环京津贫困地区在协同发展中实现脱贫问题的对策建议

李 斌，李长妍

(河北省经济信息中心，河北石家庄050000)

环京津贫困带是指在承德、张家口、保定等京津周边，存在的一个贫困程度较深且集中连片的区域。2005年8月17日，亚洲开发银行资助的一份调查报告首次提出“环京津贫困带”的概念。近年来，“环京津贫困带”不仅未能缩小与京津周边郊县的贫富差距，反而愈加落后。在我省全面建设小康社会的进程中，如何让环京津贫困地区在协同发展中实现脱贫，是无法回避的现实课题。

一、环京津贫困地区落后原因及现实机遇

环京津贫困带的形成有多方面原因，归纳以来有如下几个方面:

1．自然条件恶劣

环京津贫困地区大多位于高寒地带和深山区，自然条件恶劣，干旱缺水，灾害频繁，生态环境脆弱，农民抗御自然灾害的能力较低，脱贫成本高，扶贫困难大，很多地方小灾小返贫，大灾大返贫，稳定脱贫难度很大。

2．财力投入不够

河北省特别是相关市县财力有限，制约了扶贫投入，而山区基础设施和产业投入成本，分别是平原的20倍和5倍。各级党委政府对这些地区给予了一定的倾斜和支持，但是，由于总体投入不足，扶持力度不够，加上地方财力薄弱，配套困难，基础设施建设滞后，群众行路难、吃水难、产品交易难、与外界沟通难、信息利用难等问题并没有得到根本解决。

3．“政策致贫”因素

环京津地区负有为京津保护水源和生态的特殊使命，为了保证京津的供水和生态环境，国家对这些地区实行限制开发政策，“政策致贫”因素不可小觑。比如，在这些地方全面禁牧，严格控制高耗水农业，大规模关停高污染企业等等，在一定程度上导致了这些地区和周边地区发展差距拉大，增加了脱贫致富难度。

4．人员素质差

环京津地区各级政府部门的能力不足，难为扶贫工作提供有效的支撑，县乡村各级干部在发展中缺少思路与办法，群众思想比较保守，对新事物、新技术接受能力差，阻碍了脱贫致富步伐。扶贫资金的使用效率低下，扶贫项目难以发挥应有作用，对扶贫资金的截流和虚报等违法违规现象相当程度地存在。

目前，京津冀协同发展成为重大国家战略，为环京津地区脱贫提供了重大的历史发展机遇。

二、对策建议

面对前所未有的重大机遇，提出以下建议:

1．围绕发展实际，优化贫困县考核目标

在京津冀协同发展大局中，河北服务的角色是不可回避的政治任务，也是发展的前提，环京津贫困带实现绿色发展是必然方向，应大力发展绿色农业、旅游业、休闲养老服务业等绿色产业。片面追求GDP已经成为过去，但政府仍存在片面追求多建开发区、多上大项目、多引招商额的情况，量化考核应注重和当地的实际情况相结合，环京津贫困地区在确保绿色发展和扶贫工作的基础上，改革政绩考核办法，给予宽松的政策环境，避免官员追逐短期效应。

2．发挥自身优势，加快脱贫步伐

环京津贫困带多处山区，要调整和优化林木种植结构，把发展重点由生态林向经济林转变，培育壮大林果和林下种养业，促进群众致富增收。通过大规模发展经济林，持续改善生态环境，让山更绿、水更清、天更蓝，在实现“绿起来”的同时，让“产业强起来、农民富起来”。

保定市要利用目前的有利条件，加快脱贫步伐，打造绿色农业品牌。加快沿太行山高标准公路建设，结合承接首都部分行政事业单位、高等院校、科研院所和医疗养老等功能疏解，提高综合承载能力，增强对驻京外迁企事业单位的吸引力。太行山区整合旅游资源，建设旅游休闲基地，加快高新产业发展。

张承地区应该抓住申办冬奥会的良机，提升基础设施水平，改善当地水、电、路、讯等基本生产生活条件，特别是利用京张高铁将张家口纳入一小时交通圈的有利条件，积极发展服务业，重点发展体育、节水设施蔬菜、设施养殖、劳务经济等与冬奥会相关的产业，打造绿色食品品牌，积极发展旅游、养老和休闲产业，带动相关地区脱贫致富。

3．推动建立京津冀“生态经济共建区”

在京津水源地区域建立“生态经济共建区”，京津冀联合制订并组织实施区域特殊的相关政策。所有大中型生态建设和水资源环境保护工程由中央和京津冀共同投资，适当提高对工程管护补偿标准和村干部待遇水平;加大国家和省级财政转移支付力度，在土地使用、开发政策、资金配套上给予倾斜支持。建立水资源产权制度，按照市场化原则，制定水源地生态保护补偿机制，达到消除区域贫困与保证京津水质、环境治理的双赢。

4．加大投入，提高基础设施和基础服务水平

要承接京津功能疏解和产业转移，就必须拥有相适应的承载能力，环京津贫困地区在基础设施方面的差距无疑是巨大的，首先就是要加大资金投入，全力改善交通建设水平，为实现脱贫提供基础保障。由于产业发展限制，要把与京津的对接重点更多地放在第三产业上，实现聚人气、增活力。而承接服务业对城镇化建设提出了更高的要求，城市基础设施、医疗、教育、通信都需要加大投入、快速发展。

5．加强扶贫规划统一协调，实施精准扶贫

各地都在逐村制定扶贫开发规划，在运行过程中，由于缺乏沟通和统一协调，经济作物难以形成规模效益，影响了扶贫工作的效果。扶贫规划在注重体现村民意愿和村内特点的同时，应打破村乡乃至县的行政界限，鼓励有条件的村乃至县乡围绕同一的产品进行联合开发，实现规模效益和协同效益最大化。

结合扶贫规划，实施精准扶贫，是目前扶贫的重点工作。真正把最困难、最需要帮扶的贫困群众找出来，认真梳理归纳致贫原因，因户制宜、因户施策，“量身定做”个性化的扶贫措施，切实提高帮扶的针对性、有效性，做到精准扶贫、科学扶贫，确保贫困群众真正受益、稳定脱贫。

6．加强村干部培训和交流，提高贫困地区人员素质

在目前已有工作的基础上，加大对贫困地区支书、村主任的培训力度，既要注重知识传授，也要组织到富裕村进行考察学习，鼓励先进村和落后村采取村村联合和村干部结对帮扶。加大对贫困地区以技能培训和助学为主的智力帮扶力度，提高劳动者素质。

7．加大对贫困地区的金融支持力度

加快培育村镇银行、小额贷款公司等适应农村需要的金融组织，推进农村金融机构和网点向基层延伸，创新和丰富适合农村发展需要的金融产品。创新和发展以担保和小额贷款为主的金融信贷帮扶方式。在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融，不断丰富农村地区金融机构类型，开展小额信贷农户自立服务社项目。

8．扶贫资金使用方式由补贴种地向补贴服务转变

贫困地区基础设施差，抗风险能力低，种植管理技术缺乏，一时的补贴可以获得现实的收益，但是面对自然灾害，很容易快速返贫，一次的打击就会使村民失去信心，收成好时又会因为信息的缺乏难以转换成收益，因此，避免村民快速返贫比一次性的补贴更重要。应探索将新增的扶贫资金由补贴种地向补贴服务转变，为农民提供农业灾害保险服务、农业技术支持服务等公共服务，可以起到类似扶植企业的银行贴息的杠杆效果。在农产品收获季节，也可以通过扶持“农超对接”、租赁超市摊位、向企业购买专业物流服务等多种补贴方式，实现农产品从生产地到销售的一路畅通。

三、扶贫工作应重视的几个问题

1．发挥市场的主导作用

在扶贫工作中，应避免短期的单纯上项目、“砸资金”式扶贫，一切都要从实际情况出发，充分论证可行性，不具有市场前景的项目不能上，以政府有形之手启动产业，再以市场的无形之手推动产业，逐步让贫困村、贫困户适应市场竞争，实现由“输血式”到“造血式”转变。

2．发挥信息化的带动作用

信息化不仅可以切实帮助贫困地区缩短时空差距，填平“数字鸿沟”，还可以成为传播农业技术，促进农产品销售、带动贫困地区致富的有效手段。目前，省内多个部门建立了类似“村村通”的系统，但缺乏整合，功能重复，很多没有发挥出应有的作用，特别是在贫困落后地区大多处于闲置的状态。应以服务三农为核心，对基层的信息化系统进行整合，围绕农业部门农业信息综合服务体系平台、供销社的农村现代流通平台、结合电子商务的交易平台，把“信息化的手段用起来”纳入驻村工作组的工作任务，将对扶贫工作有巨大的推动作用。

3．将专业化和目标责任相结合

在公共项目建设过程中，出现不少烂尾项目，造林不见林是最为常见的，买了树苗雇人种了，可到最后几乎没有效果，造成资金的极大浪费。应在公共项目建设中，使用专业化的公司进行建设，最后根据完成的效果结算资金，确保钱花到位，工程效果同时到位，保证工作做实做好。

4．强化社会对扶贫资金的监督作用

目前扶贫工作中形象工程、截留挪用甚至骗取扶贫款的情况仍然时有发生，应完善现有监管体系，采取更有力的措施确保扶贫资金用到实处，可采取驻村工作队异地验收、村民组织抽检、验收、大资金项目两年后回访等形式，摆脱关系和利益干扰，用社会监督作为部门监督的有效补充。

5．优化土地流转方式

目前，在土地流转的操作过程中，基层政府对土地集中充满了极大的热情，热衷于圈大片地，上大项目。但在操作过程中出现了不少现实问题。越是贫困地区，村民知识有限，容易被劝说简单采取土地转让租赁方式特别是被买断，土地被挪用，未来的生活没有基本保障，成为社会不稳定因素。应尽可能采取以入股取代常用的土地租赁模式，一方面可以防止因通货膨胀带来的租金过低引发的村内矛盾，更重要的是将村集体、村民和公司共同捆绑为利益共同体，将促使三方共同努力将产业做好。但在公司运作上，要加强监管，公开透明，确保村民的利益最大化。

6．对极度贫困地区在资金投入方式上给与支持

目前很多对贫困人口的补助或者扶持都要求农户进行配套，也就是在国家补助一部分的同时，自己也要拿出一部分。然而，真正穷的人拿不出这个钱，上面给的钱又是有任务、有截止日期的，因此基层干部在操作过程中就容易转变为谁有条件配套，名额就给谁的情况，真正最贫困的反而拿不到补助。在“一事一议”资金使用的过程中，贫困村自筹部分资金筹集也是非常困难。建议对极度贫困地区在脱贫阶段采取全部国家投入的模式或减少自筹比例。