浅析我国房地产税改革

崔凤琴

摘 要：房地产税是我国新时期税法改革的核心内容之一，更是重塑地方税收体系的关键环节。近年来中央先后出台了一系列政策，明确了房地产税改革的方向和路径。上海、重庆随之也进行了试点改革。笔者试以沪渝房地产税试点改革为视角，分析其改革的特色和对我国进行房地产税改革的有益启示。进而探讨改革中的各种力量博弈，最后尝试提出建设我国房地产税改革的有关建议。

关键词：房地产税；土地财政；利益博弈；建议

古代的杜甫在其诗句中描绘了“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”宏伟蓝图，近代更有孙中山在其民生思想中提出“居者有其屋”的愿景。房子对于大众而言，不仅是遮风避雨的地方，更是温暖家庭的象征。而近年来，贫富差距扩大，房产投资炒作等问题严重，严重扰乱了正常的房屋供求市场，势必使事关民生的住房问题再次被推到了风口浪尖上，对于房地产税的研究就显的尤为重要。

一、上海、重庆房地产税改革的特色、成效和有益探索、启示

（一） 特色和改革成效

1.从课税对象上看，上海主要为本地居民新购二套及以上住房、外地居民新购住房；重庆课税对象主要为独栋别墅、新购高档住宅。2. 从税率来看，上海为比例税率0.6%；重庆为0.5%-1.2%的累进税率。3.从免税面积上看，上海按照人均面积60平方米免税；重庆存量别墅按每户180平方米、新购高档住宅按每户100平方米两个标准免税。[1]4.从功能上看，上海课税的效果主要体现在“调”，即更加注重调节，凡是高于部分则征税，其功效力度较小。重庆课税的效果主要体现在“控”，即更加注重通过二次分配实现税收的公平，其功效力度较大。5.虽然两地的方案有众多不同的地方，但是也有一些是共同的。两地的方案都有“柔性切入”的考虑，力度上有意收敛而求减少对社会生活的震动，重在先搭建基本制度框架。[2]

（二）有益探索、启示

2011年，上海房地产税收入22.1亿元，仅占上海总财政收入的0.64%。2012年，上海新建商品住宅平均售价13870元/平方米，较2011年上涨3.1%，房地产税抑制房价上涨的效果有限。[3]而重庆2011年房地产税总额为1亿，占重庆市财政总收入的0.04%。[4]由此可知试点地区的房地产税收入并没有达到预期的效果—无论是抑制房价还是增加地方收入。

因此，两地试点刚启动不久，就被大众质疑有两点不足：一是税收收入增加少；二是房价平稳，“动静不大”。笔者认为，这样的认识并不全面。理由如下：（1）试点初期是低力度缓慢推行，其“窄税基、超低税率”的特征无法满足当前人们的期望。（2）房地产税制的建立需要前期大量的工作做基础，没有这一基础做保障，很难有大的效果。（3）在上海、重庆房产税改革试点最重要的任务，一定意义上还不是筹集收入，而是要为调节经济和社会生活在制度建设方面“破冰、试水”。[5]（4）房价并不会因为局部试点而有所大起大落。中国现在实际城镇化水平还不到40%，按照世界各国城镇化70%-80%的水平，供不应求的卖方市场决定了房屋价值上涨的规律不会逆转。（5）当前社会对房地产税功能非理性期待与实然功能的落差。

从中国“渐进改革”的“路径依赖”视角不难理解，房产税调节的效果在启动初期不会太明显，因为太明显对民众生活的影响和社会震动就比较大。[6]

二、 房地产税改革中的利益博弈

（一）中央与地方的博弈

1.中央的成本收益分析

（1）中央将开征成本转移至地方。开征房地产税在前期必须通过大量的资料分析进行实证研究，为税制设计做好充分准备。中央仅从宏观上设定调控房地产市场的目标，而将其后的税制设计、调控细节、监督制度统统留给地方来解决。（2）开征房地产税后中央政府获益颇丰。首先，将促使我国建立起良性的财政收入体制，并逐步规范相关税种，可使地方建立起财产税体系。其次，作为地方主税种的房地产税将为地方汲取充足长期的财力提供保障。最后，可减少地方政府过度依赖土地财政，在将来无地可卖时遭遇的“饥荒”，进而减少带来的金融风险和信用危机。

2.地方的成本收益分析

（1）地方并不在意来自房地产税方面的收益。地方税作为典型的地方税，税收收入全部归属地方政府，属于预算内的收入，因此地方政府也需要为收入的取得和使用承担责任。而传统的土地财政属于典型的预算外收入，地方政府享有充分的自主权，且不必为未来财政收入的取得承担任何责任。因而，地方政府更喜欢有自主权的土地财政。中央政府积极推行“以租代税”，正是因为它是一个将预算外收入转化为预算内收入的过程。这无疑也将触动地方政府官员个人的利益，也势必将遭到地方的种种阻挠。

（2）地方需要为房地产税的开征付出巨大成本。如下图所示：市场的土地供给曲线为S，土地供应量为L，土地需求为D，土地价格用P表示，在理想状态下，土地供给S与需求D的交点，此时的土地供应量和价格是（L，P）。政府往往采取“饥饿营销”的策略，限制土地供给，此时的供应量和价格是（L1，P1）。此时政府在供给较少的土地同时却获得了更高的利润。如果开征房地产税，土地需求势必会降低，即使政府依旧采取“饥饿营销”，在土地供给量不变的情况下，价格会由P1降到P2。此时土地供应量和价格可以更直观的表现为（L1，P2）。地方改革的消极懈怠也就一目了然。

（二）来自纳税人的阻力

房产税为既有税种，因而开征个人房产税并不从在太大阻力，但是房地产税是原有的房产税和土地使用税合并而成，在原有的一税基础上又加一税，会使纳税人有凭空加税之感。

（三）历史遗留问题

我国在经济转型时期遗留了多种产权结构的房屋，在目前房屋已能全部在市场上交易的环境下，土地资源却还被地方政府垄断，这些反复的情况都会对房地产税的改革徒增障碍。

三、推进我国房地产改革的建议

（一）明确房地产税改革的目标定位。这次改革的目标不是单纯的调节房价，实现公平的分配。因此，房地产改革应当立足于地方主体税种的培养，从而使地方获取充足财力来保障其事权的实施，并建立可持续发展的财政收入体制。

（二）打破地方政府坐收“土地财政”的困境。土地是不可再生资源，过度依赖于“土地财政”并不是长久之策。为帮助地方政府从“土地财政”到房地产税的过渡，中央政府应该积极做出动作。

（三）改革地方官员的政绩考核标准。中央政府应当从着眼于中长期目标，将地方财政收入体制的可持续性、地方债务的风险程度、百姓的满意度等问题纳入评估体系，以抑制地方官员的面子工程。

（四）管理部门应该更开明地披露相关信息。对于政策的误读和缺乏了解是政策贯彻执行的重要阻力。因此这就需要相关部门及时披露信息，并对事关民众生活大计的重要信息进行多种途径宣传和解读。

要允许和鼓励不同利益诉求做出意见表达。尊重不同角度的诉求，理性讨论非常必要。[7]只有各方利益主体积极发声，才能寻求最好的平衡点平衡不同的诉求。（作者单位：贵州师范大学）

参考文献：

[1] 贾康， 李婕. 房地产税改革总体框架研究[J]. 经济研究参考， 2014（49）：3-28.

[2] 张彬. 我国房产税改革及其法律制度构建[D]. 湘潭大学， 2014.

[3] 贾曼莉. 我国城市房地产价格决定的经济学分析[D]. 吉林大学， 2015.

[4] 现任财政部财政科学研究所所长研究员贾康. 热点热议中的冷思考：再谈房产税[N]. 中国财经报.

[5] 周宏达. 房产税主要是调节高端——访著名经济学家贾康[J]. 中国金融家， 2014（12）：72-74.

[6] 王希岩. 基于地方公共财政视角的中国不动产税制优化研究[D]. 华东师范大学， 2015.

[7] 李佳佳. 从地方政府创新理解现代国家[D]. 复旦大学， 2013.