以综合评分0.7分的优势排在第一，北排第二，首创第三，国祯第四。“第一名与第二名的差距仅为0.7分，第一名与最后一名的差距接近10分。”黄永贵介绍。按照评标结果，深圳水务最终中标。

8月定标之后，进入项目进程中最焦灼的时期——谈判。“谈判围绕三个协议展开：特许经营协议、股份合作协议和资产转让协议。主要是把双方服务边界明确、考核标准进一步细化，成本要降低。谈了4个月，谈得很艰苦。”余祖平直言。

谈判在深圳与池州两地交叉进行，事无巨细。针对边界条件的确定、考核标准的设计、什么情况扣分扣钱、环保问题担责、调价公式、服务费支付、融资成本、政府行使一票否决权等问题进行一一商定。

据了解，在重大项目建设、股权变更与安全环保上，政府有一票否决权。如果环保不达标，政府将根据协议进行处罚。“关于这一点讨论得比较激烈，对方认为要是因为政府因素出水水质不达标可以减免处罚。就环保问题，协议上列举的特别详细。”余祖平介绍。

“每天从上班谈到下班，中午就在会议室吃盒饭，吃完接着谈。”黄永贵回忆，仅谈判的备忘录，他就记录了厚厚的一摞。常庆海事后说：“虽然几次都几乎谈崩，好在最后都谈定了，双方的合作态度都很强烈。”

2015年1月1日，项目正式签约，组建合资公司。

诚信与责任的坚守

7.12亿转让资金，由深圳水务控股的池州排水于2015年3月前分两笔支付到池州市国资委账户；正式签约、资金到位标志池州项目成功落地。

2015年新年第一天，陈华和他的同事便从深圳飞往池州，一位负责管网运营，一位负责污水厂管理。9个月内，陈华回深圳呆的时间加起来未超过2周。“这是一个新的合作开始，必须坚守岗位，把事情捋顺。”陈华在深圳总部具备近三十年的管网运营经验。

将资深主管派往池州，深圳水务对池州项目的重视可见一斑。“这个项目推出后，对其它城市有很好的引领作用。”陈华直言。

十年前，接下池州自来水供水项目是深圳水务向外扩张的第一步。十年间，深圳水务在市外的项目已有二十多个，遍布浙江、江苏、山东、安徽和江西等省份。其中在安徽，除去池州，还有宁国、宣城以及正在投标的安庆，都有深圳水务的合作团队。

刚刚过去的半年里，池州排水员工的身影频繁穿梭于大街小巷。陈华介绍：“项目接手后，公司便对管网进行了专业化梳理。第一，路面上的排水设施、窖井盖，地毯式过了一遍。破损的堵塞的逐批次更换维修。第二，对路面雨水收集系统近2万个‘篦子’一一清理，保证雨水顺畅排入；第三，对井盖一个一个掀开，采用先进设备查看管线有无破损、淤堵、坍塌，至9月份将750公里全部检查了一遍。第四，750公里的管线通过地形图录入计算机即视系统，实施管线信息化管理，任何一段管线的信息，如水位、流向、标高、口径、坡度、维修记录等都可以调出查看。”针对管网的精细化、信息化管理，与原来池州市排水办三五个人的管理形成了天壤之别。

“让专业的人做专业的事，提升了城市污水处理及管网运营管理的水平。政府的职能也得到转变，不再既当运动员又当裁判员，而是专心做好监管与服务，城市防汛排涝应急机制也因此逐渐完整，这是我们的初衷。”余祖平告诉《决策》。

在PPP从概念到实体的转变过程中，外界舆论其实夹杂着一些忧虑，即“社会资本与政府合作，最担心的是政府的诚信与强势地位，以及政府换届、人事变动给往后长期合作带来难以预估的影响。”陈华告诉记者，“投标时我们股东方也很紧张，担心政府能不能按时支付服务费。”

对此，余祖平解释，“不是谁强谁弱的问题，而要互相视对方为伙伴，PPP就好比婚姻，需要双方共同维护。若硬要说政府强势，那也是因为政府要保证项目的公益方向，如果造成老百姓财产受损生活受影响，政府就有责任。”

在刚刚过去的9个月合作时间里，这种担忧渐渐消除。陈华对记者说：“从市政府到住建委、财政局，官方对这个项目很重视也很有诚信，上半年4000多万元的服务费已经按协议约定支付到账户。”而令陈华尤为感动的是：“每次领导见面、开会都说‘有什么问题一定要说，我们来协调解决。’”陈华反馈，政府在施工、建设程序申报以及融资方面“效率都非常高。”

企业有企业的担忧，政府也有政府的担忧。企业会不会因为经济效益而压缩成本与投入？26年后还回来的网和厂会不会破旧不堪？运营过程中出现环保问题怎么办？

“一旦出现问题，老百姓只会找政府。如何监管到位？让政府购买服务的钱不白花？26年，一旦合作出现问题，这个项目都是失败的，监管的压力很大。”余祖平坦言。

对此，陈华认为“任何担忧除了按照协议来办，我们可以就新问题坐下来商谈。由政府做的事转给企业来做需要磨合，需要给予彼此时间。除此，深圳水务的管理资质、社会责任感以及该项目的示范光环，都不允许这个项目失败。”

经过半年多的合作，在余祖平和陈华眼里，都相互看到了对方的诚信与责任，而这也是往后长达26年合作的根本。“我们和深圳水务已达成共识，无论项目合作刚开始有多艰难，都要咬着牙坚持下去。”余祖平说。