房地产税改革目标及其路径

田芳

摘 要：本文通过对我国房地产税税收现状的分析，指出我国现行房地产税存在的问题及原因；按照中央会议精神，确立房地产税筹集财政收入、提升政府服务、调节收入分配、优化资源配置及完善税制结构等改革目标；将房地产税改革重点确定为将房产税和土地使用税合二为一、将农村地区纳入征税范围、对个人住宅普遍征税、按照评估值计税及赋予地方政府一定的税政管理权几个方面；结合我国国情，提出经营性房地产税改革和沪渝两市改革试点先行，个人住宅房地产税后行的改革路径。

关键词：房地产税；税制结构；计税依据

中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1000176X（2015）05011007

一、房地产税税收现状

广义的房地产税税收是指以纳税人拥有的房产、土地作为对象征收的税收，包括房地产开发、占用及交易环节应缴纳的全部税收。狭义的房地产税税收主要是指对纳税人拥有的房产、土地保有环节征收的税收。

1.房地产税税收结构

房地产税收是指以纳税人拥有的房产、土地作为对象征收的税收。广义的房地产税税收包括房地产开发、占用及交易环节应缴纳的全部税收。从我国现行税制看，涉及到房地产的税种主要有营业税、城建税、教育费附加、地方教育附加、土地增值税、契税、印花税、企业所得税、个人所得税、房产税和城镇土地使用税。具体情况如表1所示：

上表可知，房地产要在开发、转让、占用、出租四个环节纳税，且税种不一。房地产开发环节涉及的税种主要有营业税及其附征税费、印花税、房产税、城镇土地使用税和企业所得税。房地产转让环节涉及的税种主要有营业税及其附征税费、契税、企业所得税、个人所得税、印花税和土地增值税。房地产占用环节分为自用和出租。自用涉及的税种主要有房产税、城镇土地使用税；出租涉及的税种主要有营业税、房产税、印花税、城镇土地使用税、企业所得税和个人所得税。可见房地产在开发、转让环节税种比较多，占用环节税种相对较少，同时，各个税种在不同环节税率也不尽相同。狭义的房地产税税收是广义房地产税税收的一部分， 仅指房屋、土地保有环节缴纳的相关税收。

2.保有环节的房地产税税收

我国目前在房地产保有环节仅对单位纳税人课征了房产税和城镇土地使用税，且对房产和土地分别征收房产税和城镇土地使用税，计算方法也各不相同；对个人自住住宅在保有环节没有课税。

房产税在城市、县城、建制镇和工矿区进行征收，由产权所有人缴纳。依照房产原值一次减除10.00%—30.00%后的余值，按照1.20%的税率计算缴纳，具体减除幅度，由省、自治区、直辖市人民政府规定。个人所有非营业用房产免税。房产税按年征收、分期缴纳，纳税期限由省、自治区、直辖市人民政府规定。

城镇土地使用税在城市、县城、建制镇和工矿区征收，由使用土地的单位和个人缴纳。以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，依照规定税额计算征收。税收条例规定了土地使用税每平方米年税额幅度，由各省、自治区、直辖市人民政府，根据市政建设状况、经济繁荣程度等条件，确定所辖地区的使用税额幅度。个人所有非经营性土地免税。城镇土地使用税按年计算，分期缴纳，缴纳期限由省、自治区、直辖市人民政府确定。

可见，现行税收政策对房屋和土地分别征收房产税和城镇土地使用税，其征税范围相同；纳税时间均由省、自治区、直辖市人民政府确定，也应相同；对个人非营业用房产土地都暂免征收，但计税依据、适用税率及计算方法都不相同。由于设置了两个税种，其征税对象分别为房屋和土地，因此，对于单独土地只征收城镇土地使用税；对土地上有房屋的，则既征收城镇土地使用税，又征收房产税。

二、现行房地产税税制存在的主要问题

1.适用税制陈旧

我国对房屋、土地征收房地产税已有两千多年历史。我国古籍《周礼》记载的“廛布”[1]即为我国最初的房产税，唐代对房屋征收的间架税，清代和民国时期改称“房捐”，以及民国时期对城市土地征收的“地价税”均具有房地产税性质。

我国现行《中华人民共和国房产税暂行条例》和《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》分别是1986年和1988年制定的，至今已近二十年。2009年中央废止了1951年实施的《城市房地产税条例》，内、外资房产税才得以统一。 2006年中央对《中华人民共和国城镇土地使用税条例》进行了修订，规定外国侨民、外国企业和外商投资企业自2007年1月1日起缴纳城镇土地使用税，虽然对税率幅度等进行了调整，但并无本质改变。

当前房产税和城镇土地使用税适用税制老旧，其原因：一是两个税种最高的法律规范都是国务院颁布的暂行条例。我国《立法法》第8条规定，基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律。全国人大及其常委会在1984年和1985年两次将财税立法权授权国务院，房产税改革的合法性一直受到人们的质疑。二是两个税种适用的大部分政策都是在计划经济背景下制定的。1986年制定的房产税暂行条例同1951制定的城市房地产税暂行条例并行多年，分别适用于内、外资企业，直至2009年国家取消了城市房地产税暂行条例，内、外资房产税才得以统一。同时，1988年制定的城镇土地使用税暂行条例仅适用于内资企业，外资企业不缴纳城镇土地使用税，直至2006年国家修订条例，内外资企业才统一缴纳城镇土地使用税。尽管经过几次变革，但两税的政策只是局部调整，始终停留在计划经济时代。三是改革开放三十多年以来，我国的制度安排和经济结构已经发生了深刻的变化，现行房地产税税制已明显滞后于经济发展，调节作用难以发挥。如随着城镇化进程加速，有些农村地区已具备了城市的功能，尤其经济发达地区的农村已摆脱了计划经济，经营用房规模急剧扩大，其土地却仍属于农村集体所有，按照现行政策不予征税，无法形成当地稳定税源，显然不利于地方经济的持续发展。

2.税制结构不科学

现阶段，房地产要在开发、占用及转让几个环节纳税，且开发、流转环节税负较重，保有环节税负偏轻。其中，开发和转让环节涉及营业税、城建税、教育费附加、地方教育附加、印花税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、企业所得税、个人所得税等10余个税种（费），而保有环节仅有房产税和城镇土地使用税，对个人非营业用房产、土地还暂免征收。

我国1994年分税制改革，重新调整了税收结构，并明确划分中央税、地方税和中央地方共享税，使中央取得更大的财源，而归属于地方的税收相对较少，我国现行的房地产税税制结构就是那时确定的。由于分税制改革不彻底，事权和财权划分不对称，导致地方政府，尤其是基层政府财力困难。而房地产开发和流转环节的高税负可增加地方政府当期的可用财力，同当时的政策环境是相适应的。对个人住宅免税也是特定年代的税收安排，房产税条例和城镇土地使用税条例都是在20世纪80年代制定的，当时，我国居民住宅大多由国家或单位分配而来，所有权不归属于个人，因此，对个人住宅征税没有意义。随着房地产市场的高速发展，流转环节的高税负不仅助推了房价的上扬，同时也使开发商面临潜在的金融风险，而住宅保有环节的零税负又助长了房地产投资投机需求，不利于土地资源的节约集约利用。现行税制结构已成为经济发展的桎梏。

3.存在重复征税之嫌

现行政策房产税以房屋为征税对象，城镇土地使用税以土地为征税对象，对一宗土地及地上房屋同时征收城镇土地使用税和房产税，且在征收房产税时，已将土地价值并入房产原值征税，再单独对土地征收城镇土地使用税，不仅存在重复征税之嫌，而且加重纳税人负担。

由于房产税和城镇土地使用税是依据不同的暂行条例进行征收的，无论是计税依据、适用税率还是计算方法都有所不同，税收优惠的设定也不尽相同，可能出现一宗房产征收房产税却减免城镇土地使用税，或征收城镇土地使用税却减免房产税的情形。此外，无租使用房产的，可由使用人代缴纳房产税，而城镇土地使用税却没有代缴纳规定，相似政策不一的情形还有很多，不再一一列举。两税政策的不统一，不仅导致重复征税，而且增加征纳成本，急需改革。

4.计税依据缺乏弹性

目前，房产税的计税依据分为房屋原值和租金收入。其中房屋自用的，按照房屋原值扣除一定比例后，乘以1.20%的税率征收；房屋出租的按照租金收入乘以12.00%的税率征收，对个人出租住宅的，适用4.00%的优惠税率。城镇土地使用税的计税依据则为实际占用的土地面积，计算时，根据土地等级适用不同的税额标准。

无论按照房屋原值征收房产税，还是按照占用土地面积征收城镇土地使用税，其计税依据都无法体现房屋、土地的市场价值。即使按照租金征收房产税，通常也是根据租期固定收取，无法与房地产市场完全同步。理论上而言，随着房屋的使用，其自身的价值因折旧而呈下降趋势，而其坐落于之上的土地，则由于周边环境的改善，配套设施的完备而不断升值，就房地一体而言，带来升值的是土地而非房屋。现行政策按照房产原值和土地占用面积征税，既未体现房屋折旧带来的损失，也未体现土地升值带来的收益，可以说是完全脱离市场价值的，导致税收收入缺乏弹性，调控功能不足。

5.收入规模偏低

从其他国家的经验来看，房地产税一直是地方收入的主体，如美国和加拿大，其房地产税占地方税收收入高达70.00%[2]。而我国房地产税占税收收入的比重偏低，2013年全国征收的房产税和城镇土地使用税仅占税收收入的2.75%，国家税务总局统计数据计算。明显低于一般国家。

税收收入规模偏低的主要原因：一是现行税制结构使然，我国房地产流转环节设定的税种远远多于保有环节，导致流转环节税负偏高，保有环节税负偏低。二是现阶段对个人非营业用房暂免征收房产税和城镇土地使用税使我国房地产税收收入规模偏低。对个人非营业用房产、土地免税主要是基于20世纪80年代大部分个人住房都来自于政府或单位的福利分房的制度背景下，当时大部分住宅产权归属于国家，个人只拥有使用权，因此设定了免税政策。随着财税体制的深入改革，构建地方税主体税种已成为改革的首要任务之一，而房地产税具有税基稳定，不易流动等特点，使其逐步上升为地方税主体税种，为地方提供稳定的财源已是大势所趋。

三、房地产税改革目标

国际上征收房地产税的国家大多以筹集财政收入，改善公共服务为目标，如美国、加拿大和澳大利亚等。他们对所有房地产实行普遍征税，并以评估价值作为计税依据。也有少数国家在对房地产普遍征税的同时，又以调控为目标设定了选择性征收税种，其中最具代表性的有日本的地价税（1998年已停征）和韩国的综合房地产税，实践表明，这些税种的调控作用并不明显。

党的十八届三中全会提出：“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央地方两个积极性”。房地产税改革必须坚持中央提出的改革方向，实现以下目标：

1.筹集地方财政收入

当前，我国正处于城镇化和工业化加速发展的关键时期，地方政府承担较重的基础设施建设任务，财政支出明显增加。随着“营改增”的逐步扩围，改变了原有的地方税体系，地方税税收占全部税收收入的比重将大幅下降，地方财源受到严重影响，事权与财权不相匹配，需要培育地方税主体税种，为地方政府筹集充足的财政收入[3]。房地产税的主要特点之一是其征税对象的不可移动性，其税源稳定、税基波动较小，天生具有组织财政收入的禀赋， 可以为地方政府提供持续稳定的收入来源。

2.促进地方政府提升公共服务水平

根据房地产税“受益税”的特征，房地产税改革应在保障地方政府财政收入的同时，促进地方政府改善公共服务和基础设施建设，使居民纳税获取的收益同政府提供公共服务的支出相对接。形成财政收入、经济发展和社会进步的良性循环。

3.调节社会存量财富的再分配

当前，我国城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大，国家统计局公布的我国2013年基尼系数为0.47，已经连续十年超过国际上公认的0.40容忍红线（如表1所示），收入分配不公，贫富差距加大已成为社会关注的焦点。居民财富主要分为增量财富和存量财富。随着居民收入水平的增加，房产已成为居民存量财富的主要表现形式之一，随着房地产市场的不断升温，房价呈逐年上升态势，在一定程度上更加大了贫富差距[4]。现行税制对居民增量财富主要靠个人所得税调节，但缺乏对存量财富的调节。十八届三中全会要求规范收入分配秩序，完善收入分配调控体制机制和政策体系。房地产税改革应以此为目标，实现对居民以房产形式存在的存量财富的再分配[5]。

4.实现资源的优化配置

资源配置是指对现有人力、物力、财力等社会经济资源的合理分配，实现资源结构的合理化，使其得到最有效的使用，获得最大的经济效益和社会效益。相对于其它国家，我国房地产资源更为稀缺，而目前房地产市场投资投机行为的存在，导致空置房产大量存在，造成资源的严重浪费。房地产税改革应通过增加投机和投资者的房产持有成本，促使其自觉地调整购房行为，减少住房空置率，实现稀缺资源的有效利用和社会福利的最大化，提高房地产资源配置的效率[6]。

5.优化现有税制结构

党的十八大以及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》都提出要“完善地方税体系”，以促进中央、地方的事权、财权相配比。而我国现行的房地产税税收制度设计是以计划经济体制为基础的，存在“重流转、轻保有”、税费设置交叉重叠、间接税比重远高于直接税比重等弊端。理顺中央和地方的关系，提高直接税比重，完善地方税体系是我国税制改革的重要内容[7]，房地产税改革应以此为方向，弥补市场经济条件下税收杠杆手段的缺位，实现税制结构的优化[6]。

四、房地产税改革重点

为了实现房地产税改革目标，应坚持“简税制、宽税基、低税率”的原则，重点从以下几个方面进行改革：

1.简并税种

从开征房地产税的国家来看，目前，征税对象有三类：第一类是仅对土地征税，如澳大利亚和巴西。第二类是仅对建筑物征税，如坦桑尼亚。第三类是对土地和建筑物都征税，大部分国家都采取这种做法。使用第三类具体征收的国家也有两种情况：一种是将土地和建筑物合并征税，如美国、加拿大等。另一种是部分经济转轨国家和发展中国家对土地和建筑物分别征税，如丹麦、新西兰等。税种称谓包括财产税、房地产税、物业税、不动产税、差饷等（如表2所示）。

我国现行税制下，对房屋和土地分别征收房产税和城镇土地使用税，存在较多问题，应将房产税和城镇土地使用税合并为一个税种[8]，即房地产税，其理由为：一是现行政策对房产和土地分别征收房产税和城镇土地使用税，存在重复征税嫌疑，且两税政策不一致，实际征管中经常出现税企争议。二是房产和土地本身就为一体，按照“房随地走，房地合一”的原则，理应合并为一个税种。三是简化税制的需要，我国堪称世界上税制最为复杂的国家之一，尤其房地产业，设置税种繁多，计算复杂，有必要进行精简，而对一宗房产既征收房产税，又征收城镇土地使用税，且计算方法迥异，既增加纳税人负担，也不利于税收征管，急需改革。四是从国际经验看，大部分税制成熟的国家都采用对房产和土地合并征收的方式，取得较好效果。

2.扩大征税范围

我国现行政策规定房产税和城镇土地使用税在城市、县城、建制镇和工矿区征收，对农村房产和土地是否征税，由省、自治区、直辖市人民政府决定。

房地产税改革，是否应将农村房产纳入征税对象，目前存在以下观点：一是保持现行政策不变，由各省、自治区、直辖市确定农村房地产是否征税，以及具体征税范围。二是对农村经营性房地产征税，农民住房暂不征收。三是将农村房地产纳入征税范围，但房地产税改革初期，在一定范围内给予一定年限的减免[9]。从我国近年农村发展状况和房地产税征税目标来看，第三种观点最为合理，而且可行。将农村房地产纳入征税范围，理由是：其一，将农村房地产纳入征税对象符合普遍征收的原则。其二，随着我国城镇化进程的高速推进，城乡一体化已经成为大势所趋，城市和农村的界限逐渐模糊，不易区分。其三，兴农政策的实施带动农村经济的快速发展，农村的经营性房地产也明显增多，这些房地产同城市的房地产差别不大，理应同等对待。

但是，将农村房地产纳入征税的同时，还要考虑农村的发展现状，在一定范围和年限内给予减免。理由是：其一，是政策延续的需要，农村一直是房地产税的空白地带，需要一个适应和认可的过程。其二，尽管农村经济水平较之前有大幅提高，但不可否认各地发展不平衡，地域性差异明显，有的农村居民的收入水平远低于其它地区，对其征税无异于雪上加霜。其三，农村仍是我国当前需要扶持的重点区域，积极推进“三农”政策，大力发展农村经济，一直是我国政府工作的重中之重。因此，有必要给予农村一个过渡性的减免期。立法时，可将农村纳入征税范围，同时赋予地方政府一定的税收管理权限，由其根据当地发展状况确定农村房地产税的减免范围和时限。

3.将个人住宅纳入征税

大部分征收房地产税的国家都实行普遍征收，即对经营性房产和个人住宅全部征税[9]。目前，我国对个人住宅暂免征收房产税和城镇土地使用税，导致收入规模偏低，税收不公。房地产税改革方向是将个人住宅纳入征税，但具体征税情形，理论界存在三种说法：一是仅就税改后新增房产征税。二是对全部房产普遍征收。三是仅就个人拥有的高档住宅征税。众所周知，房地产税立法的一个重要原则就是公平统一。无论是仅就新增房产征税，还是仅就高档住房征税，都存在不公，因此，应对个人住宅普遍征税。理由是：其一，符合国际惯例，是大多数国家的一般做法。其二，符合税收公平原则，生产经营性房产和个人住宅都需享用政府提供的公共服务，按照收入与支出对等原则，理应一视同仁。其三，个人住宅也能用作经营，区分二者并无太多意义。其四，若只对增量房产征税，则会出现“搭便车”的情形——存量房产享受了公共服务，却由新购房者承担全部税收，一方面造成税负不公，另一方面也无法实现房地产税调节存量财富，促进土地资源集约节约利用，引导住房合理消费的功能。此外，普遍征税也是筹集地方财政收入，构建地方税主体税种的需要。

4.构建评估值为主的计税体系

国际上房地产税计税依据分为四种类型：第一，土地和地上建筑物的评估值。这种计税依据为各国所普遍采用，如美国、英国等。其优点是税源丰富且有弹性，能够较好地体现量能支付原则，但是对评估水平和税收征管提出了较高要求，在选择评估机构时，各国均以地方政府为主。第二，土地价值。此种计税依据仅为土地价值而不包含地上建筑物价值。如澳大利亚、丹麦、芬兰等国采取这一依据。以土地价值作为计税依据不需要定期评估房屋建筑物价值的变化，节约了评估成本，减少了评估程序。第三，租金收益。租金收益是以不动产的租赁价格（租金）作为计税依据，可以较好地体现经济发展的升值因素，如新加坡就以租金作为计税依据。第四，土地面积。以土地面积作为计税依据，采用的是从量计税的课税方式，如俄罗斯、波兰、匈牙利等国采取这种方式。其操作、管理相对简单，但收入弹性不足，无法反映经济发展带来的价值升值，欠缺公平性。

比较分析，按评估值计税可以公平税收负担，很多房地产税税制比较完善的国家普遍采用这种计价方式，且取得了很好的效果，一些发展中国家的房地产税改革也趋向于此。我国应借鉴其经验，构建以评估值为主的计税体系[10]，并选择科学的评估方法和评估技术，力求评估结果公平公正。

5.赋予省级政府一定的税政管理权

房地产税多属于地方税收，是地方税收收入的主要来源。在发达国家，无论是美国、加拿大等联邦制国家，还是日本、英国等单一制国家，多数房地产税收入都划归地方政府，由地方管理和支配，并赋予地方政府较多的税权和财权，在政策规定和税收征管上均有很大的灵活性。

我国税收立法权集中在中央，而房地产税作为地方税之一，又具有很多“地方特点”。十八届三中全会提出“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”。可见，为了实现房地产税改革目标，有必要赋予省级政府一定的税政管理权。在具体操作上，由全国人大立法对房地产税全部税制要素都加以描述，但不同的税制要素的规定可区别对待。对纳税人、征税对象、计税依据、征税范围、纳税义务发生时间等应作出明确具体规定；对基本需求扣除的具体标准、税率、纳税期限、征收方式及税收优惠等仅作幅度性或原则性规定，允许地方政府在法律统一明确的幅度内享有一定的选择权。

五、房地产税改革路径

1.按照税收法定原则，先行立法

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“加快房地产税立法并适时推进改革”和“落实税收法定原则”，按此要求，房地产税改革必须先行立法。一是解决房地产税合法性问题。上海和重庆的房产税试点依据的都是部门规章，其合法性一直是大众争议的焦点。税收征收权是国家基本权力，涉及纳税人的切身利益，通常应由人大立法决定[11]。但一直以来，我国税收立法采取了“税收立法行政化”模式，这种模式可以根据社会变化快速做出调整，曾经起到了积极的作用，但随之也出现了政府既当运动员，又当裁判员的情况，税收立法随意性凸显，侵害纳税人的利益。因此，房地产税改革必须贯彻税收法定原则，先立法后推行，通过立法方式对相关问题加以明确，建立房地产税的合法地位[6]。二是坚持“开门立法”。税收立法的目的就是让纳税人行使发言权，使税收更加公平、正义。房地产税涉及面广，纳税人众多，更有必要“开门立法”，倾听大众的声音。立法过程中，应广开门路，广纳建议，充分听取社会公众的意见与建议，将公众的想法进行公布，并做出回应，使公众的表达权得以充分落实。通过“开门立法”，增强改革认同，减少改革阻力，协调社会各方的关系，形成为社会公众普遍遵守的行动规范。

2.逐步推进，分阶段实施

目前，房地产税全面改革的客观条件尚不完全成熟，尤其相关配套条件的不完善制约着个人住宅房地产税的征收。因此，我国房地产税改革应分阶段进行[3]。

第一阶段，经营性房地产税先行改革，沪渝两市同步试点改革。

我国对经营性房屋、土地征收房产税和城镇土地使用税由来已久，社会公众已基本认同。经过多年实践，各地税务机关对经营性房屋、土地信息已基本掌握，也形成了较为成熟的征管机制。其改革重点在于计税依据、税率等的调整，部分纳税人可能还会涉及优惠政策的调整，在稳定税负的前提下，改革应该不会带来太大阻力。具体实施时，可在现有房产税和城镇土地使用税征收范围的基础上，将农村纳入征税，但可由各地酌情给予优惠期。将房产税和城镇土地使用税合并为“房地产税”，按照评估值计税，并科学选择税率。改革初期，根据税负稳定的原则，可在现有收入规模的基础上测算适用税率，待改革条件逐步成熟后，再根据实际情况进行税率调整。

沪渝两市房产税试点已经三年了，尽管各界对试点成效褒贬不一[12]，但毕竟开启了对个人住宅征税的先河，积累了一定的经验。可在工商业房地产税改革的同时，对两市试点政策进行调整，统一按照房地产税税法规定执行。其理由：一是解决原试点政策合法性问题。社会各界对两市征收房产税的政策依据一直是质疑声一片，房地产税立法后，两市应依法执行，避免争议。二是两市在原试点期间已经奠定了良好的基础，具备了对个人住宅征税的条件。三是住宅房地产税对两市居民已不陌生，在两市继续试点执行新法，较容易为社会公众所接受。四是两市试点结果可为其它城市征收个人住宅房地产税提供经验和借鉴，助其顺利实施新法。试点过程中，必须统一执行房地产税税法规定的计税依据、税率及基本居住扣除标准等，为全国贯彻实施新税法做好铺垫。当然，在新法试点前，应给予两市一段准备期，便于原试点政策到新法的平稳过渡。

第二阶段，个人住宅房产税全面铺开。

受各方条件约束，个人住宅房地产税不能在立法后马上征收，而应在工商业房地产税和沪渝两市试点成功，各方条件具备后才能实施。一是社会需要缓冲期。个人住宅房地产税从无到有，对居民而言，意味着居住成本的增加和痛苦感的上升，需要一个认同和接受的过程。二是当前缺乏完备的房地产基础信息。如果税务机关无法掌握纳税人的详细房地产信息数据，房地产税的征收对象无法准确确定，那么房地产税的征收根本就无从谈起。目前国家正在进行不动产登记条例的制定，将为房地产税改革做好铺垫。三是税务机关征管能力不足。由于个人房地产税的纳税人众多且居住分散，征税成本较高。目前税务机关的征管能力很难满足房地产税改革要求，如何在现有征管力量的基础上，进行征管方式的转变以适应房地产税改革的需要，还需进一步思考。

在具体实施时，应给予各地一定的准备期。其原因：一是广泛宣传解释税法，并将具体征收方式等必要内容在一定时期内向社会公告，让社会公众能够了解和掌握税法实质，消化房地产税改革带来的冲击和影响，最终认可并接受新税法。二是重新制定个人住宅房地产税征管机制和征管流程。由于个人住宅房地产税的特殊性，现有征管机制和征管流程难以满足征管需要，应借鉴国外经验，制定全新的征管机制和征管流程。三是做好制度准备。个人住宅房地产税的征收，不仅需要房地产税税法进行规范，还需要相关配套制度的支持。如征管法的修订、各方信息共享平台的建立以及计税价格评估等配套制度的设立等[12]。一切准备就绪后，方可在全国范围内进行普遍征收。

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（责任编辑：于振荣）