户籍制度改革与迁徙自由权入宪路径分析

韩业斌

(盐城师范学院，江苏盐城 224051)

1958年第一届全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，从法律上剥夺了农民的迁徙自由权。1975年宪法取消了迁徙自由权，至今仍然没有恢复。随着城镇化的不断发展，流动人口不断增多，人们对将迁徙自由权重新写入宪法的呼声越来越高，［1］并要求废除《户口登记条例》，建立城乡统一的户口登记制度，还公民迁徙自由权这一基本人权。

一、户籍制度与迁徙自由权的概念

迁徙自由权是国际人权宪章和公约所确认的基本人权之一。《世界人权宣言》第13条第1款规定:人人在各国境内有权自由迁徙和居住。《公民权利和政治权利国际公约》第12条第1款规定:合法居住在一国领土内的每一个人在该领土内有权享有迁徙自由和选择居住的自由。可见，两个国际公约把迁徙自由和居住自由提到了同一高度。迁徙自由是居住自由的前提条件，居住自由是迁徙自由的目的。如果只提迁徙自由，而迁徙之后不能自由居住，无异于隔靴挠痒;没有居住自由，迁徙自由也就失去了保障。实际上，我国每年已经存在大量流动人口，实现了劳动力的自由流动和劳动力的市场化，从这个意义上讲，公民已享有迁徙自由权。但现在的问题是迁徙人口没有居住自由权，即落户权。我国现行的户籍管理制度严格控制迁徙人口落户。因此，迁徙自由权应当包括迁徙自由和居住自由两项权利，只有这样迁徙自由权才有实质意义。

户籍制度是随着国家的产生而产生的。国家进行户口登记对个人来说，可以传达个人信息、证明个人身份关系和社会关系，表明个人出生、血缘、工作、婚姻状况。对于社会和国家来说，可以行使社会管理功能，为政府作出决策提供必要的人口信息资料。这也是世界各国的通行做法，是履行政府职能的必要条件。公民的迁徙和居住，不受户口登记机关的约束，也无需办理户口迁移证，充分保证了公民的迁徙自由和居住自由。但我国现行的户籍制度除了上述作用外，还有一项重要的作用就是严格控制人口的迁徙和流动。

到目前为止，仍然在施行的《中华人民共和国户口登记条例》在第1条规定的立法目的是:为了维护社会秩序，保护公民的权利和利益，服务于社会主义建设。然而该条例的真正目的在于，限制农村劳动力向城市转移，剥夺农民的迁徙自由权。其第10条第2款规定:公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明和学校的录取证明，或者城市户口登记准予迁入的证明向常住户口登记机关申请办理迁出手续。也就是说，农村人口迁往城市，必须持有用人单位的录用证明、学校的录取证明或者准予迁入的证明，其他条件一概不准迁入。为什么这样规定呢?时任公安部部长的罗瑞卿解释说，大量农村人口流入城市，一方面给城市的各面建设计划和正常的生活秩序带来了许多困难，使得有些城市的交通、住房、供应、就业、上学等都出现了一定的紧张局面。另一方面，由于农村劳动力的大量外流，也影响农业生产建设的开展，对于发展农业生产不利，也就对整个社会主义建设不利。［2］该条款表明，迁徙自由在计划经济体制下不可能获得实施，法律从此将全体人口划分为农业户口和非农业户口，中国逐渐形成了城乡分割的二元社会结构。一个是市民的社会，他们居住在城市里，城市办工业;另一个是农民的社会，他们居住在农村，农村搞农业。［3］两大社会边界清晰，互相封闭。由这种户籍制度所导致的住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、生产资料供给制度、教育制度、医疗制度、养老制度、劳动保护制度、婚姻制度等存在重大差别。国家用财政补贴来维护城市人口的全程社会保障，而农民却不能享有。

二、我国迁徙自由权取消始末

《中华民国临时约法》最早承认了迁徙自由权，该法第6条第6款规定，“人民有居住迁徙之自由”。其后在北洋政府和南京国民政府制定的宪法性文件中，都无一例外地承认公民有迁徙自由权。与此同时，在共产党领导的革命政权中，1941年《陕甘宁边区施政纲领》第6条规定，“保证一切抗日人民的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权”。［4］中华人民共和国建立后，在很长一段时间内法律上也是承认迁徙自由权的。1949年《共同纲领》中明确规定，中华人民共和国人民有居住、迁徙的自由权。1954年《宪法》中也写入“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”的内容。

但是在1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》，却从法律上剥夺了农民的迁徙自由权。那么《中华人民共和国户口登记条例》是否违反1954年宪法或与宪法相抵触呢?众所周知，在现代文明国家宪法是国家的根本大法，具有最高的法律权威。那么作为关系到每个人切身利益的《中华人民共和国户口登记条例》是否违宪或与宪法相抵触呢?时任公安部部长的罗瑞卿在《关于中华人民共和国户口登记条例草案的说明》中解释说是没有抵触的。就其根本目的来说，它就是为我国人民在政治上和经济上创造一个美好的前途而服务的。因此，它不会与广大人民的自由相抵触，而且是保护广大人民的自由的。［2］

不可否认，迁徙自由权被取消是当时历史条件下一系列综合因素作用的结果。第一，由于我国全盘照抄前苏联，实行计划经济。在计划经济条件下，所有生产要素包括劳动力，都是由政府统一计划调配，不存在按市场供求关系自由流通的问题，所以劳动力的自由流动也受到政府的严格限制和控制。第二，取消迁徙自由权还是工业化原始积累的产物，当时的国家政策是优先发展重工业，由于重工业资本有机构成比较高，所能吸纳的劳动力极为有限，在农村剩余劳动力增加的情况下不得不采取严格的户籍管理制度限制农村剩余劳动力向城市转移。同时，政府还通过对农产品实行“剪刀差”为工业发展积累所需资本。第三，在政治上，取消迁徙自由权还有维护社会稳定的功能，因为政府认为人口盲目流动会危害社会治安和稳定，而所谓“盲目”实际上就是未经过政府部门的批准，没有得到政府部门认可的行为方式。第四，在意识形态上，当时的人们认为迁徙自由权是资本主义商品经济的产物。

众所周知，商品经济是一种利益经济。人们在迁徙时，必然要在迁出地和迁入地之间就自己可能获得的利益和自己将会损失的利益进行比较选择。只有在从迁徙所获得的利益大于将会损失的利益时，才会进行迁徙。具体地说，一方面，人们要考虑原居住地的收入水平、就业机会、人际关系、社会环境以及生态环境，同时也要考虑迁徙目的地的收入水平、就业机会、人际关系等因素。如果居住地的收入水平比较低、就业机会少、人际关系和社会环境差甚至生态环境恶劣，就会对人口迁徙形成一种推力，使人产生迁出的意愿。另一方面，如果迁徙目的地收入水平比较高，就业机会多，人际关系和社会环境好，生态环境也好，就会对人口迁徙产生一种拉力，使人们产生迁入的意愿。那么当两地差距过大，形成推力和拉力的合力时，人们是否会选择迁徙呢?人们还会考虑迁出地和迁入地的距离大小，即迁徙成本的大小。可以看出，人们迁徙意愿的强度、迁徙规模、迁徙速度和迁徙距离呈反方向变化的，这就是“迁徙重力作用原理”。［5］可见，人口迁徙是遵循着经济规律的，迁徙自由是商品经济的内在要求。商品经济的权利要求必然要在立法上得到体现。

三、迁徙自由权对社会稳定的影响

如果放松户籍控制，赋予公民以完全的迁徙自由权，大量的农村人口涌入城市，是否会致使社会发生严重混乱?这也是当前许多人疑惑的问题。这里看一些其他国家的调查情况。

在国外，城市边缘形成大量的贫民窟。这些贫民窟影响社会稳定主要涉及两个方面:一是刑事犯罪率是否很高，即社会治安;另一个是政治上是否激进，容易造反。例如，在巴西的里约热内卢、圣保罗等地都有大片的贫民窟，社会学学者通过对20世纪五六十年代以来的选举进行分析认为，这些社区往往支持主张维持现状的保守党，激进党得票很少。其原因，一是刚刚进入城市的外地人口虽然处于社会低层，但比原居住地好得多;二是他们急于融入社会的心理也使他们追求安定。又如在南非的约翰内斯堡西南镇区韦索托，外来人口是激进造反的大本营，刑事犯罪率相当高。造成这种现象的原因不是迁徙人口，而是种族隔离制度造成的对迁徙人口的歧视和种族间的身份壁垒。所以迁徙人口影响社会稳定，不在于迁徙人口本身，而在于城市如何对待他们。［6］

可以看出，认为迁徙人口影响社会稳定的观点是不能让人信服的。目前城乡居民、城市与城市暂住居民在工资、教育、福利等方面差异过大。要解决这些问题，无论在公共政策还是具体行政行为都要给予同等的公民待遇。

四、迁徙自由权入宪的立法构想

我国已经签署了《世界人权宣言》及《公民权利和政治权利国际公约》，我国政府应该履行对国际社会的承诺。目前，《户籍法》已在紧锣密鼓的筹集立法之中。笔者认为，应该首先修改宪法，将迁徙自由权纳入公民的基本权利之中，然后再废除《户口登记条例》而代之以重新制定的《户籍法》，究其原因是，在一个法治国家里宪法是一个国家的根本法，在政治生活和社会生活中都具有最高的法律效力。［7］为了使《户籍法》拥有宪法根据，应该先行修宪，这是法治国家的基本要求。

1．修改宪法恢复迁徙自由权

首先，将迁徙自由权重新写入宪法具有重大意义。在经济上，迁徙自由通过人力资源的有序流动和合理配置，把劳动力纳入市场，实现人尽其才，为市场经济发展服务，打破城乡二元结构，推进城市化进程。法律本身不能创造财富，但可以通过有效的制度设计来鼓励人们去创造财富，从而有利于国家经济的发展。在政治上，有利于维护国家的统一和社会稳定。宪法为国家统一提供了法律框架，而迁徙自由是政治统一的必然结果。只有充分保障迁徙到领土内的任何地方的宪法自由，公民才能真正被认为是生活在一个法律上统一的国家之内。［8］同时迁徙自由也是公民用脚投票的方式，来表达对迁出地政府的不满，对政府形成无形压力，使之提高工作效率。在法律上，迁徙自由是基本人权，政府没有权力来限制迁徙自由。迁徙自由体现公民在法律面前人人平等的宪法原则，也体现国家尊重和保护人权的精神。借鉴国外宪法，结合我国国情，可将我国关于迁徙自由权的规定单列一条，第1款规定:中华人民共和国公民有迁徙往来的自由和选择居住的自由，有出入国境的自由，有迁居国外或脱离国籍的自由。中华人民共和国公民不得被驱逐出境或引渡到国外。

其次，迁徙自由是要受到条件限制的。《公民权利与政治权利国际公约》第12条第3款规定:上述权利，除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德，或他人的权利和自由所必须与本盟约所承认的其他权利不抵触的限制外，应不受任何限制。就各国宪法对迁徙自由权的限制性条款看，概括起来，主要有五个方面:第一，为了维护公共利益、公共秩序及公共道德;第二，为了维护公共安全，防止自然灾害和事故;第三，为了逃避法律上的义务;第四，为了公共卫生、保健和传染病的蔓延;第五，为了维护其他公民的权利和自由。可见，对迁徙自由限制是必要的，但这种限制不能违背保护人权的宗旨，因此这种限制是有条件的、有范围的，即对这种限制也要加以限制，或者规定对迁徙自由的保护性条款。［9］迁徙自由权入宪时应该包括限制性条款，因此该条第2款可规定:上述权利除法律规定并为保护公共秩序、法律上的义务、公共卫生、国家安全及其他公民的权利外，不受任何限制。

最后，加强对迁徙自由权的监督与救济。全国人大应该加强对国家机关及工作人员就有关流动、暂住人口户籍及出入境管理的监督，广大社会力量、新闻媒体对迁徙自由权进行有效的社会监督，通过典型案例进行宣传。

2．改革户籍制度，建立城乡统一的户籍制度

如果说迁徙自由是目的的话，那么户籍制度便是实现这一目的的具体手段。制定《户籍法》，改革户籍制度，打破农业和非农业户籍管理的二元结构，建立城乡统一的户口登记制度，放宽落户条件，以具有合法固定的住所、稳定的职业和生活来源，常住城镇三年以上作为落户基本条件。这样既能促使农村剩余劳动力进入城市，逐渐减少农民数量，为实现农业现代化铺路，同时也能保证城乡劳动力自由流通，加快城市化步伐。正如十八届三中全会的决定所说，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件。

3．相关措施的配套建设

当然实现公民的迁徙自由也是需要具体的物质条件的。中国是一个拥有13亿人口的大国，全国经济发展不平衡，迁徙自由也不可能一步到位，而应该是一个渐进式的过程。要通过制度设计解决人口迁徙自由问题，缩小城乡差距。对于城市弱势群体农民工以热切关注，对于拖欠工资、子女入学等问题予以解决。对农业以大力扶持，通过延长土地承包期、建立村民自治组织，解决农村土地的权属问题。各地政府也需要加强宏观调控，积极引导劳动力在地区间有序流动等。

笔者相信通过改革现行户籍制度，制定《户籍法》，在宪法中恢复迁徙自由权，并且保障迁徙自由的顺利实施，我们一定能实现尊重和保障人权的宪法承诺。

［1］葛剑雄委员将提议修宪恢复居民迁徙自由［N］．新民晚报，2013-03-04．

［2］罗瑞卿．关于中华人民共和国户口登记条例草案的说明［N］．人民日报，1958-05-10．

［3］董研．论经济体制改革中对城乡二元结构的影响［J］．当代思潮，2003，(6)．

［4］韩延龙，常兆儒．中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编:第1卷［M］．北京:中国社会科学出版社，1984．

［5］李竞能．人口理论新编［M］．北京:中国人口出版社，2001．

［6］盛洪，等．人是否应该拥有自由迁徙权［J］．社会科学论坛，2002，(7)．

［7］吴荣荣．行政法变迁之宪法动因探究［J］．哈尔滨学院学报，2013，(7)．

［8］张千帆．流浪乞讨人口的迁徙自由及其宪法学意义［J］．法学家，2004，(7)．

［9］曾华祥．对迁徙自由的宪法学思考［J］．政法论丛，2003，(6)．