智慧城市建设过程中政府治理理念的选择与转变——以四川省郫县为例

文 （..中共四川省委党校，四川成都 6007）

随着全球智能化时代的到来，智慧城市的建设和发展水平成为国家治理水平和治理能力现代化的重要标志。智慧城市建设的目的就是利用先进的信息技术实现城市智慧式管理和运行，促进城市的和谐、可持续成长，进而为城市中的人创造更美好的生活，最终使城市变成一个智能、和谐、舒适和高效的空间。现代城市是一个多元主体和多样文化交融的共同体，政府做为城市建设和发展的主导，在治理上不仅需要配合技术的创新，而且要推进理念的变革。不仅需要硬件的建设，更需要软件的配合。智慧城市建设过程中政府治理理念的选择和转变是推进城市发展的重要保障和支撑，同时良好的治理理念也为城市智慧系统的良好运行提供了保障。本文通过考察郫县智慧城市建设现状以及面临的问题，从政府治理的角度探讨适合现代智慧城市的治理理念，从而推进国家以及政府在城市治理领域的现代化。

一、智慧城市构想的提出和治理理念的选择

提出“智慧城市”这一概念的是1984年美国拉斯维加斯一家以智慧城市命名的产业技术协会组织；欧盟在2007年的欧盟智慧城市报告中率先提出智慧城市 (Smart City)的创新构想；2009年，IBM首席执行官彭明盛进一步提出了 “智慧的地球”；同年，时任国务院总理的温家宝在北京科技界大会上所作题为《让科技引领中国可持续发展》的报告中诠释了“物联网“、“智慧地球”等与智慧城市密切相关的关键概念，标志着智慧城市的研究引起国家层面的重视。“全球智慧城市之父”倪会民曾经提出：当今世界各城市越来越需要依据具体要求、条件和目标等情况，选择使用人类现有思想、科技、模式等所有最优资源，实现城市的智慧化。所谓智慧城市就是通过整合信息和通信技术手段，感测、分析、整合城市运行核心系统各项信息，对有关民生、环保、公共安全、城市服务、工商业的活动做出智能响应。智慧城市的形成发展离不开两种动力：一是新一代信息技术，二是开放的城市创新生态。前者是技术创新层面的技术因素，后者是社会创新层面的社会因素。智慧城市的参与者和获益者有政府、企业、公众，就政府而言，其承担城市管理的方方面面，如财政管理、社会保障、医疗卫生、社会服务科技教育、经济发展、自然资源、公共安全等。［1］所以政府本身是智慧城市建设的重要主体，政府治理理念的改变和选择是城市发展重要契机。

全球治理委员会阐释的治理概念是：公民个人与公私机构管理他们不同事务的各种方式的总和，是超越等级关系进行冲突解决的集体行动，以调和并采取联合行动的持续过程。那么治理的应有之义则包括：1.公平公正。政府应站在整体利益的立场上，搞好利益的综合平衡，促进社会公正。2.以人为本。人作为现代社会政治文明的重要要素，既是社会发展的目的，又是其重要的手段。3.有限政府。政府的权力是有限的，政府必须根据宪法、法律、法规以及法律精神来行动。4.公共物品提供主体的多元化。政府可以通过广泛采用授权和分权的方式让基层和非政府组织分担政府的行政管理责任，与其他许多的公共组织，对社会微观的和次要的事务实行管理，建立起对公共事务多元化治理的模式。5.顾客导向。政府活动己由最早的公共产品和服务的生产导向，进入公共产品或服务的顾客导向。就是要实现公民“用脚投票”的权利。6.决策民主。广泛的吸收和接纳社会群体和社团的利益表达，提升公众参与城市建设的积极性。7.政务公开。政府必须从封闭的金字塔上走下来，进入开放透明的玻璃房。8.效能绩效。降低成本是政府的再造之源，政府管理要从不计成本到精心计算成本。在确保公共产品和服务的核心价值实现的基础上，努力增加其附加价值，才能提高公共产品和服务的总体价值。9.社会稳定。要超越维稳与不稳定的循环。运动式治理易陷入“治标不治本”困境，运动式治理往往追求一时功效，“花钱买平安”也可能带来后患，并弱化了司法功能。［2］

综上所述，治理理念是一个宏大的概念，每一个理念在推进城市治理现代化的过程中都必不可少。智慧城市的建设离不开政府一系列政策的支持和推动，在智慧城市建设中作为元治理主体的政府必须与时俱进，配合各种治理主体，推进城市发展的智能化与现代化。政府治理方式的转变将给城市带来良好的契机和发展环境，所以智慧城市的建设必须以政府治理理念的转变为前提。

二、郫县智慧城市的发展现状和成果

近年来，全国各地都在积极尝试建设智慧城市的新路子。特别是在新型城镇化建设的背景下，智慧城市建设已然成为新型城镇化过程中的一个重要阶段，是新型城镇化的高度体现。2013年，中国已有上百个城市宣布要建设智慧城市，地域覆盖了东中西部地区，其中北京、上海、广州、深圳这些大城市走在前列，杭州、厦门、珠海这些东部沿海地区经济发达城市也相继开始智慧城市的建设。湖北、湖南、山东、辽宁、四川、河南、安徽等省已准备探索建设“智慧城市群”。2013年1月住房城乡建设部在北京组织召开的国家智慧城市试点创建工作会议上公布了国家智慧城市首批试点名单，其中包括四川的雅安市、成都市温江区、郫县。可以设想，未来的几十年内，智慧城市的建设和以及其发展终将成为国内新一轮城市发展与城市转型的创新点和有力支撑方式。

成都市郫县地处成都平原腹心，位于成都西大门，素有“银郫县”的美称。“十二五”期间，四川省大力发展信息化，“智慧城市”的14个重点项目在全省市州和重点县级城市全面推广。郫县作为先头兵，积极贯彻落实《四川省智慧城市建设试点行动方案（2014-2017年）》和《国家智慧城市创建任务书》的精神，致力于推动郫县智慧城市建设有序健康发展。与此同时，重点项目建设逐渐展开，主要有：将城市公共信息平台和基础数据库建设方案纳入郫县智慧城市总体规划与设计编制工作；利用社区网格化服务管理系统建设契机，开展现有信息化资源统筹整合；完成地理信息公共平台二期建设，基本建成地理空间数据库；通过实施一系列水毁修复项目，目前水系修复率已达82%；新农村示范区域中新村试点建设工作实现安置点3G网络全覆盖，安置房光纤、宽带、通讯入户率达到100%；综合服务、教育文化体系建设取得阶段性成果。以安德园区工业污水处理厂项目为例，此项目于2013年8月1日立项、已经取得可研评审报告、项目选址，用地规划许可、土地划拨手续、勘察、设计、监理配套管网施工招标，项目环评报告书已报省环保厅待批复，目前配套管网工程已进场施工。

三、智慧城市建设中治理失效的问题

智慧城市的发展方向与模式对政府治理提出了新的要求和挑战，因为传统的治理模式在以信息化和智能化为特征的城市发展与建设中已经过时和落伍。政府的层面若不能及时掌控智慧城市治理的脉搏，那么很有可能出现治理失效的问题。

郫县近年来依托自身资源建设智慧型城市取得很大进步。随着智慧城市的逐步推进，我们也看到郫县在建设过程中凸显出的一些问题：（一）现行体制机制不健全，限制城市发展。智慧城市的建设是城市发展的需要、市民的期盼、企业的愿望，政府对于智慧城市建设管理的需要承担整体责任，若要提供人本化、无缝隙、高智能的服务，需尽早建构长效管理体制机制，郫县智慧城市创建处于起步阶段，虽然有得天独厚的发展环境和机遇，但是由于缺乏经验，鲜有创新，所以相关体制机制不完善，急需切实增强相关保障。（二）政府职能定位与智慧城市发展不相适应。政府在智慧城市建设中的目标是推进经济、社会科学管理和民生服务高品优质，其定位是一个引导和协调的作用，只有充分发挥政府的引导力和资源配置力，建立以市场为导向，企业为主体，社会积极参与的格局和模式，才能真正有效地推动智慧城市的建设，但是郫县在智慧城市的建设中把握复杂系统和新技术的能力欠缺，有待加强。（三）智慧城市规划中缺乏整体观念和统一标准。智慧城市建设是一个有机统一的整体，涉及政务、社区、生活、医疗、交通等等方面，若没有整体观念，构建整体政府，则无法统筹协调、合理调配。智慧城市建设对政策具有较强依赖性，目前，郫县缺乏智慧城市建设相关标准体系，项目统筹整合难度大。智慧城市建设没有统一的标准，存在千城一面，重复建设等问题。（四）支持智慧城市建设的法律法规不够健全，监管体系也相对落后。随着顶层设计规划逐渐出台，郫县在法律法规的制度上和发达地区比较还是相对落后；建立完善的监管体系对协调政府与企业之间的关系、规范政府与企业的行为十分有利。郫县在建设智慧城市公私合作模式的过程中监管体系还不完善，政府监管的缺位,杜绝操作过程中各种违法违规的现象还时有存在。（五）财政税收政策支持力度不够。政府在和市场互动的过程中，对于一些支撑智慧城市基础设施和信息技术发展的企业财税支撑力度不大，很多针对互联网企业和小微企业的扶持政策不够，企业融资环境差。郫县政府缺乏对这方面的足够重视，目前住建部等部门智慧城市建设并无相关优惠政策，智慧城市项目按一般项目对待，项目融资难度较大。（六）深化行政审批制度改革有待推进。降低与智慧城市建设相关产业的准入门槛，就需要逐步放开部分审批事项。郫县政府在清除产业发展的各种行业性、地区性、经营性壁垒的力度不够。缺乏“先照后证，宽进严管”的政策思路。（八）参与主体单一，缺乏多元治理理念。智慧城市的治理应该是多中心多主体的共同参与，如果只有政府，或者只有企业或社会来做，势必出现治理失衡和失效的问题。［3］例如，郫县在选择民营企业作为合作伙伴的过程中，还在市场充分开放的基础上，引入公开透明、开放竞争和平等互利的竞争机制，从而选出真正有能力的投资人作为合作伙伴。（九）舆论宣传不到位，专门人才急缺。首先，智慧城市是一个全新概念和工程，公众积极主动的参与尤其重要，不仅要利用电视、广告、报纸等传统媒体，还需要利用网络新型媒体等媒体形式进行全面、系统的宣传和引导。然而，在“智慧城市”建设过程中，公众对于智慧城市的了解知之甚少，遑论参与，明显存在着政府“包办”、忽视公众参与的问题。其次，处于知识经济时代，政府一直重视“人才兴国战略”的实施，政府管理的支撑点是人才、科技、城市，尤其人才是关键。郫县智慧城市属新建项目，各种专门人才急需培养，各种高科技人才也需要及时引进。

四、转变政府治理理念，适应智慧城市发展方向

转变政府治理理念是十八届三中全会之后一直强调的问题，但是当把信息化、现代化和智能化的理念引入城市治理之中就需要政府灵活变通，需要用发展的眼光看问题。通过以上论述，我们发现在郫县智慧城市建设过程中存在问题，这为政府治理提出更多更新的课题。所以转变理念应首当其冲，治理理念需与时俱进。为适应智慧城市的发展方向，政府治理理念转变应该在以下几个方面重点强调：

1.从整体出发，推进行政体制和机制改革。郫县智慧城市创建处于起步阶段，体制机制尚无或不完善，急需切实增强相关保障。在智慧城市建设起步较晚、基础薄弱的背景下，政府部门就更加有必要以智慧城市为发展方向尽早地展开规划和设计，以便引导城市建设快速发展。需要制定出台智慧城市的一系列配套政策，技术、评价考核体系，以及业务的应用体系。需要进一步深化行政体制和机制改革，对那些不适应智能时代的政策设计和机构设置进行重新考量和规划。

2.切实转变政府管理职能，适应城市智慧化要求。智慧城市的提出本就是思维创造性、解放性的成果，郫县在发展智慧城市的过程中必须强化政府的公共服务职能，推进社会管理体制的创新，整顿和规范市场经济秩序，从而转变政府职能。要建成智慧城市，应以开拓创新为手段，充分发挥政府的引导力和资源配置力。建立起以市场为向导、以企业为主体、产学结合的创新体制。要建立高效、透明的政府，需要政府在制度健全，组织、管理创新上加快跟进，变被动为主动，进一步清晰化、信息化政府职责，为智慧城市建设提供强大的牵引力。

3.推进公共财政体制改革，改善企业投资环境。智慧城市的建设离不开公共财政的支持，郫县在推进过程中还需完善高新技术企业认定和评估管理办法，经认定和评估为高新技术企业的互联网企业依法享受相应的所得税优惠税率。确切落实企业研发费用的税前加计扣除的政策，较为合理的扩大加计扣除的范围。积极鼓励推动邮电通信业的营业税改增值税的改革试点。进一步明确和落实鼓励软件以及集成电路产业发展的若干政策。加大落实现有的支持小微企业的税收政策，减轻互联网小微企业的负担。大力研究和完善无线电频率的占用费率的政策，全力支持经济社会信息化建设。

4.建立健全法律法规，加强行政监督和问责。郫县需要加强法律和法规等标准体系的建设，为智慧城市建设创建良好政策法规环境如推广商标修订法、消费者权益保护法、标准化法等相关法律，加快修订互联网信息管理服务办法、商用密码条例管理等行政法规。推进一些新兴信息和重点消费领域的产品、以及服务标准体系建设，充分发挥产业标准发展的重要作用。加大和重视知识产权的保护力度，重视专利等产业联盟的健康有序的发展。忽略完善信息资源、法规标准等配套软件的这种建设思路必然事倍功半。加强行政监督和问责的过程中要优化政府行政运行机制，科学民主的公共决策机制，规范高效的行政执行机制，行之有效的行政监督机制，提高广大公务员的综合素质。完善监督机制强化行政监督，加强行政问责制和专项监督，建立和完善投诉和举报制度。

5.深化审批制度的改革，激发社会活力。要规范政府制度的透明运作，实现降低进入门槛，简化进入的流程，避免在市场层面进行过多的干预,尽力为民营企业创造良好的投资和建设环境。严格的控制现有新增的行政审批项目。郫县应对现有涉及信息消费的审批、核准、备案等行政审批事项进行评估清理，能够最有效的缩小范围，着重减少非行政许可审批和资质资格许可，着力消除阻碍信息消费的各种行业性、地区性、经营性壁垒。郫县将再度取消或下放电信的资费、计算机的信息系统集成企业资质认定、以及信息系统中工程监理单位的资质认证和监理工程师的资格认定等一批行政审批事项和行政中管理事项。优化某些确需保留的行政审批程序，推行联合审批、一站式服务、限时办结和承诺式服务等。按照“先照后证、宽进严管”的政策思路，加速推进注册资本认缴的登记制度，减低互联网企业设立门槛。

6.以人为本，改善智慧城市治理理念。智慧城市将是以人为本的城市、将是用户创新、大众创新、开放创新的城市。以移动云计算、互联网、物联网为代表的新一代信息技术改变了创新形态、社会形态，重塑了用户的定义，重塑了智慧城市以人为本的定义。智慧城市建设不仅体现在硬件基础设施建设为主的城市改造，而且更注重创造宜居生活,激发社会活力，以人的需求作为根本出发点,让人们工作更便捷，生活更幸福。因此,推进智慧城市建设,必须要坚持以人为本,改善民生,大力的发展智慧教育、智慧医疗、智慧文化、智能社保、智能社区、智能家居等智慧项目,倡导城市智慧化和低碳化的生活方式,促进人的全面发展,构建和谐发展的现代化都市。

7.公众参与，拓宽智慧城市的多元途径。城市化发展过程中面临的交通、环境、能源等一系列问题的解决需要智慧手段的支撑,智慧手段有助于推动城市的长效发展,有助于解决城市的可持续性问题、节能问题和经济动态管理问题。智慧城市的建设资金巨大,仅靠政府是很难长效推进的。［4］为此,政府应调动、鼓励和吸引社会力量,积极推动企业和公众的广泛参与,同时引入竞争机制,激发市场活力,促使智慧城市建设形成相应的产业链,从而保障城市可持续发展。此外,还要注重创新和开放,实现政企合作。只有这样,才能真正推动城市朝着智慧方向发展。

8.建设服务型政府，提升智慧城市的综合水平。服务型政府顾名思义是为人民服务的政府，它是在服务理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以服务为宗旨，以公平正义为标志，并承担着相应责任的政府。智慧城市的建设，不但是技术问题，还涉及到政府整体的组织构架、人力配备、运作流程等。支撑这个庞大的系统工程完成好每一步的保障就是服务型政府作用的发挥。牢固树立服务于民理念，强化“执政为民、依法行政”的指导思想；树立“以人为本、以客为尊”的服务意识；转换角色，采取切实措施更新行政理念。在建设智慧城市的进程中，各级政府部门纷纷要有效转变政府职能，大力打造让群众满意的现代型政府，建立服务及时、节约高效的新型工作模式。

9.建设电子政务，推动政府治理走向智慧化时代。随着信息化的发展，信息技术的应用和普及越来越多的融入到我们工作以及我们的生活当中，也让政务办公从“有纸化”走向“无纸化”，又从“固定办公”走向“移动办公”。政务办公的智能化将给办公带来高效率的办公能力。实现政府系统的主体数字化、电子化，规范化、标准化的政府运行程序。郫县智慧化城市的建设必须以电子政务的发展和完善为前提和保障，才能提升智慧城市的整体性和高效率。

五、结束语

通过以上论述，我们认为智慧城市建设难点不仅在于技术创新与应用，更在于广泛公众认知的形成、体制障碍的解除、人才瓶颈的突破以及持续投资。不仅需要技术和金融的创新，还需要有统一标准和完善的法律法规。不仅需要政府引导和市场主导，还需要公众的广泛参与。智慧城市建设要做出具体的可操作的方案，在和民众息息相关的城市安全、城市污染监控等方面下工夫，智慧城市发展还应该继续关注对改善民生有直接效益如改善教育、医疗、养老均等化服务等，真正提升城市现代化水平。这些都为政府治理能力提出了巨大的挑战，国家在城市治理领域要加强顶层设计，还要探索新的模式。要借鉴国外智慧城市建设的有益经验，还要使之结合各个城市发展水平和特点使之本土化。在明确智慧城市建设重点领域的发展目标愿景，行动计划和关键举措的同时引入现代化的治理理念，最终使治理观念的转变成为智慧城市发展的不竭动力。

［1］徐静，陈秀万.我国智慧城市发展现状与问题研究［J］.科技管理研究，2014（07）.

［2］唐铁汉主编.中国公共管理的重大理论与实践创新［M］.北京大学出版，2007：77.

［3］毛艳华.基于主体-对象-过程治理模型的智慧城市治理模式研究［J］.商场现代化，2012.

［4］李庆军.基于参与式治理理论的城市规划模式［J］.城市问题，2010（07）.