浅析依法行政评估主体的选择

文 （..中共四川省委党校，四川成都 6007）

一、政府依法行政评估的缘起

随着人类社会组织形式和治理结构的变迁，国家政府组织模式逐渐向着共同的原则和目标发展，特别是西方代议制政府模式的形成，它标志着政府工作代理性原则的正式确立，即政府基于人民共同生活的需要而建立并代表人民管理国家。西方国家由于历史因素及民主意识的普遍觉醒和高涨，民众对于政府的不信任和质疑已经深入人心，这同时也是政府绩效评估实践发展的重要推动力。然而，“我国几千年封建君主集权统治以及高度集权的政治经济体制给目前的依法行政带来了先天的障碍”［1］，由于我国长期封建社会意识形态的高度控制和借鉴西方漂洋过海而来的代议制，我国人民更倾向于相信政府、敬仰政治家。在老百姓的心目中政府官员是父母官，他们会像照看自己孩子的利益那样维护人民的利益，官越高代表的正义性就越强，也越能为其伸张正义、主持公道，这就是我国古代为何有众多的钦差大臣和如今具有中国特色的信访制度以及越来越多的人愿意不远万里到北京上访的原因之一。因而，依法行政“难的并不是普通公民是否守法的问题，而是国家各级行政机关及其工作人员的法律意识、法制观念，是否严格执法、依法办事的问题”［2］。 “实践证明，在一个具有悠久专制统治的国家里，权力的‘代行者’极容易以支配者的身份凌驾于人民之上；而长期生活在专制统治下的人们容易误解权力的本质，或者把权力廉价的供奉出去，或者试图在这个体系中获得特殊的权力”［3］。

目前我国行政机关层级多，体系庞大，内部评估工作是部门工作的一个重要方面。评估工作不仅是为职务晋升提供依据，更是调动工作人员的工作积极性、提高办事效率、改进工作方法的重要手段。我国行政机关虽然每年、每个部门都有相应的评估标准和考核项目，但效果并不理想。评估主体独立性差，评估标准主观性强，评估过程存在对人不对事现象等问题较突出。一方面行政机关自评中，各部门评估成绩比较理想，另一方面民众对政府工作的不满情绪仍旧存在，越权执法、不按程序办事、寻租事件等影响政府形象的社会事件频发。因此如何开展政府评估工作，如何客观地反映现实、突出的问题，如何将评估结果实效化成了眼前亟待解决的难题，而确定何种评估主体模式又是政府改革评估工作的重中之重。

二、政府依法行政评估主体的模式选择

（一）行政机关自评

这是政府内部的评估，即行政主体自己评估自己。政府自我评估是政府为了了解自身的法制化程度以及自身工作的实际情况而进行的自我剖析、自我认知的过程，是政府意识到自己的职责权限基于不断自我发展、自我提高的需要而开展的监督和反馈的活动。这包括政府机关按照隶属关系而形成的上级对下级、纪检部门对被检查部门以及同级部门之间的相互评估等。目的是在总结经验、发扬优点的同时找出不足并克服缺点，但是这一评估方法受到了来自多方的批判与考验。一方面“如果政府自己评估自己，既是裁判员又是运动员的做法本来说就是违背‘政治理性人’假设的，其可信度当然值得怀疑。政府拥有最终公布或实施这些评估改进措施的权力，这就天然的给了政府理性选择的机会而很可能不是改进的机会”［4］。

该方法被认为是行政机关迫于上级和大众媒体的压力走过场的幌子，并未收到实际的评估实效。另一方面政府每年都有对自身工作人员和部门的评估，可是行政工作并没有达到该有的起色，行政不作为、越权、滥用职权的现象仍时有发生。执法部门虽然每月通报考勤情况、以年终考核为评判标准，但是相对被动和滞后，在规范执法行为、提高执法能力方面针对性、实效性不强，“因此需要一个动态的、及时的评估机制来弥补自评的静态失控性和相对滞后性”［5］。

（二）行政相对人评估

行政行为有两个主体，即行政机关和行政相对人。作为政府行政执法行为的两个主体之一，行政相对人对行政绩效进行评估在理论上是不可或缺的。目前国内学者也对此呼声较高，在群众中间也有不小的反响。虽然行政相对人对具体行政行为是否得当体会最深、也最有发言权，但由于我国现阶段法治水平的局限性和公民素质的差异性以及公众自身存在的散乱性、盲目性等特点，“民众相对缺乏监督政府的意识与行为”［6］，同时行政相对人的评估力量也较单薄、主体代表性难确定、评估过程可控性不强、评估结果缺乏说服力，这些决定了它不是法治政府的最佳评判者。

（三）独立机构评估

上述两类评估方式的主体都是当事人，不能体现形式上的正义，独立机构的评估则避免了上述缺点。独立机构评估主体包括专门的监察机构，如纪检委，也包括第三方独立机构，如美国的世界正义工程组织。独立的评估主体在一定程度上能够保证评估结果的客观性和真实性，但受两个方面因素的影响：一方面是该机构与行政机关的关系。关系的亲疏某种程度上决定着评估结果的价值大小，这种关系包括但不限于某种层面的地区、部门、人事利益纠葛；研究经费的掌控。另一方面是评估方法的使用。比如研究方法是否最大限度地保证了所收集信息的代表性和广泛性，是否全方位地对行政执法行为做客观全面的分析，各方数据所占的权重等。因此，将评估行政机关依法行政状况交给独立机构单独进行不失为一个好的做法，但如何确保评估结果尽可能地反映现实是一个有待于发掘的问题。

三、政府依法行政评估之第三方模式界定

独立第三方评估是指由与行政部门没有直接利益关系的机构、组织或个人作为评估主体评估行政部门职权活动的评估形式。由于此类评估机构的中立性和专业性更为突出，更能保证评估活动及其结果的科学、真实和有效，其实施的专业化的评估方法更有利于综合自评。行政相对人评估的优点，如纳入以政府工作人员为主体的评估，这些人员比较熟悉法治建设的实务、了解实际情况，提出的问题和建议更有建设性和实用性；引入普通社会代表人士，这类代表要来自不同行业、不同的利益群体，特别是社会边缘地带的人群，可以形成一个大众化利益诉求的表达平台。

第三方机构由被评估机关或主管评估机关委托产生，并定期向委托机关汇报评估进展情况，这种评估模式既保证了评估活动的相对独立性和灵活性，及时发现可能存在的问题，又确保了评估结果能真实地反映日常行政工作，同时可行的实施建议也能落到实处，是现阶段符合我国国情的评估方式。

四、政府依法行政第三方评估的实践与展望

（一）世界正义工程

世界正义工程是指由美国律师协会联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织发起的非官方工作组织，该组织提出了作为衡量一国法治状况的量化指标体系即法治指数，并号召各国政府和非政府组织做出长期承诺，一同促进法治在世界各国的施行，得到了世界各国的响应。

世界正义工程经过与100多个国家的17个专业领域的领导、专家、学者、普通工作人员的长期考察研讨，规范了为各国普遍接受的“法治”工作定义的基本原则并不断完善指标指数。为了能在全世界推广统一的法治指数，世界正义工程在设计和发展“法治指数”时，注意扩展了评价的范围，并使衡量尺度更富于弹性。不仅考察书面上的法律法规，也关注实际中的执行情况；把相关的非正式制度也纳入对正式的法律系统进行审查的范围之中；从现存的国际标准和准则中，采纳今后可以用以衡量各国法律系统的指标；最大限度增强对法治进行评价尺度的国际兼容性，力求搭建起描绘法治关键功能的框架。该法治指数在全世界国家都有实行，如美国、瑞典、西班牙、澳大利亚、新加坡、阿根廷以及非洲的一些国家等，并获得了好评。

（二）中国香港

香港基于自身发展的需要，在“社会服务联会的倡导及赞助下，一项旨在调查确定香港的法治指数的研究在2005年得以开展和实施”［7］。社会服务联合会简称社联，是一个代表非政府的社会福利服务机构，目的是为了有系统地统筹及策划各种社会福利服务工作，并致力于推动香港社会福利的发展。该项研究的目的是要建立一个可在不同范围内使用的香港法治指数，作为香港法治发展的指标，也可以为香港的法治发展提供适用的讯息，还可以作为比较香港与其他社会法治水平的基本数据。

该项法治状况的评估与分析是由法律界的专家进行，还包括随机选择的政府官员、执法官员、法官、立法会议员以及法律专业人士。其指数数据的收集比较严格，主体比较规范，评估方法也比较严谨，该指数模型更接近于国际法治指数标准模式。这些举措保证了法治评估的准确性，又最大限度地确保了评估的严肃性和公正性。

（三）浙江余杭

继香港之后，中国大陆首开法治指数先河的是浙江省杭州市余杭区。“在2005年，余杭区委就提出了‘法治城区’的设想。随后，余杭区委区政府委托浙江大学光华法学院牵头并联合国内知名法学家开展法治余杭评估体系的研究，全面展开余杭的法治指数之路”［8］。在酝酿了三年之后，于2008年6月该区宣布推出内地首个法治指数。该评估主体包括35%的民意调查，17.5%的各行政职能部门和司法部门组成的“内审组”，17.5%的由教师、企业家、农民、记者等非政府工作人员组成的“外审组”和30%的评审委员会专家组成员评审结果。从对余杭区的法治实践来看，该评估实践尽可能地确保了主体的多样性和代表性。

余杭的法治指数较香港的特点在于其数据的来源除了民意调查之外，有很大一部分来自于各个官方组织，如“反映执政党及其党员清廉度的数据来源于当地纪委和反贪局等部门；反映犯罪和治安处罚案件的数据来自当地公检法司等政法部门；权利救济案件的数据出自当地法院、司法、行政执法部门”［9］等。而香港的法治数据更多地来自各个阶层，且过程控制更严格。相比之下，余杭数据指数更接近我国内陆现阶段法治现状，更符合地方管理特色。

（四）四川省

在余杭做出了表率之后，四川省政府也积极投入到该类第三方评估中来，走在了各省政府的前列。四川省法制办公室在2013年年初就委托了中共四川省委党校、四川行政学院进行四川省市、县政府的依法行政评估工作。目前已经评估了什邡市、自贡市、南部县等市县政府，该评估采取了问卷调查、深度访谈、座谈会的形式。省级政府部门四川省住房和城乡建设厅于2013年5月也委托了中共四川省委党校、四川行政学院开展了第三方评估工作。该评估随机选择了公众调查问卷、卷宗案例查阅和深度访谈等评估方法，也有法学界内的专业人士参与并进行评估过程的随时控制，促使了评估结果的准确性和严谨性。

综上所述，我们看到，第三方评估虽然不是完美的评估模式，但至少目前为止是相对较好的评估方式，它在一定程度上规避了其他评估模式可能存在的弊端，使其独立性、专业性、实用性都更强。

第三方评估摆脱了“自己做自己案件的法官”的窘境，既能高瞻远瞩又能着眼于实际，既不会出现公众心中的希望与现实差距过大的失落感，也不会有政府机关爱莫能助的无奈感，评估结果更具有说服力。同时第三方的工作者不仅是社会知名人士，而且是法治领域的专家，具备丰富的评估知识、相对专业的评估能力和实践经验，因而评估方式、评估手段也更具有可操作性和专业性。一般而言，为了保证评估结果的客观公正，通常第三方都由政府部门委托信誉度高和经验丰富的高等院校、科研院所、公益性调查机构、社会中介组织等作为第三方评估主体，从而保证了第三方的独立性。“通常情况下，第三方都在各自的领域履行一定的社会管理职能，一方面其工作者因从事某种社会管理工作而与科层制公务员心有戚戚然，能够感知他们的苦衷和无奈；另一方面，社会生活中，他们都是被管理的行政相对人，这使他们更加了解社会公众的生活和心态，很容易就能与社会公众的心声产生共鸣。同时因为法治评估的结果不与他们的利益挂钩，因此，他们的评估更客观公正、更有说服力。”［10］第三方评估既避免了自评的种种缺陷，又优于社会公众的无组织性特征，更能保证评估体系的专业性、评估方法的多样性和评估结果的准确性。

我国内地的传统和行政体制决定了我们还不可能完全脱离政府而由独立的第三方对法治政府绩效进行评估，我国第三方组织权威性不强，也还有待于规范和发展，但要想防止法治政府指标和考评过程形式化、景观化，就必须加强第三方评估在政府绩效考核中的作用。理论上讲，提高第三方在政府绩效考评中的地位无疑是必要的且是重要的，这也是法治评估主体未来的基本发展走向。

［1］赵俊峰.依法行政的难点和对策［J］.党政干部论坛，2002（04）.

［2］刘玉云.依法行政的意义及其途径［J］.中共西藏自治区党校学报，1999（02）.

［3］仇立平.上海法治建设指标体系的理论和构想［J］.社会，2003（08）.

［4］安锦.论地方政府绩效评估研究的基本前提［J］.社会科学论坛，2009（11）.

［5］刘绍武.创新执法质量监督机制科学评估依法行政水平［J］.行政法学研究，2009（01）.

［6］安锦.论地方政府绩效评估研究的基本前提［J］.社会科学论坛，2009（11）.

［7］戢浩飞.法治政府指标评估体系研究［J］.行政法学研究，2012（01）.

［8］戢浩飞.法治政府指标评估体系研究［J］.行政法学研究，2012（01）.

［9］李蕾.法治的量化分析——法治指数衡量体系全球经验与中国应用［J］.时代法学，2012，10（02）.

［10］张友德，张伟.论依法行政的评估主体选择［J］.四川行政学院学报，2010（01）.