论我国宪法人权保障制度的完善

杨 彬，黄林山

(1．福建师范大学 法学院，福建 福州 350108;2．福建大中律师事务所，福建福州 350108)

宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有至高无上的法律地位及法律效力，统领着我国的法律体系。“争人权的人，先争法治;争法治的人，先争宪法。”［1］“宪法就是一张写着人民权利的纸。”［2］宪法对人权的保护起着不可替代之作用，毋庸置疑，宪法是一本人权的保障书。“国家尊重和保障人权”的入宪，实为我国2004年宪法修正案的一大亮点，这一创举不仅意味着我国民主宪政的巨大进步，同时也翻开了我国人权保障历史性的一页。促进了我国人权保障制度的飞跃发展。把“国家尊重和保障人权”这一条款放入宪法的“公民的基本权利与义务”这部分当中，使我国宪法在人权制度体系的设置上取得了重大进步，然而其仍存有不足，需要进一步完善。

一、关于人权与人权保障制度

人权，不论是从自然权利层面还是从基本人权层面上说，都是人类作为自然人的每一个体所享有的基本权利，体现了人权的道义性及宽泛性的特点。维护和保障人权已然成为当代社会共同关注的焦点，这也是人类社会历史发展的必然趋势。一个国家的民主法治水平集中体现在其人权状况的优劣与人权保障的程度。社会实践中，关于人权的定义、形态及保障方式在理论上存有不同的观点。纵观世界各国，由于地理历史背景、政治经济环境、风俗文化等因素的差异性以及人们受所处的不同时代背景、阶级立场影响，其人权观也表现的不尽相同，甚至存在显著的差异。在我国，长期以来学者们对于人权的概念有着不同的定论。比如，徐显明教授在《人权研究》一书中提到，人权是人与动物相区别的观念上的、道德上的、政治上的、法律上的标准，是人作为人的价值的社会承认。［3］李步云教授在其书中提到，人权是人依据其自身的本性即自然属性和社会属性所应当享有的权利。［4］沈宗灵教授认为，人权是人们以道德、价值观念为出发点而作为个体或群体的人在社会关系中不仅是应当享有的权利也是应该履行的一项义务。［5］夏勇教授则认为，人权是由“人”与“权利”这两部分构成，即是指每个人都享有或都应享有的权利，是“人人的权利”。［6］笔者认为，人权是指随着人类文明的发展处于特定的社会历史环境中作为自然人基于其尊严与本质属性而享有得到社会承认的应有基本权利。

尊重与保障人权是发展当代文明、民主法治社会的必然要求，充分的享有人权，成为人类长期以来不懈追求的理想。［7］关于人权的形态，杜力夫教授认为:一种是以理想形态存在的人权，可称为“人权理想”;另外一种即是以口号形态存在着的人权，我们也可以将其称作“人权口号”;第三种是以法定权利形态存在的制度化的人权，被称为“人权制度”;第四种是在事实上人们所享受到的权利以及自由，我们也可以称之为“人权现实”。除此之外，没有什么抽象的人权。［8］法治建设的实践证明，人权作为每个自然人个体理应享受到的一些基本权利，不论该自然人的出生国籍、政治经济地位、所处阶级群体、宗教信仰等差异，亦不管是否得到一国执政者所承认，任何一个自然人在任何空间与时间上，都理应享有这些基本权利。坚持科学发展观，尊重并保障人权，坚持以人为本，关注人权的发展问题，不仅是实现公民尊严与幸福权利的前提与基础，也是建设法治国家的必然要求。人权事业的发展与其保障制度息息相关，离开了人权保障制度谈人权则是一纸空文。作为制度的人权，指的是人权从法定到事实的一整套转换与保障机制，制度性人权中既包含“法定人权”形态，又包括其划分的“实有人权”的形态，它是两种形态的人权在制度状态下的有机结合。［9］而人权的保障是以宪法的有效实施为重要手段，可以说人权制度的基础是建立在宪法制度之上的。

保障人权不仅是近代宪法及宪政的基本原则，也是其主要内容。任何国家的宪政法律秩序的构建必然需要依托于该国家所实行的民主与法治的价值基础之上，而保障人权的实现正是一国民主与法治的最终目标。人权不仅是一国立法的基础，而且也是一个社会所必须遵奉的最高原则。所以作为宪法的规范本身的运作是否以保障人权为根本出发点而包含制定关于人权方面的内容，成为人们尊崇与认同宪法的首要标准。宪法内容确认人权保障，并通过国家的强制力作为强大的后盾从而保证了人权的实现。正是因为人权的保障和实现依托于宪法，因此，在人权的发展事业上必须要建立与之相配套的人权保障制度，这将是一项巨大的系统工程。

二、我国宪法在人权保障方面的现状

(一)我国现行宪法对人权保障的规定

1．人权的入宪

人权既不是人们出生就伴随而享有，亦不是“天赋”的，而是在经济社会发展到一定阶段通过国家认可的。在近现代社会，首先是由国家通过宪法及法律规定予以确认的。在很长一段时间里，由于人们对于社会主义的本质及其发展规律的错误性认识，导致长久以来人权被误认为是资产阶级所享有的专有权利。这种错误认识致使我国的人权发展之路尤为曲折。随着时代的发展，人权观念逐渐得到普及与提升，人们开始更多的关注人权，发展人权，保障人权的切实享有。1991年，《中国的人权状况》白皮书的首次发表，不仅是我国人权保障事业的重大发展，而且标志着人权的概念在我国政治上得到了正式确立，成为党和政府执政的政治理念与价值。1997年，“人权”这一概念第一次被正式载入中国共产党第十五次全国人民代表大会主题报告当中，从而确立了我们党领导国家建设的主题。这一创举对我国人权保障事业的发展产生了极其深远的影响。2003年，在党的第十六届三中全会上，胡锦涛同志提出的科学发展观被确立为我国人权发展建设的指导思想，深化了人权发展的理论基础，从而推进了我国人权发展的前进步伐。2004年，“尊重和保障人权”这一条款被载入我国的宪法修正案当中，为我国人权建设提供了更为广阔的发展前景，可谓是中国人权保障事业的伟大进步。该宪法修正案的出台把人权问题由政治问题转为了法律问题，正式把人权保障纳入宪法的实施当中。2007年，在党的十七大上，尊重和保障人权的内容首次被正式写入中国共产党党章，体现了党对保障人权的深切关注与重视，2009年，我国政府以人权为主题制定出了《国家人权行动计划(2009-2010)》，进一步明确短期内我国人权保障阶段性目标及其具体保障措施。2011年《中国人权事业发展报告 No．1(2011)》的发布，一方面促进了我国人权保障事业的发展，同时也对国际人权保障事业作出了突出的贡献，受到国际社会的普遍赞同及肯定。我国的人权保障已经从观念的形成转向制度的确立，并取得了举世瞩目的历史成就。

2．相关人权保障制度的确立

改革开放至今以来，我国不仅在经济方面保持迅猛的发展，同时也不忘着力建设中国特色社会主义法治国家，经过长期的不懈努力，我国人权保障事业的发展取得不断进步。受到国际社会的肯定与赞赏。在立法方面，以尊重和保障人权为根本出发点，坚持中国特色社会主义法治理念，坚持把党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一起来，从而基本形成了以宪法为核心的、具有中国特色社会主义的法律体系和人权保障制度，为我国人权的保障提供了较为充分的法律支撑，使我国人权保障事业在立法层面取得了突破性的发展。西方国家通过“三权分立”制度来配置权力，进而实现权利的相互制衡，防止权利滥用，建立人权保障的相关制度。与其不同，我国人权保障主要通过宪法对权力的制约与合理配置来实现人权保障的最终目标，主要遵循以下基本原则:首先，切实贯彻落实人民主权，正当合法的对国家权力进行的合理配置，确保人民的权力终归于人民所享有。其次，务必确保基本人权，使国家权力的分配始终与保障人民的权益相符合。再次，建立相对完善的权力制约和监督机制，从而能够在司法实践中有效地防止过分集权的产生，真正落实依法治国、执法为民进而努力推进我国的法治社会的发展建设。最后，切实保障国家治理的效能，进而真正做到善治。一方面，我国宪法确立了其自身的监督制度，明确规定由全国人大会及其常委会作为监督机关，监督宪法的实施，并且地方各级人大及其常委会作为保障机关，保证本行政区域内宪法的有效实施。进而建立一个科学、严密的宪法实施职权的监督机关网，确保宪法的人权保障功能得以实现。另一方面，我国确立了宪法解释与修改的制度，宪法赋予全国人大常委会解释宪法的权利，且当有1/5以上的全国人大代表或者全国人大常委员会提议时，并由全国人大以其全体代表的2/3以上的多数通过可以提出对国家宪法的修改。尽管目前我国宪法关于这些方面的规定仍不够健全，存在不尽人意的地方，但是仍然在制度供给上对我国人权事业的发展提供了重要的保障，客观上为下一步的人权建设奠定了基础。

(二)我国现行宪法人权保障体系的缺陷

尽管2004年的宪法修正案正式确立了国家尊重和保障人权，标志着我国人权保障开启了制度化的进程，然而究其细微，仍然存在诸多不足之处有待完善。

1．我国现行宪法内容的局限性

(1)在公民参与政治生活权利的保障方面。首先，就目前我国立法状况而言，现行宪法并没有对公民应当享有的基本政治权利即知情权在宪法条文内容上予以确认，而知情权恰恰又是我国每个公民在社会生活中依法参与国家政治生活、行政监督以及其他方面政治权利的一项基本保障。其次，1982年宪法虽然规定了我国公民依法享有诸如言论、出版、结社、游行、示威的权利，然而从其审查程序设置来看，又显得过于严格，以至于公民在社会生活中难以真正充分的享有并发挥这些权利的作用。

(2)在公民人身自由权利的保障方面。“尊重个人的人格，使个人能尽量自由，应乎自己固有的能力而活动，这实为近代文化之最重要的伦理的要求。”［10］我国1954年宪法规定公民享有居住和迁徙自由，但是由于计划经济的需要，在随后的1975年宪法、1978年宪法及现行宪法中都未将此条款写入宪法。迁徙自由是每个公民享有人身自由的重要前提，是构成完整人身自由的一个不可或缺的重要组成部分。也是发展社会主义市场经济的必然要求，当前我国经济体制已由计划经济转变为社会主义市场经济。在市场经济体制下，社会资源由市场来配置。人力资源作为重要的社会资源，满足了市场经济对自由劳动力的需求，而迁徙自由是自由劳动力存在的重要因素。可以说，迁徙自由是社会主义市场经济客观要求在公民人权方面的反映。

(3)在公民的社会、经济和文化方面。我国通过的第四次宪法修正案中规定了公民的合法私有财产不受侵犯，相较于与先前宪法对社会主义公共财产的所作规定缺少“神圣”这一重要的“分量词”，体现出宪法在财产保障制度上对公共财产的保护所作的规定有明显的倾斜。任何财产权都应受到法律的平等保护才能使得市场经济下一切经济主体依法进行平等、公平的竞争，从而构建一个良好的市场经济秩序。因此，笔者认为，我国宪法应同时把公共财产与公民合法私有财产置于同等的宪法法律地位予以公平、公正、合理的保护。这是我国发展社会主义市场经济的应有之义。

此外，我国宪法内容缺乏诸如徐显明教授提出生存权、经济自由权、接受公正审判权等一系列权利的规定，也说明了我国宪法的外延概括不全面，有待进一步完善。

2．我国现行宪法实施上的不力

(1)现行宪法的监督、解释机制不健全。依照我国现行宪法的规定，全国人大有权对宪法的实施予以监督并对全国人大常委会做出不适当的决定拥有行使改变或者撤销的权利。全国人大常委会有权“解释宪法和监督宪法的实施”与“解释法律”。此外，与国务院制定的行政法规以及由省、自治区、直辖市的权力机关制定的地方性法规与决议同现行宪法与法律相抵触时，全国人大常委会亦拥有将其予以撤销的权利。由此可见，我国违宪审查制度基本上是通过违宪法律、法规、决议等的撤销制度与宪法解释权制度灵活的相结合而形成的。我国现行宪法监督制度的不完善，体现在我国现行宪法对于应该如何审查与撤销由全国人大及其常委会自身制定的违宪法律缺乏明确的条文规定。我国宪法监督制度包含了违宪审查权及撤销权，而目前我国宪法监督制度在设计上仍存在“空白地带”，使得当全国人大及其常务委员会出现立法违宪问题时如何解决成为难题。此外，我国目前仍未建立一套科学合理的操作程序与运行机制来确保我国宪法解释制度的有效运作。从这个意义上看，我国并未在真正意义上建立起宪法解释、监督制度。

(2)我国现行宪法权利内容设置不合理。细看我国现行宪法条文不难发现其中对实体人权的规定与以往宪法相较而言，已取得了显著的进步。然而，诸如“孙志刚案”“齐玉苓案”等侵权案件的发生而不禁引人深思，为何宪法对人权的保护依然如此令人堪忧呢?究其缘由，笔者认为现行宪法权利内容的规定过于重实体人权保障而轻程序人权保障，相对于实体性内容而言，程序性内容明显不足，难以充分发挥程序对实体的限制和保障作用。造成实体人权无法得到有效落实。此外在宪法法律化过程中亦存在偏重实体而忽略程序的现象。缺乏可操作性的程序规则使得实践中公民权利往往无法得到法律的有效保护。因此，对程序人权和实体人权的合理配置必定是今后修宪的一个发展方向，也是宪法人权保障的必由之路。

(3)我国现行宪法救济制度不完善。权利内容必须要有与之配套的救济制度，才可以使宪法规定的权利转为人们享有的实有权利。但是目前我国仅有民事诉讼、刑事诉讼以及行政诉讼而关于宪法救济却十分有限，并未建立专门的宪法诉讼制度。宪法规定的某些公民基本权利，因没有普通法上的准确依据而长期处于休眠状态。因而如何建立一套行之有效的宪法救济制度，为宪法权利的受害者提供法律上的保障，使得公民可以通过宪法评价的方式，对政府侵犯人权的行为或未尽人权保护义务的不作为行为予以纠正，是切实保障我国人权的必然要求。

三、关于完善我国宪法人权保障制度的思考

(一)以人为本，积极完善宪法内容

随着时代的进步，公民的权利意识不断提高，人们对于权利的要求也进一步提高，建设一个民主法治的国家已然是时代的必然要求。随着我国经济体制、政治体制、司法体制改革的深入进行，越发显露出当前宪法一些内容的滞后，笔者认为有必要对公民的以下基本权利予以确认。

1．在公民参与政治生活权利与自由的保障方面

首先，应当确认公民的知情权。知情权是每个公民应该享有的一项基本政治权利，是构建民主社会最基本的权利之一。公民知情权的行使促使国家政府信息真正做到公开化、透明化，有利于人民对公职人员的有效监督，保障依法行政。其次，宪法应当进一步确认并完善公民的言论、出版、结社、游行、示威的权利，以保证每个公民能够真正的行使这些政治权利。由于宪法的规定存在原则性和纲领性的特点，加上实际操作中程序上设计不够合理精密，很大程度上影响公民权利的行使，因此有必要就这部分权利通过立法加以具体细化，以便权利的切实可行。

2．在公民人身自由权利的保障方面

宪法应当确认公民的迁徙自由权。我国于1993年的宪法修正案中修改了原先的国家实行计划经济的基本经济制度取而代之的是国家将加强经济立法，完善宏观调控，实行社会主义市场经济。这一重大举措为我国的经济转轨提供了现实的宪法依据，将国家对市场经济的管理纳入法制化的轨道进程当中，是深化我国经济体制改革历史性的伟大进步。“市场经济要求市场能够进行劳动力资源的自由配置，而公民丧失了迁徙自由，也就丧失了其他权利和自由的最后救济。”［11］因此，发展社会主义市场经济客观上要求国家宪法对公民的迁徙自由予以确认，保证公民可依法切实行使该项权利。［12］

3．在公民的社会、经济、文化方面

国家宪法应对各种所有制经济的财产权实行平等保护，不论姓“公”还是姓“私”都应不偏不倚，这是平等原则必然要求。这既符合我们党与国家强调以人为本，重视公民生存权的保障要求，又顺应国际人权公约与国际社会对公民个人合法私有财产权保护的相关规定。公民财产权不仅是每一个公民应有的一项基本人权，同时也是组成整个国家社会的财产权利体系的重要的一环。因此，市场经济秩序的健康稳定发展有赖于构建一个健全而完善的法律制度以保障我国公民的财产权。一方面可促进公民的劳动积极性，另一方面也有利于巩固经济体制改革的发展成果。

此外，徐显明教授曾经提出我国在修宪时应将生存权、环境权、发展权、经济自由权、接受公正审判权等10项权利载入宪法。［13］我国《宪法修正案(四)》只涉及其中的部分权利。是否将更多权利纳入宪法框架中，进一步完善其他基本人权，值得认真探讨。如环境问题已成为我国社会的重大主题，而目前宪法第26条在环境保护内容的规定上并未能够为受侵害者提供有效救济。基于此，我国应将“环境权”作为基本权利明确引入宪法。这也是构建我国人权保障体系这一巨大系统工程，进而全面依法保障公民基本人权的客观要求。

(二)科学发展，切实确保宪法实施

1．完善我国宪法的解释、监督制度

对于目前有权对我国宪法进行解释的主体，理论界主要存在以下三种观点:一种观点认为全国人大常委会作为我国宪法的唯一解释主体，则其当然的对国家宪法拥有不言而喻的解释权。另一种观点认为应将我国的法院作为解释宪法的主体，并且由国家宪法监督机关对其解释权的行使进行监督。还有一种观点认为可以结合我国国情考虑设立专门的宪法解释机关为我国宪法解释权的有效行使奠定现实基础。对此，结合我国目前的基本国情，对于我国宪法的解释、监督制度的完善，笔者主要有以下几点看法:首先，可以在全国人大设立专门的国家宪法解释机关，并配备专攻宪法学研究的权威学者等专业人员，促使宪法解释工作得以经常化、制度化。其次，设立宪法委员会并赋予其与人大常委会平行的地位，保障宪法的有效实施，以维护宪法作为根本法的权威。对人大立法的合宪性进行监督，并对公民个人提出的违宪审查进行裁决。再次，抓紧制定宪法解释法与宪法监督法，将宪法解释、监督的原则、方法以及程序以专门法律的形式固定下来，使宪法解释、监督有法可依，促进其法制化。最后，加强宪法解释、监督方面的学术研究，并增强公民的宪法意识和宪政观念，从理论和思想观念上为完善我国的宪法解释、监督制度服务。

2．科学合理的设置我国宪法的权利内容

法律的公正以宪法的公正为本，程序正义以宪政程序正义为要。宪法内容的修改应当特别注重程序人权与实体人权科学合理的设置。我国宪法包含了部分的程序权利规范内容，如宪法第37条、第125条、第126条、第130条、第134条、第135条等规定了公民的人身自由不受非法侵犯，司法机关依法独立行使职权，公开审判，刑事被告人有权获得辩护，各民族公民运用本民族语言文字进行诉讼等。这些规定主要适用于诉讼程序。同西方国家为保护公民权利所规定的“正当法律程序原则”相比，仍有较大差距。在宪法中规定公民的程序性权利，将正当法律程序作为一项宪法原则确立下来，这样才能全面有效的保障公民权利，使程序权利为实体权利的实现保驾护航。

3．构建系统完善的宪法救济制度

构建一套系统完善的宪法救济制度，保障宪法真正有效的实施是依宪治国的重要体现。然而，我国目前只存在宪法监督制度为基础的违宪审查制度，并未建立起宪法诉讼制度，在公民权利受到公权力机关侵害的背景下，救济渠道显现出较大的不足。基于我国当前的宪政体制，我国宪法救济制度的构建应当与司法体制改革、政治体制改革、经济体制改革相结合。当前，可通过在全国人民代表大会下设置专门的宪法委员会，且地位上与全国人大常委会平行，进行非诉违宪审查活动。同时在国家最高司法机关下设置专司宪法诉讼职能的宪法法庭，从而可以形成一个完整的宪法救济制度体系。从国情角度出发，宪法救济制度的构建应当采取循序渐进的立法模式，切实做好每一个环节才能真正发挥宪法保障人权的作用。

4．建立专门的人权保障机构

设立专门的人权保障机构。关于人权机构这一概念的提出始于1946年联合国经社理事会，至后来的《巴黎原则》在1993年联合国大会正式通过，国家人权机构在理论与实践上在世界范围内，都得到了显著的发展。世界人权保障机构的设置数量与日俱增。世界上有半数国家在议会中建立了人权保护机构，一些国家还设立了包括人权部、人权委员会、平等就业委员会等促进人权保障的专门行政机构，并在各国的人权保护实践中发挥了重要的作用。我国目前还没有设立专门的人权保障机构，对人权的促进和保护是通过不同的国家机关进行的，有鉴于此，我国有必要尽快建立专门的人权机构，既与国际人权相关保障制度接轨，又能切实有效的推进我国人权保障事业的发展，使公民权利得以真正实现。

综上，目前我国宪法在关于人权保障体系的完善层面仍有较大欠缺，需要我们继续努力。从国情出发，健全我国宪法人权保障体系，势必将我国的民主与法治建设事业推向新的阶段。

［1］徐显明．人权研究:第2卷［M］．济南:山东人民出版社，2002．

［2］列宁全集:第12卷［M］．北京:人民出版社，1987．

［3］徐显明．人权研究:第8卷［M］．济南:山东人民出版社，2009．

［4］李步云．人权法学［M］．北京:高等教育出版社，2005．

［5］沈宗灵．人权是什么意义上的权利［J］．中国法学，1991，(5)．

［6］夏勇．人权概念起源——权利的历史哲学［M］．北京:中国政法大学出版社，2001．

［7］中国的人权状况［M］．北京:中央文献出版社，1991．

［8］杜力夫．宪法学［M］．长春:吉林人民出版社，2006．

［9］徐显明．人权体系与分类［J］．中国社会科学，2000，(6)．

［10］〔日〕美浓布达吉．宪法学原理［M］．北京:中国政法大学出版社，2003．

［11］齐彬．中国宪法有待增加十项人权:访问中国政法大学校长徐显明［DB/OL］．www．chinanews．com．cn，2002-12-08．

［12］赵广来．非法证据排除规则的本土化［J］．大连大学学报，2014，(1)．

［13］李铁喜，贺代贵．论迁徙自由及其在中国的适用［J］．中国法学，2002，(3)．