整体性治理视角下的湘江流域治理策略研究

文 （湖南广播电视大学，湖南长沙 410004）

一、碎片化：湘江流域治理中地方政府间合作的现实困境

（一）合作治理共享理念的碎片化

湘江流域以水为纽带，将流域内上、中、下游捆绑成一个具有复杂关系的统一整体，流域各地具有不可分割性。但是，流域内8大地方政府并没有达成合作共享的共识。流域内各地方政府都是各自行政区利益的集中代表，都有其独立的价值取向与利益选择，受这种传统的碎片化的行政思想影响，流域内地方政府合作中奉行的是狭隘地方利益观，以各自地方利益为根本出发点来权衡合作治理的投入和收益。在政府关系上，受分割的行政区划影响，流域内地方政府多注重纵向上与上级政府的关系，而并不能深刻认识到他们和流域之间的整体性与利益一致性关系，很难自觉意识到与流域内其他地方政府之间的横向合作关系。而且，目前湘江流域治理基本上奉行的是政府垄断治理的理念，强调政府在湘江治理中的决定性作用，也没有见意识到要将社会组织和公民纳入共同治理中，发挥他们的积极作用。

（二）合作治理权力分配的碎片化

湘江流域合作治理权力分配的碎片化，首先表现在流域管理体制上的权力分配碎片化。湘江流域现行管理体制是一种流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，水利部门是水资源管理的行政主管部门，但由于湘江流域分属于8个不同的行政辖区，水利部门缺乏配套机构设置和有效管理措施，很难承担跨区域、跨部门的流域问题的整体协调和综合治理。因此，由于缺乏统一权威的流域管理机构，湘江流域的水管理权力基本被8大权力平等的行政区分割，流域治理出现治理权威碎片化。其次，湘江流域合作治理权力分配碎片化还表现在流域涉水不同部门之间的权力分割。现有的湘江流域管理体制框架中，一直面临着“九龙治水”的尴尬，如：水利部门作为水行政主管部门，主要负责水量调度问题，环保部门作为水污染防治的行政主管部门，主要负责水质问题，此外，农业部门负责水生生物保护问题，林业部门负责湿地资源保护问题，等等，多头管理，由此造成了政策冲突、管理漏洞和责任模糊。

（三）合作治理组织权威的碎片化

为有效推进湘江合作治理工作，湖南省于2008年成立了湘江流域水污染综合整治委员会，但由于其只是一个协调型机构，对湘江水量和水质没有管理权力，行政执法地位也没有得到法律的确认，缺少权威性，难以实现对流域的统一管理。2013同时成立的湘江保护协调委员会和湘江重金属污染治理委员会，分别挂靠不同的管理部门，仍没有突破湘江水资源与水环境的分割治理现状。而湘江流域合作组织权威的碎片化也导致合作协调组织的架空或虚置。虽然湖南省政府也出台了一些协调机制，但大多是从行政角度形成的指导性规定，可操作性不强，实践中湘江流域8市地方政府之间的合作，不是依靠某种法律手段或市场机制，而主要是依靠地方领导人之间的协商或上级政府领导人的命令，没有固定的谈判机制，政府之间合作的组织化、行动的制度化程度相对较低，缺乏一个统一的权威组织机构，一旦地方领导人职务变动，将会导致合作共识的丧失和合作权威的分散，合作行为最终不了了之。

（四）合作治理激励机制的碎片化

湘江流域的治理目前仍主要以政府指令的方式进行管制，合作治理激励机制的碎片化，难以激励更多相关主体的积极作用，主要表现为：一是利益补偿机制不健全。目前流域治理仍是以行政区为单位，各地方政府承担行政区内所有污染治理成本，而不考虑其污染源是否在本行政区内，也不计较治理的最大收益者是否在该行政区内。协调流域上下游的利益补偿机制缺乏，打击了上游地方政府合作治理的积极性，甚至有可能因此而选择不合作。二是信息共享机制不健全。受分散式的要素管理体制限制，出于部门管理惯性或自身利益，各相关部门往往不愿意，至少不会主动将其掌握的信息与其他部门共享。三是社会参与机制不健全。由于参与机制及参与条件的缺失，参与湘江治理的个人和社会组织的数量非常有限，力量非常薄弱，大部分公民和社会组织对湘江治理的热情并不高。

二、耦合点：整体性治理与湘江流域地方政府关系的考量

整体性治理理论最早提出者为佩里·希克斯（perri 6），整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。［1］其核心思想在于立足于整体主义思维方式，通过协调、整合机制的构建，充分发挥多元主体的整体优势，为公众提供无缝隙的公共产品和服务。毋庸置疑，整体性治理理论与湘江流域合作治理中地方政府关系协调具有高度的相容性，具体而言：

（一）价值取向耦合：合作共赢

由于流域生态的整体性与不可分割性，流域公共问题突破了传统行政区划的刚性约束，超越了单一行政区政府的功能范围，单靠某一个地方政府、某一个主体，不但不可能解决问题，而且由于单个主体的自身利益最大化考量及本身固有的经济理性，容易导致流域治理“公地悲剧”的产生。因此，流域公共问题的复杂性以及单一治理主体的局限性决定了流域治理必然要树立合作共赢的价值取向。整体性治理以整体主义为思维方式，倡导以满足需求、解决问题而非原来的以行政边界、以政府职能来配置各种资源，强调各行动主体之间的合作、共享、协调、整合，这些价值导向恰恰符合了流域治理所追求的价值特性。可见，整体性治理与流域公共治理在价值取向上具有内在契合性，整体性治理理论着眼于整体，可以打通流域的行政区边界，引导流域内各地方政府不再以地方利益为行动导向；整体性治理强调协作与共享，可以打破政府单独治理现状，引导各地政府、各政府部门、各相关社会组织和公民共同治理；整体性治理理论着眼于问题解决，引导相关治理主体以合理配置资源为行动指南。

（二）治理结构耦合：横向网状

流域治理由纵横交错多样化的行动者组成，但实践中，流域管理机构权威不够，难以统一管理流域内公共事务，其他相关社会组织和公民虽然也有一定参与但话语权相对较少，因此，现行流域治理结构是一个以流域内各地方政府为主体的单边科层制治理结构。而整体性治理的治理结构即不能是以权威和行政命令为协调手段的科层制，也不可能是合同制和契约关系的市场组织，整体性治理与网络状结构是耦合的［2］，各相关主体的行动基础是基于一种共同的使命，他们之间的关系是横向的、平等的。可见，整体性治理倡导基于共同使命、共同准则的扁平化、平等式的跨界网络治理结构设计，强调治理层级的整合及公私部门之间的整合，这种网络状的组织设计能引导流域治理走出流域分割管理模式下单个地方政府的各自为政的弊端，也能引导流域治理走出碎片化权威，构建一种多元参与、跨界协作、运转协调的治理结构，实现流域内不同治理主体之间的平等、和谐、伙伴关系。

（三）运行机制耦合：协调整合

在流域网络治理结构中，各行动者代表不同的利益，有不同的价值与行动取向，而且某些利益与政策取向是相互冲突的，但各行动者之间的地位是平等的，没有一个行动者能够拥有绝对的权威和足够的权力来影响与支配其他行动者的行动，因此，政出多门、职责交叉、各自为政、互相扯皮现象丛生。整体性治理是以部门间相互信任与自觉承担责任为前提，采用沟通、协商、谈判等整合、协调的运作机制，通过政策整合、规章整合、服务整合和监督整合，协调不同主体之间的利益关系，以实现各政策目标的一致性，政策执行手段的相互联合性。可见，整体性治理强调通过内部合作、外部协调的整体性运作方式，整合不同主体之间的资源与政策，协调政府纵向层级结构和横向部门结构之间的利益关系，是对流域多元主体碎片化治理现实困境的有力回应，有利于整合流域内相关资源和政策，有利于多元主体利益关系的协调，有利于推动流域治理的可持续性良性发展。

（四）治理方式耦合：多元参与

从治理主体的组成看，流域治理涉及流域管理机构、流域地方政府、流域相关社会组织及公民在内的多元主体，但实际上，现行条块分割流域治理体制下，管理权基本上被流域行政区所分割，而将作为利益关联者的流域服务对象——社会用水者的公民，远远排除在流域管理体制之外，公民只能被动地接受各种相关利益安排和政策调整。整体性治理所倡导的治理方式，不再是依靠政府发号施令、自上而下实现的，而是以公众需求为基本出发点，以相关利益者的自愿参与、自下而上的方式实现的。可见，整体性治理理念下的流域治理，政府不是流域治理中的唯一权威，而仅仅是流域管理中的一个主导者，一个组织者，一个利益关系协调者，应该发挥多元主体，特别是公众自愿参与的积极作用。治理方式也呈现多样化，既包括政府机制，也包含非正式、非政府的机制；既实行正式的强制管理，又有行为主体之间的民主协商谈判妥协；既采取正统的法规制度，有时所有行为主体都自愿接受并享有共同利益的非正式的措施约束也同样发挥作用。［3］

三、整体性：湘江流域地方政府合作治理模式的路径探析

（一）重塑整体协同的治理理念

理念是行动的先导，只有树立了正确的理念，才能引导有效的行动。湘江流域治理，是个系统工程，是个复杂工程，也是个长期工程，“打造东方莱茵河”治理目标的实现，首先就应该进行治理理念的革新，树立整体性治理理念。要破除流域内各地方政府、各部门各自为政、自扫门前雪的旧有治理理念，破除“发展主义”和“GDP至上”的发展观，打破行政区界限，打破部门界限，打破行业界限，统筹考虑流域上游与下游、干流与支流、城市与乡村、用水与护水、水量与水质之间的联系，改变过去以行政区划为单位的治理作法，整合流域内各地方资源，树立“共生共赢”和“协同合作”的发展理念，从而实现各地方的优势互补，实现流域的整体发展。在这一理念的指导下，湘江流域内任何政策、制度、法律的出台，都应该把流域当做一个整体，充分考虑流域内各相关利益者的整体需要，充分考量流域上下游、干支流之间的可持续发展。涉及到流域内相关地方利益时，也不能只考虑本地区经济的发展，而应该突破行政区划的刚性约束，从大局和长远利益出发，以责任与公共利益为导向，坚持流域公共利益至上、流域整体发展优先原则，以整合与协作的方式进行流域治理。

（二）搭建扁平网络的治理结构

湘江流域现行的治理结构主要是一种以流域内各地方政府为主体的单边科层制治理，这一治理结构，从纵向上看，上下级之间的行动主要基于垂直的行政命令，行动迟缓，沟通效率低下；从横向看，各地方政府各自为政，壁垒森严，难以解决日益复杂的、动态的流域公共问题。因此，为应对这一碎片化科层治理结构，湘江流域治理必须从整体性治理理论出发，从整体性治理所强调的协作与协调着手，建立一种扁平化的网络状流域治理结构。在这个治理结构中，来自于流域各相关政府、企业、中介组织、公民等多元化的治理主体，彼此之间构成了交叉重叠的网络关系，这种网络关系强调的是合作主体之间的平等、信任与协作。基于整体性治理的湘江流域网络治理，一方面强调协作，要拓宽参与渠道，将社会组织及用户在内的各利益相关方纳入治理体系内，构建一种平等的网络型组织关系。为此，湘江流域治理，除了要调动各地方政府、各相关部门的参与动力，还要加大宣传教育，完善相应公民参与法律，加大对环保NGO的扶持力度，提高环保NGO的社会公信力，充分激发、引导、支持政府部门之外的市场、企业、社会中介组织、志愿者等社会力量和公民等在内的行动者都纳入到流域治理的整体网络之中，通过信息共通、知识共享、技术共用、资源共换实现不同主体之间的整合。包含了社会组织及用户在内的各利益相关方，他们与相关政府部门之间不是上下级关系，而是一种基于权、责、利不同而形成的复杂网络型组织关系。另一方面也要强调协调，调整和理顺治理网格内不同治理主体之间错综复杂的关系。湘江流域治理要充分利用信息技术的优势，搭建不同形式的沟通与协作平台，采用沟通、协商、谈判等整合、协调的运作机制，在尊重各相关主体协作意愿的基础上，积极利用控制与管理手段，协调不同治理主体之间的利益关系，从而使网络内各协作主体之间处于协同一致的和谐状态。

（三）建立垂直统一的治理体制

湘江流域目前的管理体制，仍是以区域管理为主、以流域管理为辅，或者说并不是真正意义上的流域管理。而整体性治理所倡导的理想化的湘江流域管理体制应该是在突出流域的整体利益基础上，构建流域管理与区域管理相结合，以流域管理为主、以区域管理为辅的同防同治管理体制。具体到组织结构上，需要打破地区、部门之间的碎片化局限，以湘江流域整体为单元，设立一个跨区域的湘江流域综合管理机构。这个管理机构具体由以下部门组成：

湘江流域水资源管理决策部门——湘江流域综合治理协调委员会。建议将现有湘江保护协调委员会和湘江重金属污染治理委员会的相关职能合并，在此基础上成立专门的湘江流域综合治理协调委员会。委员会由湖南省委书记任组长，由发改、财政、国土、环保、水利、旅游等涉水职能部门及流域内8市市长人组员，同时一定要有相应的专家和公众代表加入。协调委员会作为湘江流域水资源管理的决策部门，是流域管理的最高权力机构，主要职能是围绕湘江流域水资源的开发、分配、使用与保护等重大事项进行整体规划，制定流域协作的章程和相应政策，并对相关信息、资源等进行协调，对相关利益交换与利益补偿等问题进行磋商，对流域综合治理的具体工作进行指导、监督与检查等。

湘江流域水资源管理执行部门——湘江流域综合治理最高执行局。设立一个专门的执行机构——湘江流域综合治理最高执行局。要从法律上赋予该执行局在湘江流域治理中的最高执行权与地位，保证其行政级别应高于市级地方政府，实施省级垂直统一管理。该局应该独立于任何国家机关，主要依据相关法规、规划，直接向湘江流域综合治理协调委员会负责，其主要职责在于具体执行湘江流域综合治理协调委员会的各项决策，包括对全流域水质水量的监测、相关信息的发布、相关政策的落实、相关水工程建设项目的审查等。流域内相关市、县成立相应的执行部门，负责执行湘江流域综合治理最高执行局下达的具体命令。

湘江流域水资源管理监督部门——湘江流域综合治理监督委员会。现行湘江流域环境保护管理体制中，环保部门是政府的职能部门，与其他政府部门拥有平等执法地位，监督能力有限。在目前无法改变环保体制的基础上，建议依托省环保厅，成立湘江流域综合治理监督委员会，其主要职能是在统一执法标准，统一执法程序的基础上，监督湘江流域综合治理协调委员会和湘江流域综合治理执行局的具体行为，督促相关部门公正有效地履行合作约定，并对执行中的问题进行公正公平的处罚。流域内8市依托各地环保局成立相应的监督委员分会。不论是综合监督委员会还是分会，虽然都挂靠在当地环保部门，但机构和人员应该独立设置，实行的是垂直统一的管理体制，各市分会直接对综合治理监督委员会负责，而不受当地政府部门的干涉。

（四）构建协调整合的治理机制

1.构建整体性治理的利益分享与生态补偿机制。一要建立湘江流域生态补偿专项资金。生态补偿资金的来源，一方面要按照“谁污染、谁治理”的原则，依法足额征收社会排污费及生态补偿费；另一方面，政府也应建立专门的生态补偿专项资金，并积极鼓励各种社会资本的加入，同时也要保证专项基金专款专用。二要完善湘江流域生态补偿制度。首先要强调省政府对流域内各行政区的财政转移支付；其次要在湘江保护协调委员会的充分协调下推动流域内各县市之间的横向财政转移支付。［4］要按照“谁受益、谁补偿”的原则，探索市场化生态补偿，设立水资源环境产权交易所，推行绿色生态产品认证制度，完善企业排污许可制度，探索统一、开放、有序的资源初始产权有偿分配机制和二级市场交易机制。

2.构建整体性治理的信息公开与资源整合机制。一是搭建湘江流域信息公开电子政务平台，完善信息公开制度。一方面要公布8市地方政府在湘江流域治理方面的相关信息。要突破传统僵化的行政区的局限，在充分利用各地已有的电子政务平台基础上，构筑纵横相连、快捷畅通的管理信息系统，搭建专门的跨区域协作治理信息平台，及时公布相关信息。另一方面也要公开流域内相关企业和社会组织的信息。二是构建湘江流域信息的共享与资源的整合，完善共享共建制度。要建设流域多功能综合性数据采集网络系统，实现信息、技术和人力的整合，避免因信息孤岛而做出的短视、片面政策，同时也可以充分、合理利用流域资源，实现湘江流域水资源、环保、生态、交通、物流、旅游、水利工程等方面的信息共享，为湘江流域科学发展提供强有力的技术和信息支撑。

3.构建整体性治理的高层对话与公众参与机制。一是建立湘江流域综合治理协调委员会，继续坚持高层之间的对话交流机制。建议整合现有湘江保护协调委员会和湘江重金属污染治理委员会的相关职能，组建专门的湘江流域综合治理协调委员会，共同研讨与协商解决湘江治理中的全局性、公共性和长远性问题。同时建立湘江流域综合治理联席会议，由流域内8个城市轮流牵头组织，定期或不定期召开。二是健全湘江流域治理公众参与机制，加强公众知情权与话语权。建议畅通环保参与渠道，健全公众举报、投诉及听证制度，特别要健全听证制度。对涉及流域的重大事项，要召开听证会，听证会要做到制度化、程序化，让那些真正在专业上、在意愿上具有代表性的公众代表，在听证会上充分表达自己的利益诉求。

4.构建整体性治理的经济激励与监督约束机制。一是建立引导性的经济激励机制。要引导企业认识到节水减排、环境保护的重要意义，认识到企业的角色地位与义务责任，引导企业积极主动参与湘江治理；同时对于那些自愿参与流域水资源保护的企业，应给予适当的税收优惠、环保奖励、生态补偿与政策扶持等。二是完善法制化的监督约束机制。首先，应从法律上明确监督主体的监督权力。其次要完善官员绩效考核制度。从法律上将官员的个人政绩与湘江流域整体性治理中的表现直接挂钩，健全绩效考核体系，同时实施环境保护责任终身追究制度。此外，从法律上加大违法处罚力度。建议进一步细化法律文件，加强部门间联合执法力度，加大处罚力度，明晰惩罚细则，对违反湘江流域治理中的各种机会主义或非规范行为，作出具体的实质性的惩罚。

［1］竺乾威．从新公共管理到整体性治理［J］．中国行政管理，2008（10）．

［2］胡象明，唐波勇．整体性治理——公共管理的新范式［J］．华中师范大学学报（人文社会科学版），2010（01）．

［3］黎元生，胡熠．从科层到网络：流域治理机制创新的路径选择［J］．福州党校学报，2010（02）．

［4］廖小平.流域生态补偿的价值追求与机制构建——以湘江流域生态补偿为例［J］.求索，2014（11）.