农村宅基地使用权首次登记问题研究

张波

【摘要】宅基地使用权以占有为公示方法，登记仅是对抗要件。现行宅基地使用权的公示方法很难有效发挥其功能，存在不利的影响。我国当前开展的不动产统一登记应当是“城乡统一登记”，农村宅基地使用权应当以登记为公示方法，宅基地使用权首次登记是宅基地使用权抵押、转移、变更等其他类型登记的前提和基础。

【关键词】不动产 统一登记 宅基地使用权 首次登记

【中图分类号】D913 【文献标识码】A

农村宅基地使用权首次登记相关概念的界定

宅基地的概念。宅基地使用权作为一项权利，须有承载的载体，宅基地是农村宅基地使用权的物质载体。农村宅基地是农村集体经济组织成员用于建造自用住房及其附属设施的农村住宅建设用地。相对城市来讲，我国农村社会和经济水平不高、农村的社会保障体系还不够完善。宅基地是农村村民的安居之本，农村村民“居者有其屋”提供了基本的生存和生活保障，成为农村社会保障不完善制度下的农村社会保障的“替代品”。因此，宅基地是专门用于满足农村村民居住和生活的，不能用于商业用途。

宅基地使用权的概念。根据1963年3月20日中共中央颁布《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》的规定，“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有”，这也是第一次在正式的文件中使用“宅基地使用权”的概念。1982年的《宪法》对1954年《宪法》进行了修改，将农民的宅基地所有权修改为集体所有，正式以宪法的形式确认宅基地归农村集体所有，农村村民只享有宅基地使用权。①

我国法律虽然使用了宅基地使用权的概念，但没有宅基地使用权的明确定义。笔者认为宅基地使用权应当定为：农村集体经济组织成员对依法由集体经济组织分配而取得的农村集体所有的宅基地享有占有、使用、收益的权利。宅基地使用权人有权依法在取得的宅基地上建造用于自己居住的房屋及其附属设施。农村宅基地使用权既具有福利性质，又具有社会保障功能，为保证广大农村村民的安居，保障农村和谐社会的构建起到了积极作用。

宅基地使用权首次登记的界定。2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）第三条的规定，不动产登记包括不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等类型。该《条例》第一次引入首次登记的概念。宅基地使用权的首次登记是宅基地使用权的第一次登记，具体是指不动产登记机构第一次将宅基地使用权的权利归属以及其他法律规定应登记的事项记载于不动产登记簿的登记行为。宅基地使用权首次登记的权利人也就是宅基地使用权的初始取得的权利人。

不动产统一登记基本情况及其与农村宅基地使用权首次登记的关系

我国不动产统一登记的基本情况。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）2007年10月1日开始施行。《物权法》第十条明确，对于不动产国家实行统一登记制度。该法对不动产统一登记没有详细具体的规定，关于不动产统一登记的机构、统一登记的范围以及统一登记的办法，则由法律、行政法规规定。正是《物权法》的这种采取回避的态度和作法，同时不动产统一登记推进难度大，导致我国不动产统一登记制度一直没有突破和实质性的进展。

2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》对我国分散混乱的不动产登记制度进行了重新架构和制度设计，为进一步规范我国的不动产登记制度和开展不动产统一登记提供了法律依据，为推进不动产统一登记奠定了基础。国土资源部2015年在立法方面重点安排了不动产登记相关的立法，目前我国的湖北、山东、黑龙江、上海、湖南、四川、辽宁、吉林、云南、内蒙古等大部分省、市、自治区已经启动不动产统一登记工作。可见，我国不动产统一登记无论在法律、政策保障还是在实践方面都在积极向前推进。

不动产统一登记与农村村民宅基地使用权首次登记的关系。长期以来，我国城乡存在“二元”结构，城乡土地也同样存在“二元”体制。我国城乡住宅用地登记工作发展存在相当大的差距，农村宅基地使用权登记率低，这也是导致农村宅基地使用权权属不清、宅基地产权纠纷产生的重要影响因素。中共中央十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，城乡“二元制”结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。建立健全体制机制，形成城乡一体的新型工农城乡关系，不动产统一登记要求做到登记依据、登记簿册、机构和信息平台等实现“四统一”。理论和实务界高度关注“四统一”，鲜有人重点关注城乡不动产统一登记，城乡住宅建设用地统一登记问题也同样重视程度不够。国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局联合发布《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》明确要求将农村宅基地使用权登记纳入不动产统一登记的范围。这是国务院同意建立不动产统一登记工作部继联席会议制度以来，相关部门首次联合发文，明确说明了不动产统一登记“城乡统一”的重要意义。《不动产登记暂行条例》建立了不动产统一登记制度的重要法律依据，明确将宅基地使用权纳入不动产登记和调整范围。农村宅基地使用权登记是不动产登记的重要组成部分，积极做好农村宅基地使用权的首次登记，形成覆盖城乡一体的不动产统一登记体系，才能建立健全不动产统一登记制度，这也是城乡一化、城乡统筹发展的要求。②

构建科学合理的农村宅基地使用权首次登记机制

农村宅基地制度改革关系着“三农”全局乃至城乡统筹发展大局，意义重大，但情况十分复杂。③农村宅基地使用权登记制度薄弱，宅基地使用权首次登记难度大、困难多，宅基地使用权首次登记需要解决各种可能出现的困难与难题。因此，应当根据当地宅基地使用权登记的实际情况，构建科学合理的农村宅基地使用权首次登记机制，采取有效措施，积极稳妥推进宅基地使用权的首次登记。本文主要选取以下三个方面进行论述：

以登记作为农村宅基地使用权公示方法。我国宅基地使用权法律并没有强制要求以登记作为物权取得与变动的公示方法，农村宅基地使用权实际上以占有为公示方法，主要有两方面的原因。第一，我国现行的法律和政策将农村宅基地使用权主体限定于本集体经济组织成员。集体经济组织成员主要是本村的村民小组范围内的农村村民，他们彼此间认识、了解，还比较熟悉，农村村民的实际占有足以公示其对宅基地享有的使用权。第二，我国的法律以及一些规范性的法律文件对包括宅基地使用权转让在内的宅基地使用权的流转做了严格的限制性规定。正因为对农村宅基地使用权流转的严格限制，宅基地使用权变动微乎其微，使宅基地使用权的登记显得不是特别重要。在过去宅基地严格管制的情况下，宅基地使用权的权属相对来说比较清楚，基本不会在交易过程中产生善意第三人保护问题，未经登记也基本不会影响第三人的利益。

随着我国农村社会保障体系的逐渐建立，农村宅基地使用权的保障功能逐渐被弱化，资产属性日益显现，放宽对农村宅基地使用权流转的限制使其“入市”交易是大势所趋。一个健康、良性运转的宅基地使用权交易机制的建立，要求各类相关的交易信息必须充分披露，只有这样才能充分保护交易安全和交易主体的权益。同时，农村集体土地制度改革是我国当前全面深化改革的重点工程，进一步明晰土地产权是农村集体土地制度改革的要求，也是农村集体土地改革的重要环节。当前，宅基地使用权以占有为公示方法已经严格影响农村宅基地权利的有效实现，也不利于宅基地使用权制度的改革。我国宅基地使用权应当与城市住宅建设用地使用权一样，以登记作为公示方法，在不动产物权取得、变动问题上实现城乡统一以登记作为公示方法。宅基地使用权的产生、变更和消灭必须依法进行登记，不登记不发生物权效力。农村宅基地使用权只有办理了首次登记，才能办理变更登记、抵押登记、转移登记等其他类型的宅基地使用权的登记。宅基地使用权首次登记是与宅基地使用权有关的其他权利登记（如：宅基地使用权抵押登记、转移登记等）的前提与基础。没有宅基地使用权的首次登记，其他相关的登记都是“无源之水、无本之木”。

明确农村宅基地使用权首次登记的申请和权利主体。不动产登记采用自愿申请登记的原则，根据《不动产登记暂行条例》的规定，农村宅基地使用权首次登记属于由当事人单方申请登记的情形。根据“一户一宅”原则，宅基地使用权以“户”为单位审批获得。农村村民以“户”为单位申请宅基地使用权，单个的家庭成员不能以个人名义申请宅基地使用权。农村宅基地使用权首次登记应以“户”为单位申请登记。实践中，农村村民的宅基地使用权登记时以“户主”一人为登记申请人，也就是由“户主”代表该“户”向登记机关申请宅基地使用权首次登记。首次登记的宅基地使用权并非“户主”一人所享有，“户主”所代表家庭的其他成员是宅基地使用权的共同共有人。宅基地使用权登记机构在进行登记时，应当予以明确记载。

农村宅基地使用权首次登记的登记权利主体应当限定为具有本集体组织成员资格的农村村民。至于农村村民的集体经济组织成员资格的确定标准，现行法律没有予以明确规定。建议参照选民资格的认定和登记的做法来确定集体经济组织成员资格。④宅基地使用权首次登记实际是集体经济组织成员初始取得的宅基地使用权的第一次登记，非集体经济组织成员，除法律与政策有特殊规定外不得申请宅基地使用权首次登记。非依申请初始取得宅基地使用权必须在完成宅基地使用权首次登记的前提下才能予以变更登记、移转登记等宅基地使用权其他类型的登记。在此以宅基地使用权继承为例予以说明，若允许继承人申请宅基地使用权登记，也就是没有宅基地使用权的首次登记，作为宅基地使用权登记簿的记载就不完整，也就不能准确反映宅基地使用权的权属变化的情况。另一方面，与前面所阐述的宅基地使用权的取得、变更以登记作为公示方法不相符，建议由继承人代位申请，提交宅基地使用权登记的相关材料、办理相关的登记手续，不动产登记机关将被继承人生前对此宅基地使用权所拥有使用权的情况记载于不动产登记簿中，作为该宅基地使用权的首次登记，由于被继承人已经死亡主体消灭，不颁发不动产登记证明。在此基础上为继承人办理房屋继承的转移登记。不动产登记部门可以将此种宅基地使用权的首次登记与继承转移登记合并办理，并将两个登记的材料合并归档。这样做既体现了宅基地使用权以登记为公示方法，也维护了法律的严肃性，消除了不利影响。

妥善处理违占宅基地使用权的首次登记。农村大规模违规占有和使用宅基地现象的存在是宅基地使用权首次登记所面临的难题。违占宅基地是指未经批准使用宅基地、超面积标准使用宅基地、“一户多宅”、违反规划和改变用途使用宅基地等现象。违占宅基地未办理审批手续，宅基地使用权登记时无法提供宅基地使用权审批相关的材料。如果以宅基地占有和使用的事实为依据对违占宅基地使用权进行登记，相当于变相承认违占宅基地的合法性，违背“一户一宅”、用途管制、面积限制等法律与政策的规定，也会使农村宅基地的违占现象越来越多，使宅基地的管理更加困难，甚至影响到耕地的保护和粮食安全。若对违占宅基地不加区分，只要没有审批手续、材料不齐，全部采取不予以登记的做法，将很难得到农村村民的支持与拥护，也将会使宅基地使用权的登记工作很难开展。对于违占宅基地使用权的登记，在查明违占宅基地的具体情况的基础上，分情况进行处理。

第一，对于违反农村土地和村庄总体规划和改变土地用途的违占宅基地不予办理首次登记。我国农村集体土地制度改革是集体用地在符合土地规划和用途管制前提下开展的，宅基地使用权的首次登记也必须予以遵守。首先，违法将耕地用作宅基地，不能办理宅基地使用权首次登记。一直以来，我国对耕地都实行特殊保护，采取最严格的耕地保护制度，严格控制耕地转为非耕地。《土地管理法》及其相关法律法规、规章规定，“农户”建住宅，尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，禁止违法占用耕地建房。其次，擅自改变宅基地用途的，不得予以首次登记。宅基地的用途是专门用于建设住宅，“农户”取得宅基地使用权后，未经审批改变宅基地的用途，可以按照《土地管理法》第六十五条第1款第（二）项的规定，报经原批准用地的人民政府批准，收回村民使用的宅基地，当然也不得予以办理使用权的首次登记。

第二，对于“一户两宅”问题，一般不能办理宅基地使用权首次登记。建新不拆旧、继承、转让、赠与是造成“一户两宅”的主要原因。根据法律所确定的“一户一宅”的原则，一户只能拥有一处无偿分配取得的宅基地使用权。对于“建新不拆旧” 造成的“一户多宅”，在农村村民拆除其旧宅之前，不动产登记机构暂不受理。对于继承、转让、赠与等原因取得的宅基地使用权也不能办理宅基地使用权的首次登记。由于继承人、受赠人、受让人作为新的宅基地的使用权人，不是因为集体经济组织分配原始取得宅基地使用权，被继承人、赠与人、转让的人才是宅基地使用权首次登记的真正权利人，才有资格向不动产登记机构申请宅基地使用权首次登记。

第三，对于超面积标准占有和使用宅基地，须处理完面积超标问题后进行首次登记。如果由于超过面积标准使用宅基地而连带“农户”合法取得的宅基地使用权也不能登记是不公平、不合理的，违反了农村集体经济组织依法分配宅基地使用权的规定。建议各地要根据当地经济社会发展实际情况以及农村村民的承受能力，制定超面积宅基地有偿使用的收费标准，农村村民缴纳超过面积占有宅基地的使用费的予以办理宅基地使用权首次登记。

第四，对符合土地利用总体规划和村庄规划，农村村民使用的宅基地未超出当地的面积标准且不违反“一户一宅”的原则，确属其居住所必需。在查明历史使用情况和现状，由村委会出具证明并公告30天无异议，经（乡）镇人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，各部门应当积极提供补办相关的手续的服务，待登记手续齐备后予以办理宅基地使用的首次登记。

（作者单位：梧州学院文法学院；本文系2012年广西高等学校科研项目的阶段性成果，项目编号：201204LX387）

【注释】

①丁关良：“1949年以来中国农村宅基地制度的演变”，《湖南农业大学学报》，2008年第4期，第9～21页。

②周珏：“浅议宅基地使用权登记制度的完善”，《云南大学学报》，2011年第2期，第40～44页。

③韩启德：“探索进城落户农民宅基地有偿退出机制”，《人民论坛》，2015年第2期，第8～11页。

④喻文莉：“论宅基地使用权初始取得的主体和基本方式”，《河北法学》，2011年第8期，第130～137页。

责编/丰家卫（实习）