地方政府构建应对征地类群体性事件应急管理机制

杨晚容，蒙仁君

(广西民族大学 管理学院，广西 南宁 530006)

当前我国社会正处于转型期，随着工业经济的发展和城镇化的快速推进，使得对于土地的需求量急剧增长，越来越旺盛的土地需求导致越来越多的农村土地被征用，而大部分的土地都来源于农民的耕地。对大多数的农民而言，土地是他们赖以生存的基础，一旦失去了土地，也就意味着失去了生存的根本保障。而在土地征用的过程中，由于相关的法律法规不完善、补偿标准过低等问题引发了一系列的矛盾和冲突，加之地方政府没有引起重视，不能及时有效地地采取恰当的措施进行协调、解决，因而导致矛盾不断升级，最终演变成了大范围的官民冲突以及警民冲突，从而破坏了社会的稳定。据中国社科院的调查显示，从20世纪90年代起，征地纠纷问题已经成为取消农业税后影响农村稳定和发展的焦点问题。［1］因此，认真分析征地类群体事件的成因及地方政府在应对此类事件时存在的问题和缺陷，对构建科学完善的应急管理机制，提升地方政府的应对能力有着重要的理论意义和现实意义。

一、文献回顾

关于群体性事件，国内外并没有统一的称谓，西方学者一般将其称为“集群行为”或“集合行为”。在我国，“群体性事件”的界定仍存在争议，中共中央办公厅于2004年制定了《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》，并将其定义为“群众认为自身的权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。从性质上来看，属于人民内部矛盾，而非敌我矛盾。

征地必然会在一定程度上损害土地所有者或使用者的利益，从国外看，国外一些现代化时间较早的国家对征地方面的问题进行了系统的研究，均制定了健全的土地征用制度，并在律法中对征地目进行了非常严格的界定，且失地人员的社会保障体系完善，安置也己经规范化，征地补偿费较高。国外学术界对与征地相关的问题研究也取得了较大的成果。Rute Caldeira(2008)通过研究分析，认为巴西由于征地拆迁引发的冲突涉及政府、普通民众以及利益分配等方面的问题。［2］Jose Antonio Puppim de O1iveira(2008)提出，在法律法规、环境政策和土地财产权利的综合作用下产生的各种社会或者政治冲突是引发土地冲突的根本原因。［3］Pengjun Zhao，Bin Lu，Johan Woltjer(2008)对城市规模膨胀背景下的农地冲突问题进行研究，认为控制城市过度膨胀对于缓解由此导致的矛盾冲突具有积极作用。［4］

在我国，是自改革开放之后才开始出现征地类群体性事件的，特别是近几年越演越烈已逐渐成为影响社会稳定的重大隐患。卢青 (2012)对2006－2011年间有关群体性事件的研究文献进行统计分析，结果表明群体性事件已经受到相关部门和学术界的关注。［5］为何征地类群体性事件会愈演愈烈，群众会采取如此极端的方式去维护自身的权益?部分学者对引发事件的原因进行了分析。张德刚 (2011)认为我国的土地实行的是集体所有制，所谓的“集体所有”，其实是一种“所有者缺位”，最终导致了征地补偿的受益主体不够明确，给了不法分子可趁之机，去侵占被征地农民的合法利益;［6］孙繁松 (2013)研究表明我国现在采用的征地补偿测算办法既不能体现出土地的潜在收益和增值价值，也没有考虑到为农民的长远生计提供保障，因而给与的补偿费用较低，这是导致此类事件爆发的重要因素之一;［7］此外，在征地的过程中，当农民的利益受到损害，且通过常规的途径得不到合理的解决时，村民的愿望无处申诉，愤怒得不到平息，于是他们就会采取不正当的方式来维护自身的合法权益。［8］

为有效解决征地类群体事件，有的学者从经济学的角度出发，提出应该在确定农民土地财产权的基础上给与农民公平合理的经济补偿，补偿标准要按照市场经济规律来确定，要真正的体现出土地的资产价值来。［9］也有学者从为失地农民提供生活保障的角度出发，提出只有农民的生活得到了基本的保障，才能避免他们滋生不满的情绪以及提高政府在人民群众心目中的形象。［10］还有的学者从完善相关的法律法规的角度出发，提出要用科学的方法来纠正当前施行的土地征用制度中的缺陷，用法律规章来约束、消除地方政府部门随意、粗放的征地行为。因此，应通过健全征地制度、设定科学的补偿标准、合理分配补偿费用、增设监督调节机制等，让农民也可以充分分享土地增值带来的收益。［11］

综上所述，目前我国在征地类群体性事件的研究上已取得了一定的成果，对实际操作具有一定的理论指导意义。尽管现有的文献从政策、制度等视角对如何有效解决征地冲突进行了研究，但是这些大方向的改革并不是一朝一夕就能够完成的，它需要一个循序渐进的过程，且在征地群体性事件爆发的时候，这些对策在实际处置中起不了立竿见影的效果，不能有效平息事件。因此，对征地类群体性事件爆发前的预警、爆发后的处置手段的研究是非常必要且具有现实意义的，它直接关系到事件爆发后事态发展的趋势，以及事件能否及时、迅速地得到解决。本文以“广西苍梧县征地事件”为例，通过分析当前地方政府在应对征地类群体性事件时存在的问题，为地方政府构建科学、有效的征地类群体性事件应急管理机制提出一些对策建议。

二、征地类群体性事件发生的原因分析

我国征地类群体性事件的愈演愈烈，暴露出了政府作为社会治理主体在群体性事件应急管理方面的不足。在广西苍梧县征地事件中，村民们因为征地补偿款没有完全到位和安置房没有着落而阻止施工。官方消息称此次事件为“苍梧县村民阻挠自治区级重点工程长洲水利枢纽三、四线船闸施工事件”，但村民在接受记者采访时表示，引发冲突的土地项目并不是长洲水利船闸工程，而是当地政府主导的沧海湖人工湖项目，参与冲突的四个村都是沧海湖项目的征地对象。在2010年10月12日，村民们组织了几十人去阻止施工，有6名村民被拘留，另有6名村民被打伤住院，其中两位是老人。第二日他们又组织了四个村300多人前去讨还公道，终于导致了大规模的警民冲突。此次群体性事件的爆发并非是偶然或巧合，事实上事件在萌芽、发展和蔓延的过程中都有迹可循。参与的农民经历了“土地被征用却得不到合理的补偿安置——寻找各种渠道向相关部门表达自己的愿望诉求——愿望诉求被忽视或表达渠道受阻－－矛盾激化、不满情绪爆发－－走极端进行非理性活动导致事件爆发”这样的复杂演变过程。若相关部门能够在事件爆发前通过预警机制及时地发现隐患并采取措施化解矛盾，就能避免暴力性事件的发生，但最终的结果却没有向有利的方向发展。究其原因主要有以下几个方面:

(一)征地类群体性事件发生前危机预警能力弱，应急预案缺失

纵观国内近几年所发生的征地类群体性事件，普遍存在的一个问题就是地方政府缺乏应对此类事件的事前预警能力，主要表现为相关应急预案的缺失。以“广西梧州苍梧县征地事件”为例，当地政府危机预警能力弱，征地时没有落实好征地补偿费用以及妥善地安置村民的问题，当12日村民初次出现因为土地补偿款和安置房问题而反对征地时，当地政府没有重视村民们强烈的不满情绪和引发矛盾的原因，也没有制定行之有效的应急预案，因而导致矛盾升级，使得事件进一步恶化，造成大规模的警民冲突。

(二)征地类群体性事件发生过程中处置措施失当

在征地类群体性事件爆发的过程中，地方政府在认识、解决事件时通常会陷入严重的误区，导致事件处置措施不当。这些误区主要表现在:一、征地群体性事件爆发后匆忙对事件进行定性。一些地方政府在事件发生后，没有认真调查分析事件发生的原因，就武断地将事件判定为“寻衅滋事”、“无理取闹”，甚至错误地将矛盾放大，认为是社会动乱、敌我矛盾。而实际上，目前我国群体性事件发生的根本起因基本上都是为了维护自身的合法权益，是属于人民内部的矛盾;二、滥用警力。这是我国地方政府在处置这类事件时普遍存在的问题。事实证明，滥用警力并不能有效地解决事件，而往往会激化村民与警员之间的矛盾，甚至造成流血冲突。“广西苍梧县征地事件”就暴露出了滥用警力造成的严重后果，苍梧县警方与当地村民发生肢体冲突，导致多名村民受伤，最终导致事态进一步恶化。滥用警力不仅没有平息事件，反而更激化了村民们的愤怒情绪，造成打砸警车、阻断公路交通、围攻殴打警察等严重后果;三是危机信息管理滞后。当前一些地方政府在掌控群体性事件爆发的原因、参与主体以及事件发展状况等信息方面十分缓慢和滞后，甚至认为这些信息无关紧要。同时，也没有及时地将相关真实信息公布于众，因而导致信息误传、群众误解，造成事太的不断恶化。

(三)征地类群体性事件发生后恢复管理缺位

征地群体性事件的一时平息并不意味着矛盾的彻底终结，如果没有做好相应的后续安抚、保障工作，矛盾很有可能会再一次激化。在苍梧县征地事件中，当第一次村民与警察发生冲突被带走后，当地政府部门没有及时采取安抚、保障措施，最终导致了后面大规模警民冲突的发生。因此，地方政府不仅要对征地类群体性事件的处置给予了足够的重视，还要做好事后的恢复管理、安抚工作，否则，矛盾还是有可能会再次激化，导致更恶劣的后果。

三、地方政府构建应对征地类群体性事件应急管理机制的对策建议

其实诱发征地类群体性事件的原因通常都是很简单的，但是由于当地政府部门不引起重视或者是不及时地采取恰当的措施进行调解，最终才演变成了具有极大破坏性的暴力事件。因此，有效地应对这类事件的关键就是要建立一套科学的预防与应急管理机制。

(一)构建完善的预警机制

首先，获取失地农民的各方面信息是预防征地类群体性事件的前提条件，地方政府应该建立信息收集的组织体系，通过村委会、社区警察等，多渠道地、及时地了解失地农民的民意，准确把握征地过程中的各种矛盾，敏锐地发现其中有可能会导致群体性事件的信息并及时上报。其次，对地方政府工作人员就有关征地类群体性事件进行有针对性的培训，培训的主要内容包括如何正确认识征地类群体性事件、如何提高现场处理能力以及如何做好事后完善工作等方面。同时，地方政府还应组织相关方面的专家和学者，通过认真严谨的调研和讨论，编写一套关于预防和处理征地类群体性事件的手册，并据此形成规章制度，然后根据这些规章制度对相关工作人员进行系统化的培训，提高政府工作人员处置征地类群体性事件的应对能力。最后要建立征地类群体性事件预警组织，建立由地方党委、地方政府、公安机关、村委会、开发商在内的多元合作协调机制，按照统一领异，分工合作的原则，各司其职、加强协作，使得危机状态下各部门统一协作、协同作战。

(二)构建科学的应急处置机制

为了有效地应对征地群体性事件，地方政府应当制定出科学、有效的应急处理原则和办法，以便在事件爆发时能够迅速地对事件作出反应并及时地采取果断的措施控制事态的发展:首先，在事件爆发时，地方政府要迅速组织村委会干部以及开发商等在第一时间内赶到现场，政府部门对问题的重视可以让村民们看到解决矛盾的希望，暂时缓解他们激愤的情绪;其次，工作组赶到现场后，要以温和的态度耐心地与失地农民进行面对面的沟通和交流，倾听他们的愿望和诉求，并尽量做好疏导工作。在这个过程中，一定要坚持动之以情、晓之以理的原则，决不能用强硬、傲慢的态度对待失地农民，否则必然加剧矛盾;再次，要做好失地农民“意见领袖”的工作，通过与他们进行沟通和协商以获得他们的支持和帮助，避免事态的恶化;最后，在处置的过程中，要坚持和平解决矛盾的原则，尽量避免采取强制性措施以及动用警械和武力，因为强硬的态度和手段往往只会加剧事态的恶化。

(三)构建完善的善后协调机制

为了彻底地平息纷争，避免冲突再次发生，在处置工作结束后，还需要采取一些善后安抚、保障措施。首先，要确保失地农民的合法权益，及时给予他们合理的补偿和安置，并与他们保持密切的联系，了解他们的愿望和诉求，直到问题彻底解决;其次，要加强宣传教育工作，增强村民们的法律意识，引导村民们通过正确的渠道、运用法律的手段来解决问题;最后，还要对事件进行总结和反思，分析其爆发的原因并总结经验和教训，记录备案，为以后处理类似的事件提供借鉴。

［1］于建嵘.当前我国群体性事件的主要类型及其基本特征［J］.中国政法大学学报，2009，(6):114－120.

［2］ Rute Caldeira，2005.‘My land，your social transformation’:Conflicts within The landless people movement(MST)，Rio de Janeiro，Brazil［J］.Journal of Rural Studies，24，150 － 160.

［3］ Jose Antonio Puppim de Oliveira，2008.Property rights，land conflicts and deforestation in the Eastern Amazon.Forest Policy and Eeonomics，10，303 －315.

［4］ Pengjun Zhao，Bin Lu，Johan Woltjer，2008.Conflicts in urban fringe in the Transformation era:An examination of performance of the metropolitan growth Management in Beijing［J］.Habitat International，32，1 － 10.

［5］卢青，李娜，武旭.对群体性事件研究近况的统计分析［J］.宜春学院学报，2012，(10):11－15.

［6］刘树枝，蒋建森，朱效良.当前征地拆迁引发不稳定问题研究——以浙江省为例［J］.公安学刊(浙江警察学院学报)，2012，(3):15－19.

［7］孙繁松.征地补偿之困该如何解［J］.中国土地，2013，(1):42.

［8］赵中杰.征地拆迁引发群体性事件的治理——以江苏通安事件为例［J］. 学理论，2014，(5):61－62.

［9］陈立双，张玉龙.征地补偿标准比较分析——以辽宁省公益性项目征地补偿为例［J］.农业经济，2009，(3):24－26.

［10］邹爱华.被征地农民的补偿权与社会保障权［J］.政法论坛，2009，(3):100－109.

［11］解秀玲.农村土地征用补偿缺陷及机制优化［J］.学术交流，2013，(6):94 －97.