农村食品安全治理中的公众参与：问题识别与路径选择——基于天津市调研的实证分析

文 （1.中国人民大学，北京 100872；2.天津科技大学，天津 300222）

一、农村食品安全政府监管之困与推进公众参与之必要性分析

食品安全关涉国家公共安全、民生福祉与社会稳定。在近年来重大食品安全事件频发的现实背景下，食品安全已经成为当前中国公众最关注的社会问题之一。据调查，近年来，社会公众对食品安全的关注度日益提高，自2012年至2014年，食品安全已经连续三年位列中国全面小康进程中最受公众关注的“十大焦点问题”榜单之首［1］可见，在中国转型社会的现实背景下，食品安全已成为当代中国政府所面临的最重大、最紧迫的现实挑战之一。

而在我国长期以来城乡二元分割的社会治理格局背景下，相较于城市的食品安全治理而言，农村食品安全所面临的形势则更为严峻。一方面，我国农村地区幅员辽阔但经济社会发展水平相对落后，食品市场生产、经营主体众多，且分散性强，流动性大，农村食品安全监管任务相对城市而言更为艰巨；另一方面，在现行食品监管体系架构下，食品安全监管资源与监管力量的配置则呈现典型的“倒金字塔”结构，往往越往基层越薄弱，在一些地区乡镇一级甚至一直没有相关专门监管机构和人员。在此背景下，近年来我国农村食品安全问题十分突出，一些在城市已无立足之地的所谓“三无食品”（无生产日期、无质量合格证明及无生产厂家）和假冒伪劣“问题食品”在部分农村地区泛滥。据不完全统计，“当代中国80%以上的食品中毒事故发生在农村地区，90%以上的食源性疾病都集中在农村地区。”［2］在当前农村食品安全监管任务重、难度大与农村食品安全监管资源和力量相对薄弱的现实矛盾突出的背景下，单纯依靠政府行政监管体系来确保农村食品安全变得日益困难。对此，联合国粮农组织和世界卫生组织（FAO/WHO)曾深刻而富有洞见地指出：“如果没有所有利益相关者例如农民、产业和消费者的合作与积极参与，这种性质的强制管理是无法完全实现其目标的。”［3］就此意义而言，保障农村食品安全，“不仅急需对生产者、监管者、销售者等多个主体进行有效的权力制约和立法跟进，更需要引入社会力量参与食品安全的监督监管。相比之下，后者更急需发展。”［4］由此，从我国当前农村食品安全治理所面临的现实困境出发，有效破解农村食品安全监管困境，必须重塑农村食品安全“协同治理”的新理念，在进一步加强政府部门行政监管能力建设的同时，应积极探索完善农村食品安全监管中的公众参与制度建设，鼓励农村社会公众通过合法途径广泛参与食品安全维权和监督，进而推进形成政府监管与公民参与相结合的食品安全合作治理新模式，这对于实现农村食品安全长效治理的战略目标，意义重大。

二、农村食品安全监管中公众参与的基本功能

（一）公众参与是食品安全多元治理体系的重要基础性组成部分

随着食品产业的快速发展及其复杂性程度的增强，强调食品安全“从农田到餐桌”的全产业链监管理念成为共识。这一理念强调从食品生产的源头就开始介入监管，但也无疑大大增加了监管的难度。单纯依靠政府的行政监管，难以确保完成这种全产业链无缝监管。由此，推动社会力量共同参与，构建多元主体分担不同角色、积极协作的协同治理，成为发达国家实现食品安全有效治理的成功经验之一。我国是一个农业大国，农村人口占总人口的大多数，他们既是初级农畜产品的重要生产者和提供者，又是农村食品市场最主要的消费群体，农村食品安全与其自身利益息息相关。因此，农村社会公众食品安全意识的提升及其公众积极、理性的参与和监督，可以对食品生产和经营相关方形成最直接的制衡，是防范和打击农村食品安全违法犯罪活动的主力人群，构成了农村食品安全多元治理体系中的基础性力量。

（二）公众参与是对政府行政监管的有效补充

食品安全是国家公共安全体系的重要组成部分，保障食品安全，政府监管的作用毋庸置疑。但是，国内外食品安全治理经验也一再表明，政府监管不是万能的，政府行政体系存在着监管动力不足、资源有限、方式单一、监管范围和领域存在“盲区”，以及监管滞后性等缺陷和不足。因此，过度“迷信”和片面依赖政府行政监管体系的强制性力量和作用，便走入了食品安全治理的误区。恰如美国著名学者玛丽恩·内斯特尔（Marion Nestle)所言，政府“不适当的控制、限制和公开禁止生产不会起作用，历史证明了极端主义措施的失败……食品消费不是靠供给推动，它是靠需求推动，而消费者处在推动者的位置上”［5］食品安全直接关系广大人民群众生命安全和身体健康，社会公众尤其是消费者，作为食品安全法律关系中最直接的利益相关者，是最直接、最有动力的食品安全监督主体之一。农村食品安全治理走群众路线，鼓励社会公众共同参与食品监管工作，不仅有利于充分保障公众的知情权和参与权，而且也可以集中有限的人力、物力和财力，提高监管效率，缓解政府部门监管经费有限、监管人员不足和监管对象点多面广的现实矛盾，是对政府行政监管体系的有效补充。

（三）健全的公众参与制度有助于减少食品企业的违法决策和各种投机行为，推动形成食品行业健康发展的良好环境

追逐利润是市场经济条件下所有企业的天性，现代工业化社会条件下的食品生产过程亦不例外，“在股东利益和利润最大化的组织那里，公众健康永远不是一个首要议题”［6］。逐利冲动有可能诱导食品企业将商业利益凌驾于消费者利益之上，在法治不健全和市场经济不规范的社会中尤是如此。由此，保障农村食品安全，在积极推进政府行政监管能力提升的同时，公众参与的价值得以凸显。作为需求方的公众处于食品产业链的终端环节，在健全的公众参与制度下，公众对食品安全的关注、理性参与有效监督，有助于形成强大的社会“压力场”，对违法生产经营者形成震慑作用，从而改变食品生产者和经营者的各种违法和不负责任的行为；通过检举、控告等方式也有利于形成对食品安全政府职能部门的监督和制约，督促其加强监管依法行使职权，提高监管效能。进而，由公众汇集起来的力量可以推动整个食品产业生态环境的改善，推动食品行业的健康良性和可持续发展。

三、当前我国农村食品安全监管中公众参与的现状及困境——以天津市为例的实证分析

我国于2009年2月28日颁布实施《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）。该法是我国在食品安全领域的首次专门立法，而吸纳公众依法有序参与食品安全治理，也成为该法的创新和亮点之一。《食品安全法》多条涉及公众参与食品安全监管，其中第八条、第十条、第二十三条及第二十六条等条款，对推进社会组织和新闻媒体参与食品安全法律和知识的宣传普及，对于增强消费者自我保护意识和能力、鼓励公众参与食品安全违法举报，以及食品安全标准信息公开等内容，都做出了明确规定。［7］《食品安全法》对公众参与食品安全监管的立法规定，为食品监管领域的公众参与制度构建提供了法律依据。依托上述法律规定，近年来天津市在推进社会公众参与食品安全监管方面，也进行了一些积极的探索和尝试。作为推进公众参与食品安全激励机制建设的一个重要举措，天津市于2012年出台《天津市食品安全违法案件举报奖励办法》（津政办发［2012］68号），设立食品安全举报奖励专项资金，规定可视情况给予举报食品安全违法犯罪活动的举报人最高不超过30万元的奖励，由市财政按年度核拨，专款专用。［8］该举措对于调动天津市公众参与食品安全监督的积极性，营造人人关心、人人支持、人人参与食品安全的良好社会氛围，起到了积极的推动作用。

为进一步深入了解我国农村地区公众参与食品安全监管的实际状况，本课题组选取天津地区农村居民为调研对象，试图通过对天津农村地区食品安全监管中公众参与的实证调查，为剖析当前我国农村地区公众参与食品安全监管现状及其面临的主要问题，提供一个具有现实意义的解读“样本”，并进而提出富有现实针对性的对策建议。课题组于2013年3月至2014年12月期间，选取天津市所辖蓟县、静海县、宁河县、宝坻区、武清区、西青区以及滨海新区所辖行政区域内各主要农村地区，在充分考虑各地区被调查人数均衡的基础上，采取分层抽样和随机抽样相结合的方法，主要针对上述区域内农村居民对食品安全问题的关注程度、食品安全意识和认知情况及其消费行为、对食品安全维权和监督的参与意愿、参与途径、参与效果以及对目前所在区域政府食品安全监管的满意程度等内容，进行了实地走访和问卷调查。本次调研共发放问卷2000份，采用SPSS13.0和LISREL软件进行处理，共获得有效问卷1918份。从调研结果统计分析来看，当前天津市农村群众对食品安全的关注度、参与意愿等均有不同程度提高，但总体而言，受农村经济社会发展水平制约、传统观念的不利影响及既有体制、环境和机制的约束，农村社会公众参与食品安全监管面临诸多困境，在参与意愿、参与途径、参与制度化与组织化程度等方面，均有待进一步推进。

（一）农村公众对食品安全问题关注度较高，但主动参与意识仍较为缺乏

对天津农村地区公众参与食品安全监管意愿的调查统计结果显示：农村社会公众对食品安全保持了比较高的关注度，调查样本中超过七成受访农村居民对食品安全问题表示“非常关注”（28.57）或“比较关注”（48.76%）。 表示“不关注”或“一般”的人分别仅有8.38%和14.29%。访谈中超九成（96.25）受访者对于我国近几年发生的典型重大食品安全事件，如三鹿奶粉事件、地沟油、瘦肉精等都有一定程度的知晓。当被问到关注食品安全的原因时，68.03%的人认为是基于“自身利益”；11.7%的人表示是基于“社会责任感”；15.54%的人认为是出于“公民义务”，仅有4.73%的受访者表示“说不清楚”的其他原因。同时，在调研中一个值得关注的现象则是，尽管对食品安全问题关注度较高，但从调研反馈情况来看，普通农村群众对于食品安全监管的主动参与意识仍然非常缺乏。调查中近四成农村群众（36.96%）对食品安全治理的观念仍停留在政府部门的行政监管之上，明确表示农村食品安全监管主要是政府的事而不是老百姓的事，依靠政府职能部门通过检验检测、查处违法案件等监督方式最为有效，认为公民个人的参与和监督作用不大；另有32.05%的受访者则主张食品安全监督是消费者协会等行业组织或新闻媒体的事。相较之下，天津农村地区群众对政府行政监管和媒体之外的监督途径和形式，以及对公众自身参与食品安全监管的现实意义、有效途径及参与方式等，其认知和关注程度均普遍较低。

（二）农村公众参与食品安全监管意愿有所提高，但能将参与意愿转化为实际参与行为的比例较低

调研显示，天津农村社会公众对食品安全关注程度较高，民众的参与意愿也有相当程度提高，调研中超过半数受访者（56.5%）表示若有便利渠道愿意积极参与，明确表示不愿参与的比例仅为15.2%，其他28.3%的受访者则未置可否，没有明确拒绝，属于潜在的参与者。同时，调研也显示，受访样本中个体的受教育程度及其收入水平与其参与意愿呈现出显著正相关。但另一方面，从调查结果来看，受访者中能真正将个体参与意愿转化为实际参与行为的比例相当低。调研样本中，包括部分农村地区食品生产者和经营者在内，曾对本区域内食品安全状况及政府监管提出过意见、建议或监督维权的比例都极低，绝大多数表示“没有”提过或只是“偶尔有过”，分别占68.2%和28.5%；换言之，样本中能够对本地区食品安全监管积极参与和表达诉求的人仅占3.3%。同时，课题组还特别随机抽样访谈了部分政治参与和权利意识相对较强的农村基层党政干部，其参与食品安全监管的主动意识和积极性也不容乐观。此外，就农村食品消费领域的维权情况来看，调研数据的统计分析表明，当被问及遇到食品安全问题会采取何种措施应对时，高达46.27%的受访者表示“自认倒霉，下次注意”，44.72%的受访者表示会 “与销售者协商，自行解决”，明确表示会通过媒体曝光、向消费者协会、政府部门投诉或诉诸司法途径维权的比例不足一成。进一步对制约天津农村消费者参与食品安全维权和监督的原因分析则表明，中国传统乡村熟人社会的伦理规范仍在其中发挥重要作用，农村居民大多邻里意识较强，生产者与经营者又多是乡邻或熟人，遇到食品安全问题，只要不发生重大恶性事件，往往碍于“情面”息事宁人，放弃维权或私下协商解决成为常态；同时，不知有何途径（17.39%）、反映渠道不畅通和投诉费时费力维权成本高（30.75%），也成为造成这一现象的重要的原因。此外，从调研结果分析来看，对参与风险的担忧以及对个别机关及执法人员不信任，认为自己的举报和监督不会起到多大作用（32.3%），也是影响和制约农村群众参与食品安全监管和维权的重要因素。

（三）食品安全科学知识素养亟待提高，农村社会公众参与食品安全监管能力明显不足

从课题组对天津农村地区的调研情况来看，虽然近年来天津农村经济发展较快，一些地区农民收入水平有了较大提高，但传统观念影响下的“价格优先”策略仍然是多数农村居民的主要消费导向。总体而言，调研结果显示天津农村地区群众的食品安全知识仍较为匮乏，对所购食品是否为正规企业的合格产品、是否符合国家食品安全相关强制性标准、是否过量使用色素、防腐剂等相关知识，往往并不重视或不知如何有效识别，其自我保护能力和法依法维权观念也都有待提高。调研样本中，了解国家对大米、肉质品、乳制品和使用植物油等共28类产品实施食品质量安全市场准入的仅占受调查者总数的50.2%；表示认识QS（质量安全）标识并了解其含义的占比24.84%，34.78%受访者则明确表示不知道，表示“看到过但并不确切了解其含义”占比40.37%；被调查者中表示不认识“绿色食品”标识的占比高达58.69%；对于所购带包装食品的生产日期和保质期表示“一定会看”的仅占受访者总数的29.19%，表示“从未注意过”和“偶尔看一下”的则分别占到4.04%和33.22%。

总体而言，当前天津农村群众在食品安全知识方面仍存在明显不足，部分农村居民对于一些“三无”、劣质过期等具有明显外部特征的问题食品都尚缺乏有效的辨识能力，食品安全科学知识素养亟待提高。调研样本中，表示能够有效识别和发现问题食品并能积极检举、揭发和有效维权的比例不足二成（18.25%）。当被问及“最需要哪方面的食品知识”时，调研样本中55.9%的受访者选择“食品安全饮食和鉴别知识”，29.98%的选择“食品安全法律知识”，另有11.18%和10.87%分别选择了 “食品添加剂相关知识”和“儿童食品营养及安全知识”。同时，调研中值得关注的现象则是：逾六成（63.98%）的受调查者认为“非常有必要”对所在地区开展食品安全知识宣传和普及，但访谈样本中高达68.9%的农村群众对本地曾开展的各类食品安全教育活动却不关注或认为对自己影响不大。这表明实践中政府开展的各类食品安全教育活动的效果并不明显，也并未成为农村群众获取食品安全知识的主渠道。通过对调研结果的统计分析显示，部分对食品安全知识真正有需求的群众，却并不真正知晓从何途径、以何种方式能方便、快捷、有效地从政府部门获取相关的教育资料，而往往从自身的条件出发，自行从电视、网络等途径寻找食品安全教育资料信息。访谈样本中亦有相当比例的农村群众 （占比27.3%）明确表示，其食品安全知识主要来源于传统习俗、生活常识或亲朋好友的经验介绍。

（四）农村公众对食品安全相关法律政策的认知程度不高，法律维权意识不强

调研结果显示，天津农村地区公众对食品安全相关法律法规的认知情况不容乐观，这在很大程度上制约了农村食品安全监管中公众参与力量的有效发挥。对于2009年新颁布的《中华人民共和国食品安全法》，有12.73%的受访农村居民表示“没有听说过或完全不了解”，表示“仅听说过但不了解”的占比高达49.07%，表示“知道该法并有一定了解”的仅占样本总数的11.59%。而对于《食品安全法》中的“亮点”之一、作为我国首个具有惩罚性赔偿意义的 “十倍赔偿”的新规定，受访者中表示知道的只有20.27%。总体来看，农村群众的食品安全相关法律知识较为缺乏，法律意识和法制观念不强，导致其在食品安全问题上的防范意识、自我保护意识及维权监督观念都较弱，在购买到问题食品时，调研样本中46.24%的受访农村群众仍然抱着只要没吃出病就息事宁人或大事化了的心理，主动维权的意识不强，对自身的维权和监督行为对于保障农村食品安全的现实意义缺乏认识，对如何通过法律手段和途径维护自身合法权益了解不多。

（五）农村社会公众参与食品安全监管的组织化程度有待提高

现代民主社会，公众参与的形式发生显著的变化。传统上分散的个体参与，由于“参与过程中的信息传递繁琐、失真率高、代表性片面、非理性色彩浓郁、参与费用过高及途径有限等问题都使参与的效果大打折扣。”［9］从发达国家公众参与公共事务管理的经验来看，由传统分散的、“原子化”的、被动维权式的个体参与，向主动式参与、监督性参与和组织化参与转变，成为当代社会公众参与的主要发展趋势。就我国农村食品安全监管中公众参与的实际情况来看，结合对天津农村地区的访谈调研，当前我国农村食品安全监管中公众主动参与意识和能力都明显不足，这不仅表现在对政府行政控制体系的过度依赖上，也突出地表现在公众参与的组织化程度的缺乏。调研中少数参与的成功案例也主要是依靠个人力量的维权式监督，调研中尚未发现团体式、组织化维权的典型成功案例。从调研结果的分析来看，农村社会公众参与组织化程度较低的原因，与当前我国农村地区食品行业组织和消费者维权组织欠发达有直接关系。

四、完善和推进我国农村食品安全监管中公众参与的路径探讨

全球产业分工和现代工业社会条件下食品安全问题的日益复杂化，使得我国传统的政府单方主导下的食品安全监管“单中心”治理模式面临空前挑战。从食品安全多元主体协同治理的理念出发，将农村社会公众参与纳入食品安全监管体系，积极构建农村食品安全监管社会多元主体共同参与、协同合作、群防群治的治理新格局充，对推进实现农村食品安全长效治理的战略目标意义重大。

（一）推进农村食品安全监管理念转变，积极构建政府监管与公众参与的协同治理

结合课题组对天津农村地区食品安全调研反馈的情况来看，当前我国农村社会公众参与食品安全监管的主动性和积极性较低，究其原因：一方面，长期以来，政府单方主导下的食品安全监管模式深深根植于社会公众意识中，对政府的过度依赖阻碍了农村公众参与意识的有效养成；另一方面，现行法律规定对政府监管权力的过分强调，导致一些行政监管部门对职能行使存在理念认知偏差，在食品安全监管中过于强调和依赖政府行政体系的力量和作用，相对忽视公众参与和社会组织的作用，公众意见及其维权和监督等参与行为往往得不到足够重视，导致公民参与的效能感较差，政府公信力不足致使社会公众对参与食品安全监管缺乏必要的信心，往往认为个体力量参与食品安全监管耗时耗力且作用不大。

鉴于此，为实现我国农村食品安全长效治理的战略目标，政府及相关职能部门必须切实转变食品安全监管理念，需充分认识到：面对我国转型社会背景下当前农村食品安全监管所面临的空前复杂局面和特殊挑战，“打破政府作为唯一主体的垄断型监管模式，推动社会多元主体共同参与的合作治理，既是对食品安全‘单中心治理’模式下政府失灵的现实回应，也是发达国家有效治理食品安全事务的基本经验总结。”［10］要高度重视公众参与对实现食品安全长效治理的基础性战略支撑作用，通过公民参与的制度体系建设，鼓励农村群众通过合法途径积极参与食品安全治理，将政府监管与公民监督相结合，逐步形成政府引导、公民参与、各方协同的食品安全多元主体合作治理模式，推动构建农村食品安全群防群控的协同治理新格局。

（二）推进农村食品安全教育，提高农村公众参与食品安全监管的意愿和能力

食品行业是典型的“信息不对称”行业。农村食品市场交易过程中交易双方在商品或服务的价格、质量等也存在突出的信息不对称现象。换言之，生产者和销售者对商品拥有较充分信息，多处于信息优势地位，而消费者则往往处于信息劣势地位。特别是现代工业社会条件下，食品种类繁多，各种新技术、新材料、新配方和新工艺层出不穷，花样繁多的食品添加物更是层出不穷，这对消费者的食品安全科学知识素养和辨识能力等都提出了更高的要求，也在客观上提高了公众参与的门槛。而长期以来，我国农村经济社会发展水平相对落后，农民文化程度普遍偏低，加之农村地区食品安全教育体系不健全，实施效果不明显，导致农村地区居民的食品安全意识较为薄弱，获取食品安全知识的渠道较少，受专业知识限制往往不能对食品质量和安全性进行科学的判断和识别，从而大大制约农村公众对食品安全监管的有效参与。为推进农村社会公众有效参与食品安全治理，必须加快推进我国农村地区的食品安全教育体系建设。从国际经验来看，美国、日本和欧洲各主要发达国家无不把食品安全教育作为基础性的防御环节予以高度重视，普遍将其列入国民普教体系并将其作为公民教育的重要内容之一，力图通过有效的食品安全教育活动，不断增强社会公众的食品安全意识，普及现代食品安全知识及其依法维权能力，以此推动社会公众广泛参与食品安全治理，实现食品安全监管关口前移，积极构建多元化社会力量共同参与食品安全监管的协同治理格局。

从我国农村实际出发，要积极推动政府食品安全管理部门、媒体、食品行业组织、社会团体等加大宣传力度，广泛开展食品安全教育活动，加大食品安全科学知识及相关法律、法规和政策的宣传普及力度，进而通过建设制度化、常态化的食品安全教育体系，引导农村社会公众树立现代公民意识和责任意识，使其充分认识到现代风险社会条件下在食品安全问题上没有人可以“独善其身”，推动其不仅关注一己私利，也更加关注公共福祉，关心社会公共生活和积极参与社会公共事务管理，自觉履行现代社会公民角色所赋予的各项责任；引导其认识到自觉参与食品安全维权和监督，既是其践行现代公民品格和行使民主权利的具体方式，也是风险社会条件下食品安全领域公民社会责任感的具体体现。此外，政府相关职能部门还可借鉴美国食品药品监督管理局（FDA）的做法，加大对农村地区食品的警示、缺陷、召回及典型案件等相关信息的传播力度，培养农村消费者养成自觉关注食品安全的习惯，营造农村社会人人关注和参与食品安全的良好氛围和社会环境。

（三）完善农村公众参与的制度化平台，有效拓展公众参与渠道

参与渠道不畅是制约农村食品安全监管中公众参与的主要制约因素之一。推进农村社会公众参与食品安全监管，“最关键的是要在消费者与食品安全监管部门之间搭建一个沟通和反馈的平台，实现食品安全监管部门与消费者的良性互动。 ”［11］

1.设立统一的公众参与网络化平台。现代信息技术特别是网络技术的快速发展，为推进农村社会公众参与食品安全监管提供了便利条件。近年来，随着我国农村地区经济社会发展水平的提高，互联网在广大农村地区也得到了快速普及，据“中国互联网络信息中心”（CNNIC）2015年2月最新发布的第35次《中国互联网络发展状况统计报告》显示:“截至2014年12月，中国网民规模达到6.49亿，互联网普及率为47.9%”，其中，“农村网民占比27.5%，规模达1.78亿”［12］。课题组在天津农村地区所进行的调研情况也表明，在新农村建设进程中，天津农村在农村信息化基础设施建设方面取得了显著成效，调研样本中所有行政村均实现了电话网络和宽带连接的全覆盖，且农村上网人群（含手机上网人群）也在快速增长。由此，在农村信息化、网络化建设快速推进的时代背景下，从当前我国农村经济社会发展的实际出发，应推进整合和构建新的以网络技术为基础的、专门针对各地农村地区实际的农村食品安全监管公众参与新平台，原有相关部门的食品安全风险监测、信息发布等内容，都可以被整合到这一统一平台体系中来，将其打造成集教育、宣传、咨询、建议、投诉和举报等多能于一体的复合型食品安全监管新平台，充分发挥网络平台高速、方便、快捷和成本低廉的技术性优势和效能。

2.充分利用现代信息通讯技术，多渠道拓展和优化不同人群的多元化参与渠道。除设置专门网络参与平台外，还可通过设立手机短信举报客户端、开通微博、微信平台及相关食品安全监管QQ群等载体和形式，以现代信息技术为依托构建多元化参与渠道，拓展公众参与途径，有效降低公众参与成本。

3.改革农村群众投诉举报受理制度。为方便农村地区群众参与举报、投诉和监督，建议整合原来分散在各食品安全职能部门的投诉举报受理热线，由政府牵头开通地区性统一的食品安全举报电话接收平台，加强部门联动机制建设，实行一个“窗口”对外，落实专人管理，实行24小时工作制，推行首问负责制，统一受理、统一处理、统一回复，确保农村群众与监管部门间的沟通和反馈信息渠道畅通，方便公众参与食品安全监管。

（四）健全和完善公民参与食品安全监督的保护和奖励机制

课题组对天津农村地区公众参与现状的访谈调研结果表明，尽管天津市早在2012年已经出台了旨在鼓励公众参与举报食品安全违法案件的奖励办法，但农村群众对此奖励办法的知晓程度并不高，同时在调研样本中因举报投诉食品安全违法事件而真正获得过的奖励的成功案例仅有一例。此外，调研也发现相当比例的农村群众（36.18%）对参与食品安全监督存在顾虑，担心个人信息被泄露后遭到被举报人打击报复，由此带来人身伤害、财产损失等不利后果，害怕承担不必要的参与风险。因此，推动公众参与食品安全监管，必须进一步健全和完善公民参与食品安全治理的特别保护和奖励机制。具体而言，结合我国实际，可从以下几方面考虑进一步推进相关制度建设：一是健全已有的相关奖励举报制度，创新举报奖励办法，简化举报奖励程序，积极探索以匿名方式、转账汇款等更有利于保护举报人的方式发放奖金，以有效解决公众在维权举报过程中对安全性的顾虑及领奖程序繁琐、复杂、不便利等问题；二是积极探索建立维权举报成本补偿机制，对消费者、举报人在举报维权过程中产生的交通费、检测费、复印费等基本费用，可立法规定由违法行为人按实凭票补偿。目前，各地设立的举报奖励专项资金，主要模式为由各地区地方财政按年度核拨。为保证奖励举报制度的可持续性，建议可考虑由国家行政部门抽取部分食品安全罚没款，设立专项补偿基金，从而达到既减轻财政负担，又充分利用经济杠杆激励公众参与食品安全治理的目的；三是研究制定和执行保密制度，立法规定不得以任何形式和理由透露举报者身份信息，解决举报者后顾之忧，为社会公众进入食品安全监管提供安全环境，降低其参与风险。

（五）提高农村公众参与食品安全治理的组织化程度

有组织的、以共同利益为驱动的集体行动，往往比分散的个体利益更少受到损害，造成此种差别的关键在于分散的个体利益经由组织化的有效动员和整合，其行为动机和据以展开行动的资源都得到增强。换言之，“个体利益如果得不到有效组织化，则将失去有效参与的能力、信息、支持等资源。进而，分散个体的利益将在相互冲突和高成本游戏的过程中被吞噬和淹没。”［13］我国农村食品安全中的公众参，由于缺乏组织化的社会基础和制度支撑，公众参与意识和参与动机普遍不强，参与效能感较低。欧美发达国家推进公民参与食品安全治理的成功经验表明，通过建立健全相关的组织载体和完善相关机制，提高组织化程度，可以有效推进公民参与食品安全治理。相比之下，我国特别是农村地区的公众参与监管的组织化程度较低，其作用远没有真正发挥出来。因此，为进一步推动农村社会公众参与食品安全监管，今后要进一步探索在立法和政策上鼓励和扶持食品相关行业组织发展，健全组织载体，创新参与机制，充分发挥各类食品行业团体和社会组织在信息、专业、技术和成本等方面的优势。通过法律规范、政策引导、财政扶持等手段和措施，引导和推进相关行业组织将“触角”向农村地区延伸，支持公众通过相关组织参与食品安全维权和监督活动，提高公众参与食品安全监督和监管的组织化水平。

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