大数据时代城市社区治理新探索——成都市成华区的实践探索与启示

文 （.成都行政学院，四川成都 600；.国家行政学院，北京 00089）

所谓“大数据”技术，就是对众多信息进行专业化收集、分析、处理，得出科学结论，以增强管理者的洞察发现力、决策力和流程优化能力，从而提高管理效率与质量的科学方法。大数据时代是一个将数据当作核心资产的时代，数据呈现出战略化、资产化和社会化等特征。［1］在信息化和网络化快速发展的新时代，大数据技术已开始运用于经济社会建设各个方面。新形势下如何将大数据技术运用到城市社区治理中，是需要各级政府认真思考和研究的问题。近期，我们对成都市成华区运用大数据创新社区治理的实践进行调研了解，该区在城市社区治理中，运用了大数据技术，成效明显，其实践探索值得参考借鉴。

一、成都市成华区运用大数据创新社区治理的实践探索

成华区位于成都市区东北部，是成都五个中心城区之一，该区针对新型城镇化发展的新情况，以社区为单位确立管理服务网格，通过大数据技术，将全区近百个社区划分为400多个网格，设立1200多名网格负责人和网格员，将综治维稳、安全生产、环境整治、便民服务、民生保障等工作沉到社区、纳入网格，全面实行“网格问需、集成分解、零距离服务”，形成了用大数据构建的社区全域服务体系，社区管理呈现出崭新气象，被评为“全国社会管理创新最佳案例”，确定为“全国创新社会管理示范基地”。其实践探索如下：

（一）收集数据信息，建立社区服务信息库

大数据技术运用的前提是必须拥有真实可靠的数据信息。成华区通过调研，获得了大量的社区治理数据信息，通过对数据信息的分析认识到，过去的居民服务方式方法已经不适应新形势的需要，必须以大数据技术创新服务方式方法。为此，该区提出“小事不出院落，大事不出社区”的服务目标。在全面调研摸底基础上，运用大数据技术，建立了网格划分档案、人口信息册、人口结构地图等基础材料，启动社区电子化管理系统工程，建设社区党建、民政、劳动、社保等政务管理系统，以及居民事务、网格化档案等社区服务系统，打造“网格问需、集成分解、零距离服务”数字化平台，初步实现了为居民提供标准化、信息化、个性化服务的目标。

（二）建章立制，实施社区网格化服务

大数据时代是一个更开放的社会、一个权力更分散的社会、一个网状的大社会。成华区根据大数据这一特点，出台了《社区网格化服务管理实施意见》等配套文件，规范有序地推进网格化服务。区委、区政府将网格化管理服务纳入全区目标管理，实行目标督查和考核。各街道建立定期联系网格制度，党工委书记为第一责任人，班子成员和科室负责人分片包干指导。社区实行每周例会制，建立研判、指挥协调机制，初步形成了科学完善的制度体系。同时，按照“还权、赋能、归位”的原则，出台了《区级部门工作事项下沉管理办法》，明确了“部门申请——区规服办、区民政局审核——符合标准下沉”的工作流程，严把服务下沉准入关。目前，已将9大类77项服务事项权限下沉至街道，9大类75项服务事项权限下放社区，并结合街道机构改革新设立了“街道社区服务中心”，构建了网格化管理服务网络平台。

（三）整合政府部门职能，畅通政务服务通道

大数据具有更强的流动能力，社会化增强；每个人都是自媒体，个性化增强；更大范围的连接，网络化增强。成华区通过优化组织结构，整合和优化政府部门职能，能有效地积聚新的组织资源，理顺各方面职能关系，畅通政务服务通道，运用大数据，实现组织资源价值最大化和组织绩效最大化。一是对区政府职能进行优化调整。按照“简政放权，理顺机制，减少管理事项，增加服务事项”的部门职能优化要求，对政府职能进行优化调整，将13个部门调整、合并为6个。同时还优化、调整了200多个事业单位的职能，进一步增强服务街道、社区和一线基层的能力。二是对街道办事处职能进行归类。按照“统一、高效、协调运转”的原则，对街道办事处公共服务、社会管理职能进行了职能归类，归并为内部管理类、社会建设类、城市管理类、社会管理类、城市化推进类（涉农街道）五大类职能，避免了街道内设机构的职责交叉，方便了社区群众“一门办事”。结合强化街道公共服务职能，将街道下属事业单位调整为公共服务中心、文化活动中心和会计核算中心。三是强化社区服务功能。建立社区卫生服务中心12个，将政务服务、志愿者服务通过社区网格等渠道和载体，畅通无阻地“下沉”到社区院落甚至家庭。

（四）构建社区服务体系，创新社区治理方式

大数据只有与人发生了关系，展示了人类行为的规律性，才真正具有意义。成华区运用大数据这一原理，一是构建社区治理体系，密切干群关系。按照社区自治细胞化、事务民主化、院落自治化、管理规范化、服务社会化、社区干部教育全域化的要求，构建“大社区”的工作格局。目前，全区97个社区均建立居民议事会制度，每个社区还设立了社区民意代表、民情受理室、社情民意受理箱。部分社区还建立了“社区事务新闻发言人”、“居民代表联系户”等制度，有效密切了干群关系。二是建立社区全域服务体系，让服务精细全域化。组建社区服务联盟，探索政府购买服务的方法、途径和范围，提升社区网格化的服务能力。在20多个社区实施“扁平一体化”管理，通过“小网格”实施“大服务、组团服务”，实现服务动态化、人性化。三是构建“区—街道—社区—院落”四级服务体系，提升公共服务水平。区政务中心通过服务内容和方式的拓展，集办事服务、政民互动和信息资讯服务于一体；街道便民服务中心承上启下，强化综合服务、管理、社区服务指导；社区服务站则直接面对群众，主要开展医保社保、民政救助、养老助残、文化教育等公共服务，开设市民讲堂、艺术画廊，开展少年之家、心理咨询等特色服务，打造“社区会所”、“老人家空间”、“430”学校等各种服务平台；院落则在社区的指导下，为群众提供形式多样、零距离的社区服务。

二、成华区运用大数据创新城市社区治理的主要成效

大数据是新形势下提升治理能力和水平的重要手段，成华区通过运用大数据创新城市社区治理，取得了明显成效。

（一）社区公共服务效能得到极大提升

大数据技术的最终目的，就是通过数据信息为人类社会服务，与我们党全心全意为人民服务的根本宗旨是一致的。成华区着眼于满足人民群众日益增长的物质文化需要，着眼于保障人民群众依法享有各项权益，着眼于创造人民群众平等发展的社会环境，不断使人民群众得到更多实惠。一是网络化管理落实到位，社区管理者变成了“服务员”。按照“任务相当、方便管理、界定清晰”的要求和社区居民分布、人口构成等实际状况，根据社区管理类型、服务对象、服务户数、服务面积以及物业管理状况等因素，按每个网格300户—500户的标准，将14个街道所属的97个社区划分两个片区400多个网格，横向到边、纵向到底，不留空白区域，实现了全覆盖。配备1200多名社区网格负责人和网格员，负责政策宣传、社情民意的收集、入户调查、协调处理居民矛盾纠纷和突发事件、协助办理各项公共服务等事项，并通过建立工作台帐，填写日常工作记录。同时，强化考评，规范社区工作者补贴和绩效奖励标准，建立与其承担的工作任务相匹配的薪酬体系，充分调动社区工作者的积极性、主动性。二是变等客上门为问需服务。将现有社区劳动保障站、流动人口管理站等机构统一整合到“社区服务站”，形成“两委一站”运行模式，并将社区“两委”成员、服务站人员、各类协管员、社区大学生等整合使用，要求社区网格员对服务事项“一专多能”，对居民日常事务“一口清”。统一编制了《社区网格化工作手册》，绘制网格信息处置流程，实现了社区服务的“随叫随到、民思我想、民困我帮”。三是实施惠民工程，社区公共服务效能得到强化。通过门户网站、政务微博等形式搭建网络问政平台，及时收集、研判、反应社情民意。成立社区网格化服务联盟，及时征询社区居民意见和建议，对服务渠道和内容进行统筹协调，进一步拓宽服务渠道，增加服务内容。将网格化管理服务与老旧院落改造、文明院落打造同步推进，大力推广社区环境自治协会模式，实现了社区院落整治与居民自治有效结合。第四，强化志愿服务，实施了社会组织的培育发展工程。建立区社会组织联合会和孵化基地，大力引进培养社会组织，重点培育公益服务类社会组织，尽量将不该管的事交由市场、社会组织来承担。目前，全区共登记各类社会组织359家，备案类社会组织1339家。第五，规范服务，实施了社区标准化建设工程。引入CIS（企业识别系统）理念，对社区标识标牌、服务设施及办公活动场地进行规范设计，实现社区形象和网格化服务内容的规范和统一，提升成华区社区的整体形象。第六，增强社区凝聚力，实施了社区文化品牌工程。全面推进“一区一品牌、一居一特色”文化品牌建设工程，采取“政府指导、社团组织、文艺发动、居民参与”的方式，让社区“唱起来、跳起来”，增强社区的凝聚力和幸福指数。第七，激发“网格”活力，实施社工人才工程。完善长效培训机制，加快社工专业化步伐，与市和谐社区发展促进会等社团组织携手，开展了“社区继续教育”活动，对社区工作者进行网格化专题轮训，力争80%的社区至少配备1名社工师。

（二）社区居民自治能力明显增强

城市社区治理的最终目的是增强社区居民自我管理和自我服务能力。成华区以培育发展社会组织，拓宽群众自我管理自我服务渠道为重点，通过出台《社区社会组织培育和发展管理实施方案》等一系列文件，积极探索政府购买服务的方式，大力培育公益性社会组织，努力构架“多方参与、利益协调、共驻共建、管理有序”的社区管理运行机制，不断拓宽服务渠道。通过街道工作向社区下沉，优化社区基层治理结构，让居民全方位参与社区建设，初步构建了社会广泛参与的“大社区”的工作格局和社区基层治理体系。目前，成华区在97个社区全面建立了居民议事会制度，在农民集中居住区建立了“居民代表联系户制度”，每个社区均设立了社区民意代表、民情受理室、社情民意受理箱，多数社区实行了“社区事务新闻发言人”制度，社会组织作用不断强化，社区自治组织、社会组织、企事业单位、志愿者和社区群众参与社区管理服务的热情高涨，社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的能力明显增强。

（三）社区居民公共服务制度不断完善

运用大数据创新城市社区治理，提升城市社区居民服务效能，必须有制度作为保障。成华区为保障社区治理规范有序推进，制定出台了《关于调整街道财政管理体制的意见》等政策，把保障和改善民生作为公共财政支出的主要投向，确立了“明确事权范围、核定收支基数、区街财力分成、转移支付补助”的改革框架，为推行网格化管理服务提供了财力保障。对街道经济和社会职能进行剥离，明确街道办事处的目标考核内容为“社会管理和公共服务”，彻底调整了多年以来经济目标占绝对优势的街道目标考核体系。区级各部门、各街道确需由社区承担的临时性、非常规性工作，按照“权随责走、费随事转”原则，委托给社区或社区社会组织承担。

三、启示与思考

大数据作为信息社会发展的一个新生事物，已被广泛运用。因此，在城市社区治理中，我们要运用大数据技术，实现城市社区居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的目标。成华区的实践探索，使我们得到以下启示与思考。

（一）大数据技术对城市社区治理的作用需要进一步深化认识

认识是行动的前提，只有认识到位，才能产生好的效果。随着数据信息作为国家战略资产意识的增强，以及越来越多的国家将数据管理上升到战略层面，大数据势必会以更加积极的姿态进入到经济、政治、文化、社会建设和政府治理以及城市社区治理等各个领域。大数据时代是一个将数据当作核心资产的时代，数据呈现出战略化、资产化和社会化等特征。将大数据运用于城市社区治理，对城市社区治理理念、治理方式、治理内容、治理手段、治理考核标准、治理信息反馈等产生不同程度的影响。在看待大数据时，要建立全面、系统的大数据意识，要看到大数据在创造社会价值、变革行为方式等社会属性的“大”，而不仅仅只是其物理属性的“大”。通过分析得出，在城市社区治理中，传统数据与大数据具有明显差别：传统数据诠释宏观、整体的状况，用于影响城市治理的政策与决策；大数据除分析宏观外，可以分析微观、个体状况，体现个体化、多样性服务。因此，城市管理者要加强学习，研究分析大数据对城市社区治理带来的机遇与挑战，积极主动将大数据运用到城市社区治理中，提升城市社区治理能力与水平。

（二）大数据时代城市社区治理必须转变思维与更新理念

大数据发展到今天，其内涵已经不仅仅局限于技术维度，而是在演变过程中其概念和涵义不断扩展，进而形成了一个语义更加丰富、维度更加多元的综合性的概念。因此，在城市社区治理中，要转变治理思维，更新治理观念。一是确立辩证统一思维。即用辩证唯物主义的世界观和方法论指导城市社区治理。习近平总书记指出：“要学习掌握认识和实践辩证关系的原理，坚持实践第一的观点，不断推进实践基础上的理论创新。”因此，在城市社区治理中，要坚持物质第一性，精神第二性的哲学原理，抓好“维护好群众切身利益”这一主要矛盾，用运动的、发展的、彼此联系的观点处理城市社区的各种问题。二是关联的思考问题。要加强调查研究，坚持发展而不是静止、全面而不是片面、系统而不是零散、普遍联系而不是单一孤立地观察事物，准确把握客观实际，真正掌握规律，妥善处理各种重大关系。城市管理者在社区治理中，无论认识问题、分析问题、思考问题，还是解决问题，都需要进行“关联”分析，包括人的关联、物的关联、人与物的关联、生态环境的关联、经济社会发展战略的关联、区域地理位置空间的关联、社区之间的关联、多维度的关联等，妥善处理好城市社区治理中的各种关系。三是增强法治理念。在城市社区治理中，要祟尚法律，敬畏规则，尊法守法，严格依法办事，要善于运用法治思维和法治方式处理和解决城市治理中各方面的问题。四是以新型行政文化引领。新型行政文化称之为政府公共行政管理的灵魂，通过新型行政文化，增强地方政府管理创新的内生动力，塑造“服务、高效、廉洁、法治、创新”的现代公共行政精神，不断提升领导干部的学习力、执行力、信息力和协同力，培育良好的行政风格、行政态度、行政作风、行政风气。

四、大数据时代城市社区治理必须创新治理方式

大数据技术的战略意义不仅需要掌握庞大的数据信息，而且要对众多的数据信息进行专业化分析与处理，用于推动管理改革创新。大数据时代的到来，是传统社区管理走向科学治理的重大机遇。这就要求地方政府要创新治理方式。一是推行精细化治理。它是一种以最大限度地减少管理所占用的资源和降低管理成本为主要目标的治理方式。其要求：在制定政策与决策是，要阐明政策、决策、任务的内容、目的和意义；将执行的责任落实到具体的部门和个人，多部门或多人共同执行时，明确谁是唯一责任人或第一责任人、第二责任人、相关责任人；提出执行的质量和数量标准、进度要求、完成时限；对执行的重点、难点、易出差错之处给予提示；说明操作方法和流程；建立严格的检查考核评估、监督和责任追究制度。二是推行柔性治理。即变整治为疏导，变刚性为柔性，以体现人性化治理。在大数据时代背景下，没有任何人能掌握知识的绝对权，必须对获得的数据信息进行认真分析，了解现状，分析原因，提出对策措施。因此，在城市社区治理中要遵循平等和尊重、信息共享、虚拟整合、竞争性合作、差异性互补等基本原则，实现社区治理的人性化。三是推行问题导向治理。即根据事物之间相互联系和相互制约的原理，把问题作为切入点，以挖掘问题和有效解决问题为核心的管理方法。要深入调查研究，找准问题；实事求是，客观、全面、本质地认识问题，分析问题产生的原因、因果关系、相互联系和难易程度，然后妥善处理问题。四是推行“契约化”治理。契约原本是民事法律的基本制度，指平等主体之间为了达到某种目的，在追求各自利益的基础上签订的一种协议。政府可借鉴这种方式，通过书面形式达成协议，明确各自权利和义务，实现各自利益最大化。五是推行“加减乘除法”治理。做好加法，即增加公共产品供给，强化公共服务，改善和保障民生。做好减法，即减政放权、减少行政审批项目、减少管理，减少环节，减少手续，减少层级，减少衙门习气，减少治理成本。做好乘法，即借用乘法倍增力，创新管理、务求实效，放大工作效应。做好除法，即消除思想障碍，清除以权谋私、官僚主义、形式主义、贪图享受等不良风气，营造社区良好文化氛围。

［1］唐斯斯.大数据对政府治理的影响及挑战［J］.电子政务，2014（06）.