反腐“新常态”下香港地区与新加坡腐败治理的经验与启示

文 （中航工业北京航空制造工程研究所，北京 100024）

一、香港与新加坡腐败治理的探索历程

香港与新加坡在历史环境、政体、经济实力等诸多方面有着许多共同的特点。但在国家政治主导层面上，香港与新加坡是“次国家”与“国家”的区别，即香港只是中国的一个特别行政区，受中国中央政府管辖；而新加坡是一个独立的主权国家。

香港地区和新加坡反腐败的成功经验并非天斌，而是在长期摸索，不断试验，总结经验教训后才逐步积累起来的。众所周知，20世纪60-70年代的香港地区和新加坡，甚至在此之前长达百年以来，两地腐败都曾十分严重，腐败也蔓延到全社会。在长期的严重腐败之下，腐败甚至侵蚀到人们日常生活的各个层面。在这个过程中，他们也都付出了艰苦卓绝的努力来治理腐败，但却陷入越反越腐的恶性循环。

新加坡从1959年自治，人民行动党执政开始，发生改变。在1952年以前，新加坡所有的贪污案件是由一个小单位“反贪污部门”负责调查的。1952年设立了独立运作的贪污调查局，调查所有的贪污案件。1960年政府推行了《防止贪污法令》；1988年政府出台了 《没收贪污所得利益法》；1989年，国会通过了“贪污（利益公允）法令”；1999年，“贪污、贩毒和其他严重罪行（利益公允）法令”取代“贪污（利益公允）法令”。这几部法律与新加坡刑法、刑事诉讼法相得益彰，互为补充，构织起一张惩腐反贪的严密法网。经过多年卓有成效的反腐工作，新加坡在亚洲国家的清廉度稳居第一。

香港是在1973年底发生了葛柏腐败事件，引发全社会危机时开始发生改变的。在改变或反腐败转折过程中，他们逐步摸索，才找到今天的成功之路。早在1948年，港英政府就出台了《防止贪污条例》。20世纪60年代，港英政府曾在警务处署下设立反贪污部。1971年5月港英政府出台了修订后的《防止贿赂条例》。1974年2月15日正式成立香港总督特派廉政专员公署。廉政公署在各个方面的支持配合下，开始持续开展肃贪倡廉工作。《香港特别行政区基本法》规定设立廉政公署，独立工作，对行政长官负责；廉政专员列入特区的主要官员系列。香港的反贪工作不仅保证了政府的廉洁、高效，而且在赢得了较高的世界声誉。

二、香港与新加坡腐败治理经验的多维度比较

（一）“不想腐”：注重预防与教育

事物的发展，内因是根本、基础，外因是条件、催化剂，外因只有通过内因才能产生作用。因此，思想腐败是腐败的根源，香港和新加坡在廉政教育方面采取了一系列卓有成效的举措：例如，在对公务员的教育方面，香港政府制定了《公务员良好行为指南》等指引；而新加坡政府通过《公务员纪律条例》、《公务员惩戒规则》等对公务员的言行进行严格规定。在公众教育方面，香港与新加坡都注重对公民早期的防贪教育，把防贪信息编入中小学课程。新加坡政府早在1980年为中学生组织编写了迄今世界上唯一的一部“《儒家伦理》”［1］教材。

虽然香港与新加坡许多廉政教育方面采取的措施相同，但是二者在一些基本的价值理念上有一些差别：例如，新加坡政府非常重视国民意识的培养，人民行动党上台执政后，推崇“亚洲价值观”［2］秩序、精英政治等思想。而香港的政治文化主体意识性方面相对薄弱。另外，新加坡政府一直强调以家治政。1994年新加坡政府资助民间团体福利机构搞活动，设立百万元基金，推广“五大家庭价值观（爱、敬、孝、忠、和）”。香港政府在家庭教育方面深受儒家传统思想影响，但在治理理念等方面与新加坡政府存在不同。

（二）“不能腐”：制度层面的精巧设计

从制度层面解决政府自身存在的问题是建设廉洁社会的一条重要经验。香港地区政府和新加坡政府就是依靠完备的廉政制度来开展肃贪工作的。

在法制方面，为治理腐败行为，香港地区政府先后颁布了一系列法律，如《防止贿赂条例》、《选举（舞弊及非法行为）条例》及后来制定的《廉政公署条例》等；而新加坡的廉政法规主要是 《防止贪污法》、《没收贪污所得利益法》等。香港与新加坡对贿赂的规定采取的都是广义说，对“报酬”［3］（贿赂）的界定都是既包括物质性利益，也包括非物质性利益；而且对贿赂范围、借钱、接受款待进行了详细的规定。在香港和新加坡，对贿赂犯罪没有最低限额的限制。即使收受最少金额的“报酬（贿金）”也被作为贪污受贿处理。而且，不管给予或未曾给予行贿性报酬都作为犯罪定性；香港法律还规定，贿赂罪的主体并不限于公职人员，也包括私营机构的雇员。这与我们内地法律有很大区别。

在高薪养廉制度方面，香港政府与新加坡政府都根据市场变动情况，通过灵活的公积金管理制度对公务员的工资进行统一管理，保证了公务员享有的福利等待遇。但在工资结构方面略有不同：香港政府在2003年改革以往的“长俸制”，［4］实行公积金制度。按照规定，公务员退休时，政府将按公务员的工作年限、职务等一次性发放退休金，一个服务35年的公务员获得的退休金，可高达退休时月薪的80倍。新加坡的公积金制度规定，倘若在职人员贪污腐败，被法律制裁，则公积金全部被没收，上缴国库。但是，香港公务员的津贴较之新加坡类别多，在新加坡只有在一些特殊情况下才发放津贴。

在财产申报方面，财产申报对香港和新加坡的公务员队伍日常财务管理发挥了重要作用。但在具体要求上，香港和新加坡却有差异：在申报主体方面，香港法律规定需要定期申报的职位分为两层；而在新加坡，每年的1月1日和7月1日，所有的公务员都要填报个人财产登记表；在申报范围上，香港规定申报的范围仅是在投资领域，而新加坡法律规定申报财产的范围包括个人的不动产、动产、银行存款以及股票证券等；在申报程序上，新加坡廉政法律更严格，按照规定，个人财产申报必须经过反贪污调查局审查核实，而且要求人事部门主动将公证后的财产清单与公证书一并交给贪污调查局审查。

在高官问责方面，香港特区行政长官与新加坡总理都是政府首脑，但是二者所拥有的可控资源的范围不同。由于香港特区行政长官虽然在立法议会中不占优势，但是其可依靠行政会议官员传达其施政理念，因为行政会议官员都是由特首亲自任命，因此在执行效果上很突出。［5］而新加坡总理在政府中处于绝对的主导地位，他本人集执政党领袖和政府首脑于一身，在政党、国会和内阁中拥有绝对的话语权，因此总理可充分调动各方资源来实现政治目标。新加坡现任总理李显龙强调，新加坡的反腐力度必须进一步加强。2015年1月13日，他在强调：“我们得出的结论是，必须对最近两年的高官贪腐案件有所应对”。“我们必须保持对腐败的零容忍态度，无论官员身居何位。必须阻止腐败在这里生根，因为它一旦扎根就难以根除。”“在新加坡，廉政监督有如闹钟，需要时时拧紧法治发条。”［6］

“公务员品德考核制度”［7］是新加坡公务员管理制度的一大亮点。政府每年发给政府工作人员一本编印好页次和年月日的日记本。按照规定这个笔记本要保留七年。第一页是宣誓书，由公务员本人在其主管官员面前当面书写，确保其所写内容真实有效，如不真实，必受严厉处分。公务员需随时记录自己的活动内容。主管官员每周一审核所记录内容是否符合实际，一旦有出入，必须将该日记本送交贪污调查局审查核实。如果记录不实，一旦被人看见并举报，贪污调查局在48小时内会来调查，一旦查知公务员有渎职行为，其主管官员将直接受刑事处分。

（三）“不敢腐”：监督与惩治的双重威力

从总体上来说，香港与新加坡在监督机构的制约力量方面都是很强大的，这些机构在可能出现腐败的一些关键环节能够有效地发挥作用，对于抑制腐败起到了明显的效果。香港的监督机构主要有申诉专员公署、审计署等。而新加坡的监督机构主要有公共服务委员会、公共服务署、审计署等。但由于历史、文化、政治的原因，二者却有其自身特点：

第一，从不同层面发挥舆论的影响作用。在香港，舆论成为影响政局、引导民众注意的主要力量。廉署极其重视与媒体的合作，每周印发“廉政案件排期表”，让记者和有关人士了解未来两周法庭审判的案件及相关资料。相对自由的大众传媒使贪污者名誉扫地，且付出巨大的物质代价。在新加坡，媒体则受到政府严格管理，在自由和开放度方面较之香港媒体的作用逊色一点。但群众的力量在新加坡的反腐进程中不容小觑，近期一份由贪污调查局提供的统计数字显示，2012年新加坡群众举报涉腐案件数量为906起，2013年为792起。［8］现阶段，新加坡民众可亲自到办公地点举报，或通过网络或无线电等通讯手段。此外，新加坡政府还计划建立“一站式腐败举报点”、反腐展览馆等。

第二，反腐败专门机构的工作机制和权力不同。香港廉政公署的最显著特点是调查、预防、教育“三管齐下”，即在加强调查、监控和惩戒的同时，研究如何用专业化的方法来减少贪污的机会，另一方面通过社区委员会开展廉政教育，发动广大市民积极支持反腐工作。而新加坡贪污调查局只负责贪污案件的调查，不负责检控、审理和判处，从机构设置到职责权限，特色鲜明。多年来，为保障新加坡官员的清廉、维护新加坡的全球声誉，目前，新加坡政府拟将贪污调查局现有200人编制名额增加20%，延伸权责空间，增强其社会影响力。

第三，在对公务员的处分方面，香港与新加坡对公务员的行政处罚有很多共同点，如在有革职、降级、降薪、罚款或警告等处罚的规定上，并且对贪污贿赂没有数量上的界限。但是在严厉程度上，新加坡的惩治措施是世界公认的。在新加坡一旦受到法律制裁的，要永久地丧失丰厚的公务员待遇，并被剥夺所有的国家福利待遇，包括永久性取消其工程师、律师等行业技术资格。同时，新加坡是今日世界上十七个国家实施“鞭刑”［9］的国家之一，新加坡政府坚决支持鞭刑，他们相信鞭刑是震慑犯罪最有效的手段之一。至今适用鞭刑的罪名还在增加。

第四，众多的咨询委员会是香港政坛的一大特点。在港英政府管理时期，香港政府几乎所有部门都设立了各类咨询组织。名目繁多的咨询委员会不仅就具体问题为政府提供咨询，而且监督政府的运作，虽然不起决定作用，但在沟通政府与市民的看法等方面，起到了积极的作用。而新加坡没有建立类似于香港一样的咨询委员会制度。

三、借鉴与启示

（一）坚定的改革意志、完善的顶层设计是腐败治理的坚强政治保障

领导者是否具有严惩腐败的意志和执政能力，是国家能否在廉政建设中的发挥作用的重要因子。从权力结构来看，新加坡拥有一个强势而高效的政府，香港地区拥有一个强有力的行政当局。正是这种威权型政治，能够强而有力地执行各项政策意志、能够系统规划各项社会公共事务，能够持续有效地进行监管。因此，高层领导者群体坚定的反腐败决心，高屋建瓴地进行顶层设计，再加上构建一个高度负责任、有高效行动力的执政体系和政府组织，这些就是腐败治理的坚强政治保障。

香港地区和新加坡的成功经验还表明：要保持稳定的腐败治理路线，通过推动各领域的改革，疏通权力运行体系，为彻底根治腐败赢得时间。在国家战略层面上建立健全惩治和预防腐败体系，保证权力为公，确保政府进一步承担责任。其中，最现实可行的“治本”的路径是通过的有步骤的改革，在广泛的大众监督之下，确保公权力合理利用，脱离私人利益范围。

（二）把准制度反腐的方向，建立起对权力的制约机制

香港与新加坡的腐败治理在制度层面的努力告诉了我们：第一，体制机制不健全，制度不完善，是产生腐败的重要原因，也是推进腐败治理和反腐败斗争的障碍。要不断推进制度创新，才能推动腐败治理向纵深发展。第二，制度建设要有实践支撑。探索实践在前，制定制度在后。体制机制的变革是个长期的过程，不是一朝一夕的事情。制度建设也不能操之心切，必须求真务实、循序渐进。第三，制度建设要有针对性，不能贪大求全。从改革实践到制定制度，要由浅入深、由易到难。制定制度要以问题为导向，一把钥匙开一把锁，一个制度解决一个方面问题。不能指望一个制度解决所有的问题，也不要指望一项制度能够管几十年。制度设计要注重细节，有了细节的支撑，才能提高执行力。

1.完善财产申报制度及各项配套政策。官员财产申报制度是“反腐良方”、“反腐利器”，在世界范围内显示出了有效制约和预防腐败的优势。早先我国有一些关于国家公职人员财产申报和监督的原则性规定，但这些规定过于原则，不方便操作。此后这方面的探索一直在持续中。2008年以来，新疆阿勒泰地区、四川高县、湖南浏阳、江西黎川、浙江慈溪、和广东两区一县等地相继推行了财产申报公示的试点工作。2014年陕西省出台《关于对新提拔领导干部实行个人重大事项和家庭财产申报备案的意见》，要求省内新提拔官员需申报财产及出国情况，实行不报不提拔原则。总之，尽管部分地方政府不断积极进行干部财产申报制度试点，但从实际效果来看，这些试点往往难以真正持久和深入地开展下来，其重要原因即在于我国尚未形成专门的反腐败法律法规，改革“于法无据”。法制带有根本性、全局性、稳定性和长期性，因此要将财产申报公示制度以法律法规形式固定下来，明确财产申报公示的目的、原则、范围、形式、具体程序、法律责任和监督等方面的内容，同时，要结合实际，做实财产申报制度，同时与国外相关机构做到信息共享。［10］

2.推行权力清单制度：消除权力寻租空间。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”近年来，诸多“小官巨贪”的案例表明，权力没有“关进制度的笼子”，没有“暴晒在阳光下”，就容易成为腐败的温床和源头。推行权力清单制度的根本目的，在于实现腐败治理的源头建设，让权力暴晒于阳光下、公之于大众间。

要明确界定“权力清单”的内涵与外延。权力清单含权力的完整内容，要将行政决策权、“喊停”权的触发条件和适用情形，在清单中详细列明。权力清单要全面而详细地限定行政权力，除了要有机构部门的日常职能、也要含自由裁量、监管实施、责任义务等内容。其次，要把握“权力清单”的基本要素和构件，包括权利清单、责任清单等要素。

3.制定《反腐败举报法》，健全举报制度。“民有所举，官有所查”。群众举报是治理腐败的重要渠道。我国没有一部法律明确规范举报人的权利和义务，虽然近年来政府出台了不少保护举报人的规定，但是仍缺乏实质性的规范，表现在既无预防机制，也无干预机制。尽管我国刑法也有规定对打击报复举报人的惩罚条款，但是可操作性差，基本上都是原则性的规定，而且规范之间相互矛盾。

因此，完善《反腐败举报法》在反腐持续深入进行的必然要求之事，规范举报人的权利和义务，确保举报人所举报的资料绝对保密，凡是被受理的举报案件，都需按程序决定是否立案，以待彻底查清。对于没有被不受理的举报，要通过专门的组织备案，并给举报人明确的答复。制定举报人保护制度，对有重大贡献的举报者给予奖励。总之，完善法律与依靠公民行为之间必须相互契合才能善始善终。

4．借力新媒体，创新舆论反腐机制。随着微信、微博等新媒体迅猛发展和智能手机等互联网移动终端的广泛应用，将新媒体的匿名性、迅速性、共享性等优势与腐败治理结合起来，将形成独具一格的新媒体舆论反腐机制。如群众可以通过微信、微博、“移动终端随手拍”等方式监督举报身边干部，把“网络吐槽”转变为线索证据，扩大了社会监督的视野和范围，“微博一转，围观一万，反腐一动，倒下一片”。根据中央纪委通报显示，2012年立案的案件中，信访举报占41.8%。与以往不同的是，十八大以来的实名举报更多地借助于媒体尤其是新媒体的力量，更直接向社会公开举报。而且，严谨的制度设计与妥善的处置方案促使网络反腐和网上举报朝向更加理性化、规范化、制度化的轨道前进。

（三）法治反腐：用法治思维和法治方式治理腐败

香港与新加坡腐败治理的成功经验表明：高效的腐败治理要建立完备的法制体系。只有建立起一套内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的法规制度体系，才能确保腐败治理工作更加高效持久。

首先，增强法制的整体性、系统性，完善顶层法律框架，禁止出现法律内容混乱等情况。如要注意党内法规同国家法律的无缝衔接。同时，还要完成法律法规的清理工作，废止一批过时或不合时宜的法规或规范性文件。同时，我们应该多吸取新加坡的不单是尽快出台一部完整、详尽的反贪法律，更要根据在腐败治理中出现的新问题、新情况不断完善和修订。

其次，要完善惩处腐败犯罪的相关法律规范。香港与新加坡廉政建设的经验表明，法律是对腐败分子最有力的约束，即“有贪必反”，因此制定相关法律时，必须全盘考虑，法律的制定必须相当严密，绝不给贪腐人员留下回旋余地。如，目前我国直接涉及反腐倡廉的法律只有《行政监察法》和《刑法》以及《刑事诉讼法》。而“《行政监察法》只是关于行政监察机关设立的法律，《刑法》和《刑事诉讼法》更非专门的反腐败法律”。［11］尽管刑法中专门规定了“贪污贿赂罪”，但司法实践中存在着原则性强，定刑幅度较宽，量刑数额标准不明确等问题，反腐机构的职责法律也没有含糊不清。借鉴香港、新加坡的腐败治理经验，建议应立即启动刑法修正案的修订工作，删除贪污贿赂定罪量刑具体数额标准，以概括性数额和情节代替，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。

最后，完善廉政法律规范。借鉴历史及现实他国的成功经验，我国应完善预防性法律规范，增强其法律地位，将腐败的成本代价更加明确；通过舆论监督立法，支持新闻媒体的报道工作；监督司法机关对腐败案件的彻底清查，如存在拖延及舞弊行为，依法追究刑事责任。最终形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效反腐机制，坚决预防和有效遏制腐败行为。

［1］吕元礼.新加坡为什么能［M］.江西人民出社，2007：212.

［2］吕元礼.亚洲价值观：新加坡政治的诠释［M］.江西人民出版社，2002：48.

［3］王晖.香港廉政制度体系［M］.北京：中国方正出版社，2005：13-15.

［4］汪永成.双重转型：“九七”以来香港的行政改革与发展［M］．北京：社会科学文献出版社，2002：250-258.

［5］周平.香港政制发展［M］．北京：社会科学文献出版社，259.

［6］新加坡反腐:廉政发条时时拧紧［N］.新华每日电讯，2014-01-03.

［7］刘国雄.新加坡的腐败治理［M］.北京：人民出版社，1994：33.

［8］新加坡 2015 年反腐“加把火”［EB/OL］.中国廉政网.http://csr.mos.gov.cn/mos/cms/html/122/396/201502/46275.html.

［9］吕元礼.新加坡廉政之道的全方位剖析［J］.深圳大学学报，2000（05）.

［10］中国社科院发布反腐倡廉蓝皮书：做实财产申报制度［EB/OL］.http://news.163.com/14/1216/12/ADJAGQED00014SEH.html.

［11］夏赞忠.中国廉政法律制度研究［M］.北京：中国方正出版社，2007：223-224.