信息公开：慈善组织公信力建设的着力点

刘丹

【摘要】慈善组织是对社会弱势群体进行关怀的公益组织，在缓解社会矛盾、缩小贫富差距、保障社会公平方面发挥着重要功能。但是由于受到市场经济的影响，一些慈善组织被物质化。随着近年来我国慈善组织一系列丑闻的不断爆出，其体制行政化、外部监管主体、内部管理机制和政策法规等问题在信息公开方面陷入了困境。本文着力于从加快慈善组织改革、利用新媒体平台增加公开透明度、引入慈善信息公开的第三方监督机制、保障公众的信息公开救济权和加快信息公开的法治化进程等方面构建提高慈善组织公信力的对策。

【关键词】慈善组织公信力建设信息公开

慈善组织通过募捐的形式，把一定的资金或财物集中起来分配给有需要的人，是一种非营利性组织。但是，自2008年发生汶川大地震以来，慈善组织在得到迅速发展的同时也伴随着一系列丑闻的爆出。“郭美美事件”不仅把中国红十字会推上了舆论的风口浪尖，也导致其社会公信力急剧下降，从而引发公民对整个慈善行业的不信任。

慈善行为本是人们自觉自愿的承担社会责任的善行，其出发点不仅出于对慈善组织的高度信任，也是奉献出自己的爱心。公众向慈善组织捐赠的不仅仅是财物，更多的是对慈善组织的信任。慈善组织的负面行为势必会造成公民对其的负面看法，而公众一旦产生不信任的想法，势必造成社会公众慈善行为的骤减。而公民对慈善组织的不信任大都来自于慈善组织不公开透明的内部环境，要重拾公众对于慈善组织的信心，其公益慈善行为需要在开放开明的环境中运行。

一、慈善行为需要更加开放开明的制度环境

所谓慈善行为，是指慈善行为主体在一定慈善理念的指导下，在社会实践活动中出于自觉自愿的原则，做出向社会大众尤其是弱势群体提供无偿帮助的行为。

制度环境是慈善组织正常运行的基础，而善行需要在公开透明的环境中进行，这样人们才愿意通过慈善行为来履行自己的社会责任。而公开透明的制度环境则是慈善组织生存的根本和生命力。慈善组织作为一种特殊的社会组织，其组织行为需要政府在政策环境上给予引导和支持，政府干预过多、繁杂的慈善组织注册登记制度等都是慈善组织公开透明的阻碍因素。公开透明的环境可以增加公众的信任度，而封闭不公开的环境将导致慈善组织举步维艰。慈善组织需要开放的制度环境的原因主要体现在以下三个方面：

1、提高公益慈善组织工作人员的薪酬待遇十分必要

2013年，国家推行的社会组织注册登记制度改革，慈善组织突出以往双重管理体制的藩篱，带来公益慈善组织纷纷“洗脚上岸”的热潮①。但是，慈善组织依然面临一系列制度障碍，比如公益组织工作人员的薪酬低下，按照《基金会管理条例》规定：基金会工作人员的工资待遇及其他各种总支出不得超过当年基金会总支出的10%。这就意味着：如果当年基金会的总支出是100万，那么所有基金会工作人员的工资待遇及其他各项支出的费用要维持在10万元以内，这种比例通常在北京只能维持10人左右的一般收入水平。这意味着，再出色的公益人才的收入也不能达到平均收入水平，大大降低了人们从事公益事业的热情。

2、优化慈善组织税收优惠的法律政策

我国现行的法律制度规定，只有公益性捐赠才能享受税收的优惠政策。我国目前尚且没有一部正式的法律对慈善组织或公益性社会团体作出统一的界定和认定。实践中，公益性社会团体的范围只包括基金会和社会团体，以民办非企业单位形式登记的慈善组织并未被列为公益捐赠税前扣除资格申请的主体。属于公益组织，但不属于公益性社会团体的社会福利机构也不能申请公益捐赠税前扣除资格，这使得慈善组织的登记注册面临一系列现实问题，要想切实保障慈善组织信息公开的行为，必须要优化慈善组织税收优惠的法律政策。

3、构建慈善组织与政府部门在救助中的合作互动机制十分重要

和政府救助审批程序繁杂时效相对较长，且救助成本高昂救助效率低的运作机制比较起来，慈善组织则显示出低救助成本高救助效率的优势。政府救助对于相对稳定的社会救助，例如贫穷、就业率低的问题，政府有着自己的一套运作程序，且能很好的应付问题。但是现实情况是，在社会救助的实践中，总是会发生一些突如其来例如地震、海啸这样的突发性灾害，靠政府层层审批的救助机制显然难以积极应对，这就需要慈善组织积极参与突发性灾害的救助，提高救助的效率和应急救援水平，将灾害的损失降到最低限度。

事实证明，建立政府和慈善组织之间在社会救助领域的新型合作关系，能使政府和慈善组织发挥其各自所在领域的优势，充分利用政府的资源和信息，慈善组织的高效率，取长补短，这样才能达到对社会弱势群体的有力帮助。从而有利于整个社会的安定和谐发展。

以上三点充分说明，我国慈善组织在实际运行过程中受到各种封闭式制度环境的限制，它们已经严重阻碍了慈善组织信息公开的透明化建设。

二、慈善组织信息公开面临的制度制约因素

当前，我国慈善组织信息公开情况遭遇前所未有的挑战。《2010年度中国慈善透明报告》显示，包括红十字会在内的众多慈善组织中，对自己公司日常运营的信息以及接受善款的来源和去向向社会大众披露和少量披露的慈善组织比例只有不到25%；只有不到一成的公众对当前我国慈善组织信息公开的情况持比较满意或只有一点满意的态度②。造成当前尴尬局面的主要原因归结于我国慈善组织在信息公开方面面临一系列制度制约因素：

1、慈善组织行政化色彩导致信息公开的政策难以落实

我国当前大多数慈善组织都是“半官方”组织。慈善组织长期以来形成对政府手中的资源和信息的依赖性，政府过多的干预慈善组织的决策行为，使得慈善组织对政府形成绝对的依附性，缺乏独立性。在汶川地震期间，公民捐赠的80%左右的财物流入了政府的账户，捐赠善款却变成了政府的“额外税收”③。这说明我国政府在慈善组织中处于“一元独大”的地位，政府既担当裁判员的角色，又充当运动员的角色，严重增加了慈善组织信息公开的困难。要想推进慈善组织信息公开的进程，必须坚定的去除慈善组织的行政化色彩。

2、慈善组织内部管理机制不透明造成信息公开障碍

慈善组织内部管理机制不透明主要体现为财务信息不透明。这主要体现在以下两个方面：第一，在没有外界捐赠的大多数时候，慈善组织没有多余的财力、物力和人力投资在公开信息的成本上；第二，突发事件发生时，慈善组织收到社会各界的捐赠，自身却缺乏向外界公开钱款去向的动力，无形中成为了慈善组织内部运转的“储备资金”。

“郭美美事件”是慈善组织内部管理机制不透明的标志性案例，它只是引发红十字会信用坍塌的一个导火索。长期以来慈善组织资金的密闭化操作，才是公众不信任红十字会的症结所在。要重拾公众对红十字会的信心，关键在于红十字会要摆脱现有封闭式的体制，建立善款透明化的运作机制。也只有这样，才能恢复甚至重建社会大众对红十字会的信任。

3、外部监管主体责任缺失，使慈善组织缺乏信息公开的动力

（1）政府部门监督主体混乱

一方面，政府部门监督主体数量众多，各监督主体出于各方利益考虑，会出现相互推诿扯皮的现象，导致工作效率低下，反而使监管力度不够。另一方面，政府部门监督主体众多，也使得行政审批的程序繁杂，从而带来慈善组织缺乏信息公开的内在动力。

（2）社会监督主体难以落实

社会监督主体主要是社会大众，公民把钱财捐给了慈善组织，但是他们却缺乏监督慈善组织的持续行为，而慈善组织也没有主动公开信息接受社会监督的内在动力。捐赠者不愿意花费更多的社会成本（如时间、精力、金钱等）在具体的慈善信息上，这些都导致社会监督主体难以落实。

（3）媒体报道不能及时跟进，甚至起了推波助澜的作用

虽然有些媒体的报道中表现出对当前慈善组织诸多不良现象的质疑声，但是总体来讲，媒体大多时候都是积极宣扬慈善组织的正面行为为主，对其不良现象只是稍稍带过，这样信息传播不对称的后果就是：社会公众接收有关慈善组织的信息大多来自于媒体，媒体的片面报道也使得公众并没有真正了解慈善组织的运营情况，从而不会对其有过多质疑。

4、慈善组织的品牌形象影响着公信力的高低

慈善组织的感召力和影响力是通过其自身的品牌价值来实现的，虽然其价值是无形的，但是品牌价值却是一个慈善组织的稀缺资源，当一个慈善组织拥有较高的品牌价值，也就意味着它的社会公信力是较高的，当突发事件来临时，它能够在最短时间里最大限度的汇聚来自四面八方的资源来支援灾区。

目前，我国慈善组织普遍存在着品牌意识差或者不注重品牌价值的问题，比如，频频出现公益组织品牌重名的现象以及草根慈善组织的蓬勃发展，这些都说明我国慈善组织没有树立品牌意识，严重影响了慈善组织公信力的提升。

5、法治设定不规范，使慈善组织信息公开缺乏坚实的法治基础

我国不少法律法规都涉及了慈善组织的信息公开问题，如《公益事业捐赠法》、《基金会信息公布办法》、《关于进一步加强社会捐助信息公示工作的指导意见》等。但是，这些法律法规只是浅显地说明了慈善信息公开应该遵循的原则，并且确定了慈善组织信息公开在慈善组织公信力方面的重要性，却并没有明确规定慈善组织必须对其所在组织的日常行为向社会公示的义务，这就给慈善组织信息不公开开了一个缺口，从而使慈善组织信息透明缺乏法律制度的保障。因此，大多数慈善组织是否公开信息，很大程度上取决于慈善组织的道德自觉，公众的知情权就失去了法律保障。这说明，我国慈善组织信息公开缺乏坚实的法治基础。

三、加快信息公开：重塑慈善组织公信力的路径优化

美国社会学家卢塞尔说：“慈善组织要有玻璃做的口袋”④。打造慈善组织的“玻璃口袋”，也就是只有增加慈善组织的透明度，才能提升其公信力。所以，提高慈善组织的公信力的首要任务就是加快慈善组织的信息公开透明化。当前，推进慈善组织信息公开，重塑其公信力应当着力于以下几个方面：

1、加快慈善组织改革，建立公平透明的市场监管机制

所谓加快慈善组织的改革，其实是加快慈善组织的去行政化步伐。当前中国慈善组织的去行政化改革，需要很大的决心和勇气。一方面，在慈善组织的运行过程中，必须尽量减少不必要的行政干预和审批项目，积极引入市场竞争机制，建立公平透明的市场监管机制，以政府购买的形式放手交给市场，允许淘汰部分能力较弱的慈善组织，避免在慈善产品的供给中出现“政府失灵”的现象。另一方面，要积极引进国外的监管资源进入我国慈善组织的监管市场，壮大慈善组织的社会监督力量，避免因一支独大带来的市场垄断问题，从而给慈善组织的信息公开提供良好的市场环境，有利于其信息公开工作的开展。

2、利用新媒体平台增加慈善组织信息公开的透明度

新媒体的一个显著特点就是：具有强大的传播力且覆盖范围遍及世界各地。目前慈善组织信息透明度低的一个重要原因是工作人员缺乏信息公开的意识，所以要利用新媒体的推动，甚至迫使公益慈善组织信息的曝光。新媒体具有更为广泛的信息发布者和接收者，这种传播力远远高于报纸和电视，面对新媒体铺天盖地的报道，慈善组织由于丑闻无处遁行而不得不公开自己的信息。新媒体也可以积极参与到公益事件中，利用其工作人员的专业优势组织开展公益活动和公益项目，为慈善信息的公开透明度提供了专业性保障。另外，新媒体也可以作为慈善组织信息公开的一个社会平台，社会公众可以通过新媒体了解所想要了解的慈善组织的财务信息公开状况，监督慈善组织对善款流向的处理等，从而迫使慈善组织努力做好信息公开工作。

3、引入慈善信息公开的第三方监督机制

为了确保慈善组织所公布信息的正确性和可靠度，仅仅依靠慈善组织自身的自觉性是远远不够的，因此必须要加强政府部门的监督。但是以政府部门为主体的监督机制，很容易出现利益层层挂钩而相互勾结的现象，导致效率低下或者相互推诿扯皮的现象。为此要想加强对慈善组织信息公开的监督，必须引入独立于政府之外的第三方监督机制，第三方监督机制必须具有良好的专业性和可靠性，可以保证向社会公众公布信息的真实性。引入第三方机制，有利于激励慈善组织树立透明意识，慈善组织由原来的强制性信息披露进而转向自愿性信息披露。这样不仅降低了信息公开的社会成本，也大大提高了慈善组织信息公开的专业性，更容易被社会公众所接纳和信服。

4、保障公众的信息公开知情救济权

慈善组织主动公开其信息，但并不能保证其公开的信息能被社会大众准确、及时的知晓，在公众信息知情权没有得到保障的情况下，必须有一套行之有效的救济途径来保障公民的信息知情救济权：

（1）通过司法救济保障公民的知情

权。公众的信息知情权是公民的一项基本权利，如果得不到保障，就形同虚设。公民对于想要了解的慈善行为而慈善组织却没有公开的信息，可以向当地法院提出诉讼，由法院裁决是否应当公开。

（2）对慈善组织本应公开而没有公开的信息，向国家提出赔偿。公民如果因为慈善组织就自身运营情况或善款去向没有向社会公开的行为，导致公民利益受损或者对其不信任，可以向法院起诉要求获得国家赔偿，从而刺激慈善组织主动公开其信息。

5、加快慈善组织信息公开的法治化进程

目前，我国对于慈善组织所要公开的信息规则方面的法律尚处于空白，这就造成慈善组织信息公开具有很大的随意性，公开与否全靠慈善组织的道德自律性。因此，要想提高慈善组织的公信力，其中一个很重要的途径就是通过完善慈善组织信息公开的法律法规来加快慈善组织信息公开的法治化进程。

（1）通过立法保障公民的知情权

我国法律明确规定，公民享有对社会事件的知情权，但是在慈善组织的信息公开方面公民的知情权可谓是受到了前所未有的挑战。要确保公民的知情权受到坚实的保障，必须通过法律的形式明确规定：信息公开是慈善组织不可回避的义务，知情权是公民的一项不可侵犯的权利，只有做到这样，才能对慈善组织形成强制的约束力。国家必须出台一套全国统一的法律文件，对慈善组织不公开组织信息的行为实行一些必要的惩罚性措施，强调慈善组织不公开信息的严重性后果。

（2）统一慈善组织信息披露的标准

现实情况下，一些组织也对自身组织的信息进行公开，但是所公开的信息大多数都是对自身有利的信息，而对一些负面的信息大都避而不谈，以此来错误的引导公众的知情权。针对这一现象，应该尽快制定一套慈善组织信息公开的具体标准，拒绝慈善组织选择性披露组织信息的行为。与此同时，慈善组织对自身也形成一种内部约束力，只有这样，提高慈善组织的公信力才指日可待。□

【基金项目：本文系江苏省社会科学规划项目“加强江苏社会组织建设研究”（批准号：13WTB026）的阶段性成果】

参考文献

①朱健刚，《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告》[N].《中国社会报》，2014-05-19

②《中国式慈善：透明为何这么难》[N].《新闻晨报》，2011-08-08

③《调查显示八成地震捐款可能转入政府财政》[N].《中国青年报》，2009-08-12

④崔树银、朱玉知，《慈善组织的公信力建设浅析》[J].《社会工作》，2009（4）

（作者：南京工业大学行政管理硕士研究生）

责编：周蕾